Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2019 r. sprzeciwu M. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w G. od decyzji Wojewody z dnia "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody na rzecz M. S. kwotę 597 zł. (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 21 maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynął sprzeciw M. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w G. (dalej zwanego "inwestorem") na decyzję Wojewody (dalej zwanego "Wojewodą") z dnia "[...]", mocą której uchylono decyzję Starosty O. nr "[...]" z dnia "[...]" (mylnie opatrzoną przez Wojewodę datą "[...]") o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego w O. na rogu ul. "[...]" na działkach nr: "[...]" – i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw ten został przekazany Sądowi przez Wojewodę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na sprzeciw, w której Wojewoda wniósł o jego oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Jak wynika zaś z przekazanych Sądowi akt sprawy, decyzją "[...]" Starosta O. (dalej zwany organem I instancji), po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 25 maja 2018 r. zmodyfikowanego w dniu 27 listopada 2018 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę ww. budynku.

Na skutek odwołań wniesionych przez E. Ł. oraz S. P. S. Wojewoda, powołując art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a."), wydał opisaną na wstępie decyzję kasatoryjną. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda szczegółowo odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniach od decyzji organu I instancji uznając niektóre z nich za zasadne. Za potwierdzony uznał m.in. zarzut naruszenia § 12 uchwały nr XXVII/208/2000 Rady Miejskiej w Olecku z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście I" w Olecku (dalej zwanego "Planem"), w którym ustalono maksymalną wysokość budynku wyłącznie przez określenie liczby kondygnacji budynku - 2,5 do 3,5 kondygnacji naziemnych, podczas gdy projekt zgłoszony do zatwierdzenia w decyzji o pozwoleniu na budowę przewiduje budynek 4-kondygnacyjny.

Za zasadny Wojewoda uznał również zarzut zatwierdzenia niekompletnego projektu budowlanego w zakresie braku dokumentacji badań podłoża gruntowego. Wywiódł przy tym, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2018 r., 1202 ze zm.; dalej zwanego "Prawem budowlanym"), projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Przyjął, że dokumentacja, uznana przez projektanta za konieczną (opis techniczny lit. Ł), musi być sporządzona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych i załączona do projektu budowlanego.

W ocenie Wojewody, ponownej oceny organu I instancji wymaga także zarzut zatwierdzenia projektu budowlanego niezgodnego z postanowieniami Planu w zakresie funkcji projektowanej zabudowy. Wojewoda wywiódł przy tym, że przy ocenie tej należy odwołać się zarówno do opracowanego dla zespołu zabudowy studium architektonicznego nowo projektowanych obiektów, które stanowi załącznik do Planu, jak i do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej zwanego "rozporządzeniem MI"). Podał, że w studium, w parterach budynków, przewidziano tylko lokale użytkowe, zaś rozporządzenie stanowi, iż przez budynek mieszkalny należy rozumieć zarówno budynek mieszkalny wielorodzinny, jak i budynek mieszkalny jednorodzinny (dopuszcza się lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku). Zauważył, że w praktyce przyjmuje się, że budynki mieszkalne są to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych; w przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. Przyjął, że nawet jeżeli plan miejscowy dopuszcza realizację nieuciążliwych usług w formie lokali usługowych wbudowanych w budynki mieszkalne, nie określając ich stosunku procentowego, nie oznacza to, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z postanowieniem planu. Stwierdził bowiem, że jeżeli powierzchnia usługowa inwestycji przekracza powierzchnię mieszkalną, to nie można przyjąć, że jest to budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne z częścią usługową, lecz że jest to budynek usługowy z częścią mieszkalną. Skonstatował, że odwrócenie proporcji obu części powoduje, że budynek ten zmienia swój charakter z mieszkalnego z wbudowanymi usługami na budynek usługowy z wbudowanymi mieszkaniami.

Ponadto, zdaniem Wojewody, ponownej oceny przez organ l instancji wymaga lokalizacja budynku z oknami i drzwiami na granicy z działką nr "[...]" zaliczoną do użytku gruntowego jako inne tereny zabudowane - Bi. Wojewoda podał przy tym, że bezpośrednio przy granicy, na podstawie ustaleń planu miejscowego, można sytuować budynek ale zwrócony ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI), a zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9, nie jest wymagane jedynie w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową (§ 12 ust. 10. Rozporządzenia MI). Zauważył, że zgodnie z obowiązującym Planem ww. działka nie stanowi terenu komunikacyjnego (np. drogi wewnętrznej) lecz wydzieloną, niezadaszoną przestrzeń w zespole budynków, która może pełnić funkcję użytkowo-reprezentacyjną. Zastrzegł przy tym, że ponieważ w § 12 ust. 10 rozporządzenia MI brak jest definicji pojęcia "działka drogowa", termin ten może być interpretowany - np. jako odrębna działka ewidencyjna z oznaczeniem "dr" lub fragment większej działki, której część wyodrębniono z oznaczeniem użytku "dr", lub też jako część działki budowlanej, na której ma być lub jest zrealizowana droga przeznaczona dla ruchu pojazdów (pod uwagę brana jest funkcja terenu). Skonstatował, że w zależności od przyjętej interpretacji - sąsiednia zabudowa albo musi być odsunięta na minimum 3m (4m z oknami lub drzwiami), albo może być zbliżona, a nawet sytuowana w granicy § 12 ust. 10; w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od

przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 Prawa budowlanego.

