Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Janusz Walawski Anna Mierzejewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 21 lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej kierowników komórek organizacyjnych każdego szczebla (departamenty, kancelarie, wydziały, biura, zespoły), w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Stowarzyszenie [...], wniosło skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2014 r.

Skarżący wskazał na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej, oraz art. 1 ust. 1 , art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1, art. 13 ust 1, oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i wniósł o zobowiązanie Wojewody do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy, do udzielenia merytorycznej odpowiedzi w postaci udostępnienia informacji publicznej, oraz o zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi podano, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. zwrócono się do Wojewody [...] o udostępnienie informacji publicznej. "Ukończone kierunki studiów (albo ewentualne wskazanie braku wykształcenia wyższego) kierownictwa urzędu (wojewoda, wojewodów, Dyrektora Generalnego) oraz kierowników komórek organizacyjnych urzędu każdego szczebla (departamenty, kancelarie, wydziały, biura, zespoły itp.) w układzie: nazwa komórki organizacyjnej, stanowisko, kierunek studiów. Wojewoda w dniu [...] marca 2014 r. w formie elektronicznej przesłał ogólne zbiorcze informacje, ale nie udzielił wnioskowanej informacji. Skarżący podnosi, że Wojewoda [...] ani nie udostępnił informacji, ani nie wydał decyzji w odmowie udzielenia informacji publicznej. Odpowiedz nie zawiera informacji o wykształceniu poszczególnych osób zajmujących stanowiska wskazane we wniosku.

Dalej skarżący podkreślił, że wnioskowana informacja, jest informacją publiczną, a podmiot zobowiązany do jej udostępnienia jej nie udzielił.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu skargi, powołał art. 47, 51 ust. 1 i 76, z których wynika prawo człowieka do prywatności. Prawo do prywatności przysługuje każdemu także osobie sprawującej funkcje publiczne. Wskazał, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są między innymi przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym prawo do ochrony życia prywatnego. Podkreślił, że w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. udzielił odpowiedzi, w postaci tabeli, dane dotyczące ukończonych studiów kierownictwa urzędu oraz kierowników komórek organizacyjnych urzędu. Ukończone kierunki studiów kierownictwa urzędu zostały przedstawiony w sposób niebudzący wątpliwości, jakie kierunki studiów ukończył wojewoda, oraz dyrektor generalny. Dane dotyczące kierowników komórek organizacyjnych urzędu zostały przedstawione w układzie ze względu na ochronę danych osobowych, prywatności oraz godności ludzkiej a jednocześnie umożliwia jednoznaczną identyfikację osoby fizycznej z imienia i nazwiska, wraz z jej wizerunkiem w oparciu o oficjalną stronę internetową urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z [...] lutego 2014 r. złożonym drogą elektroniczną, skarżące Stowarzyszenie powołując się na art. 61 Konstytucji RP, zwróciło się do Wojewody [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie "ukończonych kierunków studiów (lub ewentualnie wskazanie braku wykształcenia wyższego) kierownictwa urzędu (wojewody, wicewojewodów, Dyrektora Generalnego) oraz kierowników komórek organizacyjnych urzędu każdego szczebla (departamenty, kancelarie, wydziały, biura, zespoły itp.) w układzie: nazwa komórki organizacyjnej, stanowisko, kierunek studiów" oraz przesłanie ich na podany adres email.

Pismem z 6 marca 2014 r. organ udzielił żądanych informacji co do Wojewody, Wicewojewody oraz Dyrektora Generalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego, natomiast w pozostałym zakresie ograniczył się do ogólnego wskazania, iż wszyscy dyrektorzy Urzędu posiadają wykształcenie wyższe i wymienił jakie kierunki.

Bezspornym zatem jest, że żądana informacja co do Wojewody, Wicewojewody i Dyrektora Generalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego udzielona została zgodnie z wnioskiem, a spór w sprawie dotyczy pozostałej części odpowiedzi z [...] marca 2014 r. Z treści odpowiedzi na skargę zdaje się wynikać, że zdaniem Wojewody informacja o wynagrodzeniu i wykształceniu dyrektorów wydziałów oraz innych komórek organizacyjnych [...] Urzędu Wojewódzkiego nie jest informacją publiczną, choć sam fakt udzielenia informacji w tym zakresie – nawet w wersji ogólnej i niezgodnej z żądaniem zawartym we wniosku – wskazuje na brak konsekwencji organu w wyrażaniu tej opinii. Przede wszystkim należało więc jednoznacznie rozstrzygnąć, czy informacja o wykształceniu kierownictwa urzędu, tj. ukończonych kierunkach studiów, stanowi informację publiczną.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zagwarantowane w Konstytucji prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś ograniczenia tego prawa mogą nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji).

