Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szpitala w O. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 czerwca 2025 r. sygn. akt II SAB/Ol 56/25 w sprawie ze skargi P.K. na bezczynność Szpitala w O. S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Szpitala w O. S.A. na rzecz P.K. kwotę 240 dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2025r., sygn. akt II SAB/Ol 56/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.K. (dalej jako wnioskodawca lub skarżący) na bezczynność Szpitala w O. S.A. (dalej jako podmiot zobowiązany, organ lub organ skarżący kasacyjnie) w udostępnieniu informacji publicznej w pkt I zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 7 kwietnia 2025 r. w terminie 14 dni; w pkt II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zaś w pkt III zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżący wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2025 r. zwrócił się do organu o przesłanie w formie elektronicznej na wskazany adres email następujących informacji:

"1. Skanu/skanów umów, kontraktów, wraz z wszelkimi aneksami, przydziałów czynności, innych dokumentów regulujących zakres obowiązków oraz warunki wynagradzania:

- dyrektor ds. [...]

- dyrektor ds. [...]

- dyrektor ds. [...]

2. Wysokości wszelkich świadczeń pieniężnych brutto i netto wypłaconych:

- dyrektor ds. [...]

- dyrektor ds. [...]

- dyrektor ds. [...]

w miesiącach styczniu 2025 roku, lutym 2025 roku, marcu 2025 roku wraz z podaniem czego dotyczy wypłacona kwota.

2. Skanów dokumentów potwierdzających posiadane kwalifikacje:

- dyrektor ds. [...]

- dyrektor ds. [...]

- dyrektor ds. [...]."

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 22 kwietnia 2025 r. poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Dodatkowo wskazał, że powyższe informacje dotyczą sfery prywatnej osób wskazanych we wniosku, które nie pełnią funkcji publicznej. W związku z tym uznano, że powyższe informacje nie są objęte pojęciem informacji publicznej.

Wnioskodawca, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (dalej jako Sąd Wojewódzki lub Sąd pierwszej instancji) na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Sąd Wojewódzki wskazanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę uznając ją za zasadną. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym (wykonujący zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia i dysponujący środkami publicznymi), jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Jak wskazano, co do zasady, wniosek skarżącego w zakresie przedmiotowym dotyczy informacji publicznej, ponieważ odnosi się on do sfery wydatkowania środków publicznych oraz kompetencji i uprawnień osób zarządzających w określonym zakresie podmiotem wykonującym opisane wyżej zadania. Podniesiono zatem, iż z uwagi na to, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej), to organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia.

Dalej podano, że dla prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego kluczowe jest ustalenie, czy osoby wskazane we wniosku, tj. dyrektor ds. medycznych, dyrektor ds. pielęgniarstwa, dyrektor ds. ekonomicznych, to osoby pełniące funkcje publiczne. Sąd Wojewódzki stwierdził, że dla prawidłowej kwalifikacji osób wskazanych we wniosku konieczne jest zapoznanie się z zakresem ich kompetencji i obowiązków. Zwrócono uwagę, że udostępnienie informacji wskazanych w pkt 1 wniosku umożliwiałoby taką analizę i weryfikację zakresu kompetencji określonych osób, a co za tym idzie ich prawidłową kwalifikację.

Odnośnie do żądanych danych w zakresie pkt 2 wniosku wskazano, że informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki nie związane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W odniesieniu do pkt 3 wniosku, tj. skanów dokumentów potwierdzających posiadane kwalifikacje przez wskazane osoby, podniesiono, że wedle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego informacje o wykształceniu (a także szerzej o kwalifikacjach) funkcjonariusza publicznego mają charakter informacji publicznej, o ile wskazują one na poziom kompetencji tego pracownika w znaczeniu zakresu jego wiedzy, umiejętności i doświadczenia (jego kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej. Tym samym przykładowo nie wszystkie elementy uwidocznione w treści dyplomu ukończenia studiów wyższych, a także świadectwa ukończenia studiów podyplomowych, stanowią informację publiczną. Z samego zatem faktu pozostawania w dyspozycji organu jakiegokolwiek innego dokumentu zawierającego dane o nazwie ukończonej przez funkcjonariusza publicznego uczelni publicznej czy też uczelni niepublicznej – niezależnie od tego czy dokument ten stanowi treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalonego i podpisanego w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach kompetencji tego funkcjonariusza publicznego, skierowanego do innego podmiotu lub złożonego do akt sprawy, czy też nie – nie można wnosić, że ma ona charakter informacji publicznej. Nie przesądza bowiem o poziomie kompetencji tego pracownika (jego kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej, analogicznie do oceny końcowej z ukończonych studiów czy też studiów podyplomowych. Z uwagi na powyższe za niespójne z tak rozumianym zakresem danych o wykształceniu funkcjonariusza publicznego stanowiących informację publiczną należy uznać automatyczne kwalifikowanie wszystkich elementów dokumentów poświadczających ukończenie studiów albo studiów podyplomowych do kategorii informacji o charakterze informacji publicznej, w tym co do nazwy ukończonej uczelni.