Wojewoda zauważył także, że na projekcie zagospodarowania terenu brakuje odcisku pieczęci i podpisu rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych - § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. poz. 2117; dalej zwanego "rozporządzeniem MSWiA").

Końcowo Wojewoda stwierdził, że organ l instancji nie poświęcił należytej uwagi w ustaleniu i ocenie poprawności złożonego przez inwestora wniosku i projektu budowlanego, a wniosek inwestora inicjujący niniejsze postępowanie powinien być przedmiotem ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uznał, że organ I instancji dopuścił się istotnego naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., przy czym na tym etapie postępowania nie jest możliwe dokonanie przez Wojewodę samodzielnych ustaleń i wyjaśnień wskazanych nieprawidłowości w dokumentacji inwestora, tj. z pominięciem trybu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który ustawodawca zarezerwował tylko dla organu l instancji, gdyż w tej sytuacji organ odwoławczy naruszyłyby również zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).

W sprzeciwie od powyższej decyzji Wojewody, skierowanym do tutejszego Sądu, inwestor wniósł o uchylenie tej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił przy tym Kolegium naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie mimo że:

1) w postępowaniu przed organem I instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a w tym powołanych w zaskarżonej decyzji przepisów: art. 7, 7-7 i 80 k.p.a., § 12 Planu, art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI i § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA;

2) nawet gdyby przyjąć, że - jak uznał Wojewoda - naruszono art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego i § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA, gdyż dokumentacja uznana przez projektanta za konieczną powinna zostać załączona do projektu budowlanego, zaś projekt zagospodarowania terenu nie zawiera pieczęci i podpisu rzeczoznawcy, są to naruszenia, które organ II instancji mógł usunąć na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., przeprowadzając z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów;

3) przy zastosowaniu art. 136 § 1 k.p.a., nie pozostałyby w sprawie żadne kwestie wymagające wyjaśnienia, a tym bardziej takie, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.;

4) Wojewoda uniemożliwił inwestorowi wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, zaś pismo z dnia 8 kwietnia 2019 r., zawierające stanowisko inwestora, zostało pominięte przez Wojewodę, podczas gdy inwestor mógłby wówczas uzupełnić braki, o których mowa w pkt 2 sprzeciwu, czym naruszono art. 10 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu sprzeciwu inwestor jako błędne ocenił wnioski Wojewody dotyczące naruszenia w tej sprawie § 12 Planu. Podniósł przy tym, że co prawda w Planie nie zostało zdefiniowane pojęcie "0,5 kondygnacji", to jednak na s. 8 Planu wskazano, że 1,5 kondygnacji to parter plus poddasze użytkowe ze ścianką kolankową do 1,2 metra. Tym samym inwestor uznał, że pół kondygnacji to nic innego jak poddasze użytkowe. Zauważył przy tym, że analiza rysunków znajdujących się w studium architektonicznym również nie nasuwa wątpliwości co do tego, że w obszarze planowanej inwestycji dopuszczalna wysokość budynku to trzy kondygnacje nadziemne plus poddasze. Ocenił, że taką właśnie wysokość - trzy kondygnacje nadziemne plus poddasze, a nie cztery kondygnacje nadziemne ma projektowany budynek, a zatem jego wysokość jest zgodna z Planem. Zdaniem inwestora, w niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, gdyż działka nr "[...]" nie jest działką budowlaną, zaś może pełnić funkcję działki drogowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Jednak w tego rodzaju sprawach sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględnienie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej następuje w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżona w drodze sprzeciwu inwestora decyzja Wojewody z dnia "[...]", mocą której uchylono decyzję Starosty O. "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego w O. na rogu "[...]" na działkach nr: "[...]" – i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Jak wynika z uzasadnienia zakwestionowanej w drodze sprzeciwu decyzji, w ocenie Wojewody, organ I instancji nie poświęcił należytej uwagi w ustaleniu i ocenie poprawności złożonego przez inwestora wniosku i projektu budowlanego, a wniosek inwestora inicjujący niniejsze postępowanie powinien być przedmiotem ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda uznał przy tym, że organ I instancji dopuścił się istotnego naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., przy czym na tym etapie postępowania nie jest możliwe dokonanie przez Wojewodę samodzielnych ustaleń i wyjaśnień wskazanych nieprawidłowości w dokumentacji inwestora, tj. z pominięciem trybu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który ustawodawca zarezerwował tylko dla organu l instancji, gdyż w tej sytuacji organ odwoławczy naruszyłyby również zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).

