Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 297/15 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od K. J. na rzecz [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 297/15 oddalił skargę K. J. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że st. kpt. K. J. realizował zadania na stanowisku Dowódcy Jednostki Ratowniczo – Gaśniczej w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...].

Prokuratura Rejonowa w [...] pismem z dnia 17 września 2014 r. zawiadomiła Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] o przedstawieniu K. J. zarzutów popełnienia czynów z art. 231 § 1 K.k. i art. 221 K.k. w zw. z art. 11 § 2 K.k. w zw. z art. 12 K.k. Następnie pismem z dnia 29 października 2014 r. poinformowała o wniesieniu do Sądu Rejonowego w [...] aktu oskarżenia przeciwko wyżej wymienionemu strażakowi.

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] zawiesił z dniem 1 grudnia 2014 r. st. kpt. K. J. w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy do dnia 28 lutego 2015 r. Przyczyną zawieszenia na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm., dalej jako "ustawa o PSP") było wszczęcie przez Prokuraturę Rejonową w [...] pod sygn. akt [...] przeciwko wyżej wymienionemu strażakowi postępowania karnego o przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.

Na skutek wniesienia przez st. kpt. K. J. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, który decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podał, że przestępstwa, których popełnienie zarzucono wyżej wymienionemu strażakowi, są przestępstwami o charakterze umyślnym ściganymi z oskarżenia publicznego. Powołując treść art. 39 ust. 1 ustawy o PSP wskazał, że podjęcie przez przełożonego strażaka decyzji w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych jest obligatoryjne w przypadku wszczęcia przeciwko strażakowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione. Stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Odnosząc się do zarzutu, że w 2014 r. zostało już wobec K. J. zastosowane zawieszenie w czynnościach służbowych wyjaśnił, że z powołanego pisma Prokuratury Rejonowej w [...] wynika, że przedmiotowe postępowanie jest kolejnym (a więc innym) postępowaniem, dotyczącym innych zarzutów i zakończonym skierowaniem nowego aktu oskarżenia.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 12 i art. 24 K.p.a. Podał, że w dniu 11 sierpnia 2014 r. jego pełnomocnik skierował do Sądu Rejonowego w [...] subsydiarny akt oskarżenia przeciwko J. S., w którym zarzucił mu popełnienie przestępstwa na szkodę skarżącego w związku z pełnieniem przez oskarżonego J. S. funkcji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Sprawa toczy się pod sygn. akt [...] i nie została zakończona. W ocenie skarżącego, uprawdopodobnione jest istnienie okoliczności mogących wywoływać wątpliwość co do bezstronności J. S., który na podstawie art. 24 § 1 ust. 3 K.p.a. powinien podlegać wyłączeniu od udziału w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem w dniu [...] lutego 2014 r. wydał on decyzję o zawieszeniu K. J. w czynnościach służbowych. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w postępowaniu odwoławczym powinien tą istotną okoliczność uwzględnić.

Ponadto skarżący wskazał, że J. S. – Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] w dniach 7 lipca i 11 sierpnia 2014 r. skierował go z urzędu do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] w celu określenia stanu zdrowia i związku choroby ze służbą oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby. Dodatkowo, naruszając obowiązujące prawo, dokonał potrącenia należnego skarżącemu wynagrodzenia za listopad 2014 r. Po złożeniu skargi na niedopełnienie przez przełożonego obowiązków służbowych potrącone bezprawnie wynagrodzenie zostało wypłacone. Skarżący podał także, iż J. S. w dniu 30 września 2014 r. skierował do rzecznika dyscyplinarnego przy [...] Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej wniosek o wszczęcie przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego zawierający 19 zarzutów naruszenia dyscypliny służby. Rzecznik dyscyplinarny po przeprowadzeniu wnikliwej analizy przekazanych materiałów dowodowych stwierdził, że niektóre zarzuty postawione obwinionemu budzą zastrzeżenia - z punktu widzenia zasadności oskarżenia - z uwagi jednak na brak wiarygodnych i jednoznacznych dowodów winy zwrócił Komendantowi Powiatowemu Państwowej Straży Pożarnej w [...] żądanie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.