Końcowo Sąd Wojewódzki stwierdził, że co do zasady zatem wnioskowane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznych. Dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku kluczowe zaś jest prawidłowe zakwalifikowanie osób wskazanych we wniosku, a więc rozstrzygnięcie czy pełnią one funkcje publiczne. Wówczas organ zobligowany jest załatwić wniosek przez pryzmat tej kwalifikacji. W przypadku jednak odmowy udostępnienia informacji publicznej w oparciu np. o negatywną przesłankę w postaci ochrony prywatności określonych osób, należy uczynić to w procesowej formie decyzji, co pozwala na weryfikację działania organu.

Sąd Wojewódzki nadto wskazał, że dla prawidłowej realizacji wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej istotne znaczenie ma sposób udostępnienia takich informacji. Jeśli bowiem podmiot zobowiązany uzna, że nie zachodzą przesłanki ograniczenia udostępnienia informacji publicznej to zobowiązany jest udzielić wnioskodawcy żądanych danych. Nie musi jednak ujawniać w całości wnioskowanych dokumentów. Posługując się bowiem techniką tzw. "anonimizacji" zobligowany jest utajnić konkretne spersonalizowane dane, czy też informacje ze sfery prywatnej konkretnych osób i rozważyć w tym zakresie wydanie decyzji odmawiającej udzielenia konkretnych informacji, o ile mają walor informacji publicznej. Ten kompromisowy sposób ujawnienia informacji pozwala na udostępnianie informacji publicznych przy jednoczesnej ochronie szczegółowych danych osobowych bądź danych z zakresu ochrony prywatności lub tajemnic prawnie chronionych.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, przy czym nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym aspekcie wskazano, że podmiot zobowiązany pozostawał w przekonaniu, że wniosek skarżącego został rozpoznany w sposób prawidłowy. Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się w działaniach organu żadnej umyślności, czy też chęci utrudnienia skarżącemu uzyskania informacji publicznej w sposób pozaprawny.

Z wydanym wyrokiem nie zgodził się organ zaskarżając go w całości. W wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako u.d.i.p.) poprzez uznanie, że w spółce prawa handlowego jaką jest organ inne osoby poza zarządem Spółki oraz radą nadzorczą Spółki mogą być zakwalifikowane jako osoby pełniące funkcje publiczne, a tym samym uznanie, że: dyrektor ds. medycznych; dyrektor ds. pielęgniarstwa; dyrektor ds. ekonomicznych - mogą być osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. polegającą na niewłaściwym uznaniu, że informacja o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby, która nie pełni funkcji publicznej jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w sytuacji, gdy wysokość wynagrodzenia konkretnej osoby jest daną osobową, gdyż określa ona sytuację ekonomiczną danej osoby;

3) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. polegającą na niewłaściwym uznaniu, że treść dokumentów poświadczających kwalifikacje (wykształcenie lub doświadczenie) osoby pełniącej funkcje publiczną stanowią informację publiczną w sytuacji, gdy prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje tylko uprawnienie do uzyskania informacji o spełnieniu wymogów, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego, czyli do nośnika zawierającego informację o kwalifikacjach tej osoby.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości - jako oczywiście bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika organu skarżącego kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako u.p.p.s.a.), podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 u.p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W przedmiotowej sprawie, w skardze kasacyjnej, sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny tych zarzutów, oparł się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji i zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie podkreślić należy, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinno być również wykazane, jak w ocenie strony skarżącej powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Zastrzec należy również, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie autora skargi kasacyjnej błędne jest założenie Sądu Wojewódzkiego, że inne osoby poza zarządem spółki oraz radą nadzorczą spółki mogą być zakwalifikowane jako osoby pełniące funkcje publiczne. To miałoby natomiast skutkować brakiem potrzeby dalszej analizy zakresu kompetencji i obowiązków pozostałych pracowników.