Natomiast według Sądu, dokonana w niniejszej sprawie ocena Wojewody nie uprawniały tego organu do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Przychylić należy się bowiem do poglądu inwestora, że dostrzeżone w toku kontroli instancyjnej braki we wniosku i projekcie budowlanym, jeżeli wystąpiły Wojewoda mógł zweryfikować we własnym zakresie lub zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a.

Jak słusznie podnosi Z. Kmieciak (Postępowanie wstępne i wyjaśniające przed organem drugiej instancji, (w:) Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2011, Lex-el), "dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie jest celem samym w sobie. Stanowi ona rodzaj systemowej gwarancji poszanowania jego rzetelności, podporządkowanej w ostatecznym rachunku idei prawidłowego załatwienia sprawy w sposób najmniej uciążliwy dla strony i bez uzasadnionej zwłoki. Znaczenie zawartego w przepisach art. 136 k.p.a. słowa "dodatkowe" trzeba zaś oceniać mając na uwadze konkretny stan faktyczny i prawny oraz skalę potencjalnych czynności wyjaśniających. Nawet w sytuacji ewidentnych zaniedbań organu I instancji, kwalifikowanych jako brak rozpoznania sprawy, błąd ten można naprawić w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uzupełnienie dowodów i materiału dowodowego w sprawie sprowadzałoby się do prostych, niewymagających większego wysiłku działań organu odwoławczego, a okoliczności sprawy wskazywałyby na zasadność odwołania. Za wnioskiem tym zdaje się przemawiać redakcja przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w którym użyto zwrotu "organ odwoławczy może uchylić", a nie "organ odwoławczy uchyli". Formułując w ten sposób upoważnienie do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego, przyznano organowi odwoławczemu określoną swobodę w wyborze trybu działania. Natomiast, ryzyko utraty przez stronę jednej instancji administracyjnej w razie wydania rozstrzygnięcia merytoryczno-reformatoryjnego łagodzi obecnie perspektywa skorzystania przez nią z prawa do wyczerpania dwóch instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, należało podzielić pogląd inwestora, że nawet gdyby przyjąć, że - jak uznał Wojewoda - naruszono art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego i § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA, gdyż dokumentacja uznana przez projektanta za konieczną powinna zostać załączona do projektu budowlanego, zaś projekt zagospodarowania terenu nie zawiera pieczęci i podpisu rzeczoznawcy, są to naruszenia, które organ odwoławczy mógł usunąć na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., przeprowadzając z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów. Dostrzec w tym miejscu należy, że postępowanie, w którym wydano kontrolowaną decyzję Wojewody, zostało zainicjowane wnioskiem inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym, także na etapie postępowania odwoławczego, zastosowanie znajduje zatem art. 79a k.p.a., w świetle którego, "w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia tych przesłanek".

Tymczasem, jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy administracyjnej, przed wydaniem decyzji kasatoryjnej Wojewoda nie umożliwił inwestorowi wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także nie wskazał przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Do takich przesłanek niewątpliwie zaliczyć należy uznaną przez Wojewodę niekompletność projektu budowlanego. Pomimo uchybienia przez Wojewodę powyższemu obowiązkowi, przed wydaniem decyzji kasatoryjnej, do Wojewody wpłynęło pismo z dnia 8 kwietnia 2019 r., w którym inwestor odniósł się do zarzutu podniesionego w jednym z odwołań wniesionych od decyzji organu I instancji, a dotyczącego niekompletności projektu budowlanego polegającej na niezałączeniu do projektu budowlanego opinii geotechnicznej, dokumentacji badań podłoża gruntowego oraz projektu geotechnicznego. Inwestor wywodził w tym piśmie, że brak szeroko rozumianej dokumentacji geotechnicznej w projekcie budowlanym nie oznacza, że jest on niekompletny. Uznał bowiem, że skoro przepis art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi, że projekt budowlany powinien zawierać wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych jedynie w zależności od potrzeb, to wymogu dołączenia wyników takich badań do projektu nie sposób uznać za obligatoryjny. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji Wojewoda nie odniósł się jednak do powyższego stanowiska inwestora. Takie działanie Wojewody, jako godzące w wyrażoną w art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a. zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu, musi być w konsekwencji zakwalifikowane także jako naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Brak rozważań Wojewody w podanym zakresie uniemożliwia bowiem Sądowi jednoznaczne stwierdzenie, czy uznana przez Wojewodę niekompletność projektu budowlanego ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Braki w postępowaniu wyjaśniającym mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy to jedna z dwóch obligatoryjnych przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, nie uprawniała jednak Wojewody do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., także odmienna od organu I instancji ocena co do zgodności planowanej budowy z § 12 Planu oraz z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest bowiem wystarczający do dokonania samodzielnej oceny w tym zakresie przez Wojewodę, o czym świadczy chociażby brak w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji wytycznych dla organu I instancji co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość: uiszczonego przez inwestora należnego wpisu od sprzeciwu (100 zł.); wynagrodzenia pełnomocnika inwestora, będącego radcą prawnym (480 zł.) - ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłaty skarbowej za złożenie dokumentu pełnomocnictwa (17 zł.).