K. J. podał również, iż Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] nie informował go o żadnych czynnościach dokonanych przez organ, z wyjątkiem ogólnej informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego (pismo z dnia 10 listopada 2014 r.). Od dnia 19 września 2014 r. (data wpływu zawiadomienia Prokuratury Rejonowej w [...] o przedstawieniu w dniu 15 września 2014 r. zarzutów) do dnia 10 listopada 2014 r. J. S. nie informował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zawieszenia w obowiązkach służbowych. Od dnia 19 września 2014 r. do dnia 23 października 2014r. tj. przez ponad miesiąc nie podejmował on żadnych czynności i nie prowadził postępowania administracyjnego. Po udostępnieniu skarżącemu dokumentów w dniu 17 listopada 2014 r. złożone przez niego wnioski dowodowe nie zostały uwzględnione, a informację w tym przedmiocie zawarto dopiero w decyzji administracyjnej. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że nie zapewniono mu możliwości aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem skarżącego, zebrany w sprawie materiał dowodowy oparty na informacjach z Prokuratury Rejonowej w [...] nie wskazuje zarówno wagi jak i prawdopodobieństwa popełnienia stawianych mu zarzutów. Powyższe braki dowodowe uniemożliwiają zatem zastosowanie wobec niego maksymalnego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych.

Skarżący podniósł także, iż organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do wniosku o zmianę decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu zawieszenia w obowiązkach służbowych i nie uzasadnił zasadności zastosowania maksymalnego terminu - 3 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i szczegółowo odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi wykazując, że są one niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu naruszenia art. 24 K.p.a. Wskazał, że zagadnienie stosowania art. 24 K.p.a. do piastuna organu administracji publicznej było niejednolicie ujmowane w orzecznictwie i literaturze prawniczej. Obecnie przeważa pogląd, że przepisy art. 24 K.p.a. odnoszą się tylko do pracownika organu, nie mają natomiast zastosowania do osoby piastującej funkcje monokratycznego organu administracji publicznej. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 (publ. ONSAiWSA 2010 r. nr 5, poz. 82). Wprawdzie powołana uchwała dotyczyła dopuszczalności stosowania art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., to jednak wywody zawarte w jej uzasadnieniu mają ogólniejsze znaczenie i są istotne do rozstrzygnięcia problemu, jaki pojawił się w niniejszej sprawie.

Instytucja wyłączenia podmiotów stosujących prawo od załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych w Kodeksie postępowania administracyjnego została uregulowana w dziale I rozdziału 5. Ustawodawca przewidział tam instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (art. 24 K.p.a.), wyłączenia organu administracji publicznej (art. 25 K.p.a.), wyłączenia członka organu kolegialnego (art. 27 § 1 K.p.a.) i wyłączenia całego organu kolegialnego (art. 27 § 2 K.p.a.). Kodeks wyraźnie rozróżnia i rozgranicza zakres i skutki prawne stosowania tych poszczególnych instytucji.

Pojęcie "pracownik organu", użyte w art. 24 K.p.a., nie obejmuje swym znaczeniem osoby będącej personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Oznacza to, że osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monkratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu na podstawie przepisów o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2012r. sygn. akt I OSK 2401/11 LEX nr 1145100, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010r., sygn. akt I OPS 13/09 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011r., sygn. akt SK 3/11 OTK-A 2011/10/113, Dz.U.2011/272/1613 oraz A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2012 r.)

Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Na taką interpretację wskazuje konstrukcja wyłączenia organu administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 25 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych:

1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3;

2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.

Organ administracji publicznej traci zdolność do prowadzenia postępowania administracyjnego, w przypadku gdy stroną jest osoba fizyczna będąca obsadą personalną organu administracji publicznej właściwego do prowadzenia postępowania lub zajmuje stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nimi w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. Należy to odnieść również do zastosowania art. 26 § 2 K.p.a., który stanowi, że jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio § 2. Wyłączanie na tej podstawie może dotyczyć tylko sytuacji gdy stroną jest osoba, która wobec pracowników pozostaje w stosunku nadrzędności służbowej. W innych bowiem przypadkach rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej obowiązany jest przeprowadzić organ administracji publicznej, któremu przepisy prawa przyznały kompetencję w sprawie (por. cyt. powyżej uchwała NSA z dnia 20 maja 2010r., sygn. akt I OPS 3/09).

Rozróżnienie podstaw wyłączenia "pracownika organu" od sytuacji, w jakich następuje wyłączenie od załatwienia sprawy organu administracji publicznej w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest istotne i to nie tylko ze względu na odmienne przesłanki takiego wyłączenia, ale i skutki prawne takiego wyłączenia.