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stosownie do art. 1 każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Z kolei art. 6 zawiera przykładowy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności", katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1.

W świetle powyżej wskazanych przepisów ustawy oraz Konstytucji RP stwierdzić należy, że pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko.

W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także innych podmiotów, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z 20 października 2012 r., sygn. akt II SA 1956/02).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa też krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Na zasadzie z art. 4 ust. 1 ustawy obejmuje on władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej (pkt 1), do których należy również wojewoda. Jak bowiem zasadnie podkreśla się w literaturze, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej objęcie obowiązkiem informacyjnym dotyczy wszystkich podmiotów publicznych powiązanych ze sprawowaniem jednej z form trójpodziału władzy (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. TNOiK, Toruń 2002, s. 45).

Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy informacją publiczną jest informacja o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach. Z powyższego wynika, że dane odnoszące się do osób pełniących w organach władzy publicznej określone funkcje publiczne, mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Niewątpliwie organy administracji rządowej w województwie (w tym wojewoda, którego obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną zapewnia urząd) należy zaliczyć do organów władzy publicznej. Pozytywnie należy również odpowiedzieć na pytanie czy osobami pełniącymi określone funkcje publiczne są dyrektorzy wydziałów urzędu wojewódzkiego.

Ustawa nie zawiera definicji osoby sprawującej funkcję publiczną, ale nie budzi wątpliwości, że taką osobą będzie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), a więc osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Dyrektor wydziału, jako pełniący określone stanowisko w strukturze organizacyjnej urzędu wojewódzkiego, jest pracownikiem administracji rządowej podporządkowanym służbowo wojewodzie. Niewątpliwie na uprawnienia dyrektora wydziału, jako kierownika komórki organizacyjnej, nie składają się wyłącznie czynności techniczne czy usługowe, skoro ze swej istoty stanowisko kierownicze sprawowane w urzędzie wojewódzkim jest stanowiskiem urzędniczym.

Podobne stanowisko co do pełnienia zadań publicznych zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13 wskazując, że pełnienie funkcji publicznych można przypisać tylko pracownikom z wyboru i powołania, zaś pozostałym gdy pełnią zadania publiczne, a także zatrudnionym na stanowiskach urzędniczych. Funkcji publicznych nie pełnią natomiast osoby zatrudnione na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Koniecznym jest przy tym każdorazowe badanie zakresu uprawnień, który dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest posiadanie prawa do działania wyraźnie wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. uzasadnienie ww. wyroku NSA z 15 listopada 2013r. sygn. akt I OSK 1044/13).

Informacja publiczna będzie więc dotyczyła wszystkich pracowników organu, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych. Odnosi się ona bowiem wprost do sfery działalności organu i z tego względu ma charakter publiczny (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 17/14).

Zwrócić też należy uwagę na fakt, że w art. 6 ustawa nie konkretyzuje danych, jakie w odniesieniu do kręgu tych osób objęte mogą być informacją publiczną.

Dlatego nie sposób podzielić stanowiska organu, że – co do zasady - żądanie skarżącego obejmujące wskazanie kierunków studiów ukończonych przez poszczególnych kierowników komórek organizacyjnych urzędu, nie stanowi informacji publicznej z art. 6 ustawy, skoro może się ona odnosić do pracowników urzędu wojewódzkiego będących funkcjonariuszami publicznymi, a więc osobami pełniącymi funkcje publiczne. Poza tym informacje te należą do sfery faktów, którymi dysponuje Wojewoda jako zwierzchnik służbowy pracowników [...] i z całą pewnością są one związane z pełnioną przez kierowników funkcją publiczną i ich kompetencjami (kwalifikacjami).

Zauważyć należy, że w odniesieniu do kierowników wydziałów urzędu wojewódzkiego, tj. osób zajmujących wyższe stanowisko w Służbie Cywilnej wymienionych w art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o Służbie Cywilnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 227, poz. 1505), tj. m.in. kierujących wydziałem lub komórką równorzędną w urzędzie wojewódzkim, obowiązuje cenzus wykształcenia – posiadania tytułu zawodowego magistra lub tytułu równorzędnego, co wynika z art. 53 pkt 1 ww. ustawy. Dane o posiadanym wykształceniu są więc niewątpliwie związane z zajmowanym stanowiskiem oraz przypisanymi do niego kompetencjami decyzyjnymi. Z tego względu informacje te odnoszą się wprost do sfery działalności organu, co rzutuje na ocenę, że posiadają charakter publiczny.