Jak wynika bowiem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Dokonując oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji nie można pomijać, że Sąd ten w uzasadnieniu stwierdził, iż: "Dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku kluczowe zaś jest prawidłowe zakwalifikowanie osób wskazanych we wniosku, a więc rozstrzygnięcie czy pełnią one funkcje publiczne. Wówczas organ zobligowany jest załatwić wniosek przez pryzmat tej kwalifikacji. W przypadku jednak odmowy udostępnienia informacji publicznej w oparciu np. o negatywną przesłankę w postaci ochrony prywatności określonych osób, należy uczynić to w procesowej formie decyzji, co pozwala na weryfikację działania organu." Sąd Wojewódzki nie przesądził zatem tego, czy wskazane osoby w istocie pełnią funkcje publiczne. Stwierdził on natomiast, że konieczne jest dokonanie takiej kwalifikacji i wydanie stosownego rozstrzygnięcia w przewidzianej przepisami prawa formie procesowej.

Niezależnie od powyższego konieczne jest wskazanie, że użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną (zob. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3217/14 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu).

Co równie istotne w literaturze przedmiotu wskazuje się, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński [w:] M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74).

W tym miejscu odwołać należy się do powołanego przez skarżący kasacyjnie organ orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006, nr 3, poz. 30). Wskazano w nim bowiem, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej, będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym, w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Zwrócono uwagę, że nie można przyjmować, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, czego nie dostrzegł autor skargi kasacyjnej, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu "funkcji publicznej" Trybunał wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Naczelny Sąd Administracyjny – w składzie orzekającym – podziela jednocześnie pogląd, że: "pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną winno być zatem ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych [...]" (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3217/14). Trafne są przy tym uwagi judykatury, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym.

Uwzględniając dotychczasowe uwagi należy stwierdzić, że prawidłowo Sąd Wojewódzki przyjął, że dopiero dokonanie kwalifikacji, czyli ustalenie czy osoby wskazane we wniosku pełnią funkcje publiczne, pozwoli na załatwienie wniosku skarżącego, ale w przewidzianej przepisami prawa formie procesowej.

Poczynione wyżej uwagi mają bezpośredni wpływ na ocenę zarzutu sformułowanego w pkt 2 skargi kasacyjnej. Zdaniem bowiem skarżącego kasacyjnie organu nieprawidłowym jest uznanie, że informacja o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby, która nie pełni funkcji publicznej jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w sytuacji, gdy wysokość wynagrodzenia konkretnej osoby jest daną osobową, gdyż określa ona sytuację ekonomiczną danej osoby. Jakkolwiek zasadą jest udostępnianie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), to już z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. istotnie wynika ograniczenie ze względu na prywatność. Ograniczenie to nie zachodzi natomiast w warunkach hipotezy art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenie to (a więc ze względu na prywatność) nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zatem to, czy osoby określone we wniosku (przy uwzględnieniu dotychczasowych uwag) zostaną zakwalifikowane jako pełniące funkcję publiczną determinować będzie ewentualną konieczność udostępnienia informacji w zakresie ich wynagrodzenia. W taki też sposób należy odczytywać stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu.

Na marginesie należy podzielić uwagi Sądu pierwszej instancji o charakterze ogólnym wskazujące, iż informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną. Prawidłowe są także spostrzeżenia wskazujące, że takiego charakteru nie będą miały niektóre składniki wynagrodzenia, wynikające np. ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który według autora skargi kasacyjnej miałby polegać na niewłaściwym uznaniu, że treść dokumentów poświadczających kwalifikacje (wykształcenie lub doświadczenie) osoby pełniącej funkcje publiczną stanowią informację publiczną w sytuacji, gdy prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje tylko uprawnienie do uzyskania informacji o spełnieniu wymogów, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego, czyli do nośnika zawierającego informację o kwalifikacjach tej osoby.