Zróżnicowanie konsekwencji wyłączenia pracownika od skutków wyłączenia organu wskazuje, że wykładnia i stosowanie omawianych regulacji nie może prowadzić do zatarcia różnicy między odrębnymi regulacjami proceduralnymi, a mianowicie wyłączeniem pracownika i wyłączeniem organu. W rezultacie strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art. 25 K.p.a., nawet jeżeli zdaniem strony mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu. Powyższe rozwiązanie nie pozbawia strony prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja wyłączenia jest tylko jednym z gwarantów realizacji takiego uprawnienia. Droga procesu administracyjnego jest uzupełniona drogą do sądu, na której jednostka ma prawo do rozpoznania przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd sporu pomiędzy nią a organem administracji publicznej o zgodność z prawem zaskarżonego działania (decyzji administracyjnej), w tym braku obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z powyższych względów skarżący nie mógł skutecznie domagać się wyłączenia J. S., pełniącego funkcję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], od udziału w sprawie na podstawie art. 24 § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, przechodząc do pozostałych zarzutów skargi podał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 39 ust. 1 ustawy o PSP. Zgodnie z tym przepisem, strażaka zawiesza się w czynnościach służbowych, na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (...). Z brzmienia powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że organ jest zobligowany do zawieszenia strażaka w czynnościach służbowych w sytuacji zaistnienia określonych w nim przesłanek.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ dokonał prawidłowej wykładni art. 39 ust. 1 ustawy o PSP i zasadnie zastosował powyższy przepis. W sprawie jest niesporne, że Prokuratura Rejonowa w [...] pismem z dnia 17 września 2014 r. zawiadomiła Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], iż w dniu 15 września 2014 r. przedstawiła K. J. zarzuty z art. 231 § 1 K.k. i art. 221 K.k. w zw. z art. 11 § 2 K.k. w zw. z art. 12 K.k., zaś w piśmie z dnia 29 października 2014 r. podała , iż w dniu 30 września 2014r. wniosła przeciwko w/w strażakowi akt oskarżenia do Sądu Rejonowego w [...]. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] uwzględniając powyższą okoliczność był obowiązany do obligatoryjnego zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Przestępstwo przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków przez funkcjonariusza publicznego (art. 231 § 1 K.k.), jak i przestępstwo niedopełnienia obowiązków w zakresie wypadków przy pracy lub chorób zawodowych (art. 221 K.k.) są przestępstwami umyślnymi, ściganymi z oskarżenia publicznego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w świetle przedstawionych okoliczności na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia bez wpływu pozostaje okoliczność, że organ zastosował, maksymalny okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, tj. okres 3 miesięcy. Z akt sprawy wynika, że podjęcie decyzji w tym przedmiocie nastąpiło po przeprowadzeniu analizy wagi zarzucanych mu czynów w ramach kolejnego postępowania karnego i aktualnego etapu toczącego się postępowania karnego. W tym zakresie organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 10 listopada 2014 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych w oparciu o art. 39 ust. 1 ustawy o PSP. W dniu 17 listopada 2014 r. skarżący zapoznał się z całością akt sprawy, w tym, z korespondencją pomiędzy Komendantem Powiatowym Państwowej Straży Pożarnej w [...] a Prokuraturą Rejonową w [...]. W odniesieniu do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie składał jakichkolwiek zastrzeżeń oraz nie kwestionował ustaleń i prawidłowości merytorycznej podjętego rozstrzygnięcia w zakresie spełnienia przesłanek zawieszenia go w czynnościach służbowych. Organ odwoławczy zatem prawidłowo ocenił, że złożone przez skarżącego wnioski dowodowe o przesłuchanie świadków nie zasługiwały na uwzględnienie albowiem pozostawały bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. J., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości w oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił :

1) naruszenie przepisów postępowania, poprzez błędne zastosowanie art. 151 P.p.s.a. (i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy wydana w pierwszej instancji decyzja była niewykonalna prawnie i niewykonalność ta miała charakter trwały;