W oparciu o powyższe stwierdzić należy, że, co do zasady, informacje o wykształceniu, tj. m.in. ukończonym kierunku studiów przez dyrektorów wydziałów urzędu wojewódzkiego stanowią informację publiczną. W odniesieniu do kierowników innych komórek organizacyjnych organ winien każdorazowo dokonać badania pod kątem wykonywania przez danego pracownika funkcji publicznych, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej również uznać żądane informacje za informację publiczną w rozumieniu ustawy i w jej trybie rozstrzygnąć wniosek, taki jak złożony w niniejszej sprawie przez Stowarzyszenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wyraził także pogląd, że zarówno wynagrodzenie jak i wykształcenie pracownika jest jego dobrem osobistym, a informacja w tym przedmiocie jest ograniczona ze względu na prywatność osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy. W ocenie organu pytanie o kierunek wykształcenia osób na stanowiskach dyrektorów wydziałów w żądanej przez skarżące Stowarzyszenie formie, jest pytaniem o chronione dane osobowe pracowników.

Odnosząc się do powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że art. 5 ust. 2 ustawy ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednakże ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Przepis ten określa zakres ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, w tym pracownika urzędu wojewódzkiego, o ile ten nie wykonuje funkcji publicznych. Tak więc w stosunku do osób podejmujących się sprawowania funkcji publicznych, sfera ich prywatności w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis będzie ograniczona, a tym samym dostępna publicznie.

Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, że w razie stwierdzenia przez organ, że żądana informacja publiczna ingeruje w sferę prywatności danej osoby będącej pracownikiem urzędu i pełniącej funkcję publiczną, zgodnym z prawem sposobem załatwienia wniosku skarżącego było wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej (w całości albo w części), o jakiej mowa w art. 16 i 17 ustawy, a nie, jak to miało miejsce w sprawie, ograniczenie udostępnionej informacji do wskazania ogólnych danych na temat ukończonych przez dyrektorów wydziałów kierunków studiów.

Zauważyć w tym miejscu należy, że jeśli żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację, udziela jej w sposób nieadekwatny do treści wniosku, informacji niepełnej lub wymijającej, albo błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające ustawie lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub art. 17 ustawy. Innymi słowy, jak trafnie wywiedziono w orzecznictwie, aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu, nie może ich udostępnić (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12, LEX nr 1368964).

W niniejszej sprawie, pomimo jednoznacznego sformułowania wniosku z [...] lutego 2014 r., w odniesieniu do spornej jego części Wojewoda [...] udzielił jedynie informacji ogólnej, a więc niezgodnej z treścią żądania. Istota wniosku sprowadzała się bowiem do wskazania informacji dotyczących ukończonych kierunków studiów osób pełniących kierownicze stanowiska w [...] Urzędzie Wojewódzkim "w układzie: nazwa komórki organizacyjnej, stanowisko, kierunek studiów". Reasumując stwierdzić należy, że organ w przewidzianym prawem terminie nie udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia w zakresie kierunków studiów ukończonych przez wszystkie osoby wskazane we wniosku.

W terminie 14 dni nie odniósł się do tej części żądania w żaden ze sposobów określonych ustawą tj. nie udostępnił żądanej informacji zgodnie z wnioskiem, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Dlatego też uznać należy, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, Wojewoda [...] w określonym powyżej zakresie pozostawał w bezczynności, co spowodowało konieczność uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Jednocześnie wskazać należy, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt III wyroku. Przede wszystkim organ w piśmie z [...] marca 2014 r. część informacji wskazanych we wniosku udostępnił. Brak rozstrzygnięcia co do pozostałego zakresu wniosku wynikał zaś z błędnej interpretacji przepisów prawa. Zauważyć należy, że regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie mechanicznego stosowania. Tak więc niewłaściwa interpretacja tych przepisów czy błędne zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W pozostałej części skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a. (skarżące Stowarzyszenie żądało zobowiązania Wojewody do wykonania całego wniosku, mimo że co do wykształcenia Wojewody, Wicewojewody i Dyrektora Generalnego został on uwzględniony przez organ).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. na zasądzoną kwotę złożył się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.