W okolicznościach sprawy nie jest kwestionowane przez skarżący kasacyjnie organ, że informacje o wykształceniu (a także szerzej kwalifikacjach) funkcjonariusza publicznego mają charakter informacji publicznej, o ile wskazują one na poziom kompetencji tego pracownika w znaczeniu zakresu jego wiedzy, umiejętności i doświadczenia (jego kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje jednak przyjęcie, że co do zasady treść dokumentów poświadczających kwalifikacje osoby pełniącej funkcje publiczne są informacją publiczną, przy czym nie wszystkie elementy uwidocznione w treści dokumentów poświadczających wykształcenie osoby pełniącej funkcje publiczne stanowią informację publiczną i w tym zakresie organ nie musi ujawniać całości wnioskowanych dokumentów. Autor skargi kasacyjnej zakwestionował stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że organ może posłużyć się w tym zakresie techniką anonimizacji.

W tym zakresie należy zaznaczyć, że Sąd Wojewódzki dokonując swoistego podsumowania swojego stanowiska (str. 10 uzasadnienia) istotnie wskazał m.in., że "Co do zasady zatem wnioskowane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznych" oraz, że organ "Nie musi jednak ujawniać w całości wnioskowanych dokumentów. Posługując się bowiem techniką tzw. "anonimizacji" zobligowany jest utajnić konkretne spersonalizowane dane, czy też informacje ze sfery prywatnej konkretnych osób i rozważyć w tym zakresie wydanie decyzji odmawiającej udzielenia konkretnych informacji, o ile mają walor informacji publicznej."

Jak już wskazywano nie jest kwestionowane, że informacja o wykształceniu osób pełniących funkcje w organach stanowi informację publiczną wskazaną w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., op.cit,. s. 143). Informacją publiczną jest zatem fakt posiadania kwalifikacji zawodowych bądź odpowiedniego wykształcenia przez osobę pełniącą funkcję publiczną. Wskazują one na poziom kompetencji takiej osoby w znaczeniu zakresu jej wiedzy, umiejętności i doświadczenia (jej kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej (zob. szerzej np.: wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2501/21; z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 2874/21; i z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2634/18).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji należy rozumieć – w omawianym zakresie – w taki sposób, że informacją publiczną nie jest całościowo pojmowana postać dokumentów (np. świadectw, dyplomów), z których wynika rodzaj lub profil wykształcenia, czy też posiadanych umiejętności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy u.d.i.p. umożliwiają uzyskanie informacji o spełnieniu wymogów związanych z wykształceniem przewidzianych do pełnienia określonej funkcji publicznej, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego, czyli do nośnika zawierającego informację o kwalifikacjach. Należy odróżnić pojęcie informacji publicznej od pojęcia nośnika informacji publicznej. W ostatnim czasie ustabilizował się bowiem pogląd, zgodnie z którym czym innym jest informacja publiczna, a czym innym jej nośnik, którym może być np. dokument urzędowy lub prywatny. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Z przepisu tego wynika, że udostępnieniu w trybie tej ustawy podlega dokument urzędowy (zarówno jego treść, jak i postać w jakiej został utrwalony). W przypadku innych rodzajów "nośników" informacji publicznej niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku udostępnienia samego nośnika, a jedynie zawartej w nim informacji publicznej. W wyroku z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ratio legis regulacji zawartej w art. 61 Konstytucji RP, a także w u.d.i.p., wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu zaś realizacji tej zasady obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo do uzyskania takiej wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie obejmuje nośników tej informacji, tj. form, w jakich ta informacja występuje (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 1228/25).

Naczelny Sąd Administracyjny – w składzie orzekającym – w pełni podziela wskazaną wyżej argumentację, a tym samym uznaje, iż w niniejszej sprawie żądanie wniosku dostępowego odnośnie skanów potwierdzających posiadane kwalifikacje nie może dotyczyć wydania tych dokumentów. W takim też kontekście należy rozpatrywać stanowisko Sądu Wojewódzkiego.

Reasumując należało stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do jej oddalenia, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.