2) naruszenie prawa procesowego poprzez błędne zastosowanie art. 151 P.p.s.a. (i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy istniały przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na wydanie decyzji w pierwszej instancji przez podlegającego wyłączeniu z mocy art. 24 § 3 K.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w rozpoznawanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji (a wobec utrzymania w mocy także organu drugiej instancji) dotknięta jest trwałą wadą niewykonalności istniejącą w dacie wydania. Niewykonalność ma charakter wady prawnej sprowadzającej się do wewnętrznej sprzeczności. Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że skarżący został zawieszony z dniem 1 grudnia 2014 r. w czynnościach służbowych do dnia 28 lutego 2015 r. Gdyby odczytywać jedynie pierwszą cześć tej dyspozycji to, zgodnie z art. 57 § 1- 3 K.p.a. termin zawieszenia winien upływać z dniem 1 lutego 2015 r. lub 1 marca 2015 r., gdyż taki dzień odpowiadający początkowemu dniowi terminu jest w obu tych miesiącach. Z kolei uwzględniając normę zawartą w § 4 tego przepisu, ponieważ w obu miesiącach ich pierwszy dzień przypadał na niedzielę, termin winien kończyć się z dniem 2 (lutego bądź marca) w poniedziałek. Tymczasem w drugiej części określenia terminu końcowego zawieszenia, organy posłużyły się datą dzienną – 28 lutego 2015 r. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro nie jest możliwe, aby w jednej decyzji termin określony był w dwóch wariantach, uznać należy, iż decyzja była dotknięta wadą o charakterze trwałym, gdyż oznaczenie liczby dni w kalendarzu danego miesiąca, przyporządkowanie w danym miesiącu nazw dni tygodnia oraz określenie pojęcia dnia wolnego od pracy ma charakter stały i urzędowy.

Autor skargi kasacyjnej, uzasadniając zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. podał, że w stosunku do st. bryg. J. S., pełniącego funkcję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] zachodzą okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika co powinno skutkować podjęciem przez niego działań określonych w art. 24 § 3 K.p.a. Wskazał, że powołana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 dotyczyła interpretacji przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a nie przepisu art. 24 § 3 K.p.a. W realiach niniejszej sprawy kluczowe w stanowisku NSA jest zaznaczenie, że "piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej)".

W niniejszej sprawie decyzja o zawieszeniu w czynnościach służbowych jest decyzją o charakterze mieszanym. Zawieszenie w czynnościach służbowych na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o PSP – z uwagi na wszczęcie przeciwko K. J. postępowania karnego, jest decyzją opartą na obowiązku działania, natomiast w zakresie określenia długości okresu zawieszenia, organ ma kompetencje uznaniowe. Organ działający na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o PSP nie ma obowiązku w każdym przypadku zawieszać strażaka w czynnościach służbowych na pełny okres 3 miesięcy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przesądza to o możliwości i zasadności rozważania okoliczności wymienionych w art. 24 § 3 K.p.a. w stosunku do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Jeżeli istota bezstronności przy rozpoznawaniu sprawy o charakterze uznaniowym musi sprowadzać się do wyeliminowania sytuacji, w których wątpliwość co do bezstronności może powstać, a nadto uwzględniać, że zawsze sprawę prowadzi i decyduje konkretna osoba - niezależnie od tego czy jest "piastunem funkcji" czy wyłącznie pracownikiem i to wobec tej osoby będącej jednocześnie piastunem a nie organu możliwe jest zastosowanie art. 24 ust. 3 K.p.a. Podstawowym obowiązkiem pracownika jest nakaz bezstronnego wykonywania obowiązków służbowych. W przypadku, gdy pracownik dostrzeże w sprawie istnienie przesłanek określonych w art. 24 K.p.a., jest obowiązany powstrzymać się od podejmowania czynności w sprawie. W dniu [...] listopada 2014 r., tj. w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji J. S. wiedział o zarzutach karnych kierowanych pod jego adresem przez skarżącego kasacyjnie. Tym samym jego powinnością było nie tylko samodzielne wystąpienie do przełożonego o rozstrzygnięcie, czy okoliczność ta może budzić wątpliwości co do bezstronności, ale także pouczyć o takim uprawnieniu zawartym w art. 24 § 3 K.p.a.

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że przepisy o wyłączeniu organu administracji publicznej nie wykluczają stosowania do osoby pełniącej funkcję piastuna organu przepisów o wyłączeniu pracownika.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odnosząc się do zawartych w niej zarzutów stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wyjaśnił, że sposób obliczania terminu procesowego wyznaczonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie jedynie do podmiotów postępowania administracyjnego. Tymczasem okres na jaki można zawiesić strażaka w czynnościach służbowych wynika z przepisu ustawy o PSP, a nie z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Termin ten nie dotyczy jakichkolwiek praw bądź obowiązków strony postępowania administracyjnego. Odnosi się jedynie do sfery związanej z zależnością służbową, która obejmuje strażaków. Wyznaczenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych przez bezpośredniego przełożonego, wskazuje na czasokres w którym strażak nie wykonuje powierzonych mu obowiązków służbowych przy jednoczesnym zawieszeniu 50% należnego mu uposażenia. W związku z powyższym wyznaczenie przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], okresu zawieszenia skarżącego kasacyjnie w czynnościach służbowych jako maksymalnego okresu rozpoczynającego się z dniem 1 grudnia 2014 r., a trwającego do dnia 28 lutego 2015 r. było prawidłowe.

Organ odwoławczy, przechodząc do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej podał, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że przepisy art. 24 K.p.a. odnoszą się tylko do pracownika organu, nie mają natomiast zastosowania do osoby piastującej funkcje monokratycznego organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi i podlega wyłączeniu w oparciu o art. 25 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do wskazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dostrzegł, że wydana w sprawie decyzja organu pierwszej instancji była niewykonalna prawnie i niewykonalność miała charakter trwały oraz do zakwestionowania stwierdzenia tegoż Sądu, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała podstawa do wyłączenia st. bryg. J. S., pełniącego funkcję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], od udziału w postępowaniu dotyczącym zawieszenia st. kpt. K. J. w czynnościach służbowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w niej zarzutów stwierdzić należy, iż jest on nietrafny. Ocenę zasadności tego zarzutu poprzedzić należy uwagami natury ogólnej. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Niewykonalność decyzji oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna oznacza brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybień, które uzasadniałyby konieczność zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., wobec ustalenia zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Skarżący kasacyjnie przyjmuje, że trwała niewykonalność decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, polega na tym, że w decyzji o zawieszeniu K. J. w czynnościach służbowych termin zawieszenia został określony w dwóch wariantach, mimo że oznaczenie liczby dni w kalendarzu danego miesiąca, przyporządkowanie w danym miesiącu nazw dni tygodnia oraz określenie pojęcia dnia wolnego od pracy ma charakter stały i urzędowy.

Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła trwała niewykonalność decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej stawiając ten zarzut nie dostrzegł, że dla określenia terminu zawieszenia strażaka w czynnościach służbowych na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o PSP nie mają zastosowania przepisy art. 57 § 1 -3 K.p.a., które dotyczą obliczania terminów procesowych. Podany w decyzji organu pierwszej instancji okres zawieszenia skarżącego kasacyjnie w czynnościach służbowych z dniem 1 grudnia 2014 r. do dnia 28 lutego 2015 r. spełniał wymóg określony art. 39 ust. 1 ustawy o PSP, obejmował trzy miesiące kalendarzowe, zaś ograniczenie przedmiotowego terminu konkretnymi datami dziennymi nie nasuwało jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu długości jego obowiązywania.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również drugi z zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej.

W sprawie jest niesporne, że st. bryg. J. S., pełniący funkcję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], jest piastunem organu administracji publicznej i w tej sprawie nie działa jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, brak jest podstaw do uznania dopuszczalności stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika do piastuna organu administracji publicznej w przypadku, gdy realizuje kompetencje na zasadzie uprawnienia. Użyte w art. 24 K.p.a. pojęcie "pracownik organu" nie obejmuje swym znaczeniem osoby będącej personalną obsadą organu. Oznacza to, że osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej – co do zasady – nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu.

Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w przypadku, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo stwierdził, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że przepisy art. 24 K.p.a. nie mają zastosowania do osoby piastującej funkcje monokratycznego organu administracji publicznej, gdyż odnoszą się one wyłącznie do pracownika (por. powołana uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt SK 3/11, a także wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1186/12). Piastun funkcji monkratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu na podstawie przepisów o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym (art. 25 K.p.a.).

W konsekwencji oznacza to, że strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn, niż wymienione w art. 25 K.p.a., nawet jeżeli jej zdaniem mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu. W niniejszej sprawie przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu nie wystąpiły.

Z tych względów K. J. nie mógł skutecznie domagać się wyłączenia st. bryg. J. S., pełniącego funkcję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], od udziału w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargi z uwagi na wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).