II SA/Kr 531/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-12-17	
Data wpływu	2012-04-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa
Renata Czeluśniak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
oddalono skargę w pozostałym zakresie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 151 par 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skarg A. S.A. z siedzibą w K. i B.Ł. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 grudnia 2011 r., nr XXXIII/412/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszowska-Krzywda" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: § 23 ust. 4 pkt 3)- w zakresie dotyczącym działek nr [...] i [...] położonych w terenie "MW5" oraz § 23 ust. 5 pkt 1 w zakresie również dotyczącym działek nr [...] i [...] położonych w terenie "MW5" i w zakresie terenów "MW4", "MW6"; II. oddala skargi w pozostałym zakresie; III. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącej B.Ł. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz strony skarżącej A. S.A. z siedzibą w K. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Rada Miasta Krakowa w dniu 7 grudnia 2011 r. podjęła uchwałę Nr XXXIII/412/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszowska - Krzywda".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. S.A. w K, zaskarżyła ww. uchwałę w całości, zarzucając jej:

– naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 140 k.c. poprzez przekroczenie zasady władztwa planistycznego na skutek takiego wytyczenia przebiegu dróg wewnętrznych, które narusza wykonywanie prawa własności w stosunku do nieruchomości należących do skarżącego;

– naruszenie prawa materialnego tj. art. 74 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 25, poz. 150) poprzez wytyczenie dróg wewnętrznych przez nieruchomości skarżącego w taki sposób, iż spowoduje podzielenie tychże nieruchomości, stanowiących dotychczas zwartą całość, na mniejsze działki co ograniczy skarżącego w swobodnym dysponowaniu nimi.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniosła, że zaskarżona uchwała powoduje naruszenie szeregu przepisów prawa. W pierwszej kolejności skarżąca spółka wskazała, iż posiada interes prawny we wniesieniu niniejszej skargi albowiem zaskarżona uchwała bezpośrednio narusza jej prawa. A, S.A. w K. jest właścicielem działek oznaczonych na załączonym do wezwania do usunięcia naruszenia prawa planie sytuacyjnym kolorem fioletowym. Działki te stanowiły dotychczas zwartą zarówno w sensie funkcjonalnym, jak i gospodarczym całość, wprowadzenie przez środek nieruchomości skarżącego dróg wewnętrznych bez wyraźnej ku temu przyczyny stanowi niewątpliwie naruszenie zasad władztwa planistycznego. Dlatego w wezwaniu do usunięcia naruszeń prawa spowodowanych zaskarżoną uchwałą skarżąca spółka wniosła o zmianę usytuowania drogi wewnętrznej (KDW) przebiegającej przez działki nr [...] ,[...] ,[...] w ten sposób, iż droga ta zostałaby przesunięta do granicy działki [...] w miejscu, w którym przylega ona do działek nr [...] ,[...] oraz zlikwidowaniu części drogi wewnętrznej (KDW) przebiegającej pomiędzy działkami nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] . W odpowiedzi na wezwanie przewodniczący Rady Miasta przesłał stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa uznające, iż plan dla obszaru "Płaszowska - Krzywda" nie narusza powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Skarżący podniósł, że brak jest racjonalnych przesłanek do sytuowania fragmentu drogi wewnętrznej pomiędzy działką nr [...] ,[...] należącą do A. S.A., a działką nr [...]. Takie usytuowanie spowoduje bowiem, iż fragment drogi przylegający do działek [...] ,[...] przebiegać będzie przez granicę nieruchomości (z działkami skarżącego nr [...] ,[...] ). Będzie miało to również taki skutek, iż część działki nr [...] ,[...] według zapisów planu pomiędzy drogą, a działkami [...] ,[...] pozbawiona by została możliwości ekonomicznego zagospodarowania. Przebieg części drogi wewnętrznej pomiędzy działkami [...] ,[...] ,[...] ,[...] w ogóle nie znajduje uzasadnienia. Powtórzono, że wszystkie wymienione powyżej działki stanowią własność skarżącego i stanowią one jednolity teren. Przedzielanie go drogą wewnętrzną i oznaczenie dopuszczalnej linii zabudowy w odległości kilku metrów od planowanej drogi wewnętrznej spowoduje, iż spółka bez uzasadnionej przyczyny utraci możliwość korzystania z kilku - kilkunastu arów własnych nieruchomości. Dodatkowo działki stanowiące zwartą całość zostaną przedzielone drogą wewnętrzną, która w żaden sposób nie poprawi sytemu komunikacyjnego w tym rejonie. Nieracjonalne działania Rady Miasta Krakowa powodują więc naruszenie prawa własności skarżącego (art. 140 k.c.) na skutek przekroczenia wynikającej z art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady władztwa planistycznego. Skarżący podniósł, że nie kwestionuje, iż Rada Miasta Krakowa poprzez wykonywanie zasady władztwa planistycznego posiada kompetencje do wpływania na sposób przeznaczenia nieruchomości, to jednak winna czynić to w sposób racjonalny i zrównoważony, by osiągnąć zamierzone przez siebie efekty przy minimalnym naruszeniu własności właścicieli nieruchomości - co w tym wypadku nie miało miejsca.

Skarżący powołał się na pogląd wyrażony w doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wykazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny, ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności". Zgodnie więc z powyższą zasadą wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego należy interpretować wszystkie regulacje komentowanej ustawy, również te, które zdają się przyznawać prymat interesowi publicznemu (...)" (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym komentarz pod. Red. Z. Niewiadomskiego, wyd. CH Beck, W - wa 2004, str.6 i 7, rok SN z dnia 18 listopada 1993 roku sygn. akt. III ARN 49/93, opubl. OSN 1994/9/181).

Zdaniem skarżącego, lokalizacja drogi wewnętrznej w obu przypadkach narusza także wyrażoną w art. 74 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska zasadę oszczędnego korzystania z terenu. Również w tym wypadku brak racjonalnego uzasadnienia dla budowy drogi wewnętrznej, w sytuacji, w której jej przeprowadzenie spowoduje rozdzielenie kilku nieruchomości stanowiących zwartą całość i spowoduje, iż ich właściciel zostanie ograniczony w swobodnym wykonywaniu prawa własności. Zastrzeżenie to jest tym bardziej istotne, jeśli weźmie się pod uwagę przyszłe natężenie ruchu oraz ograniczony krąg użytkowników drogi. Z drogi tej korzystać będzie w zasadzie wyłącznie dotychczasowy właściciel nieruchomości A. S.A., który już w chwili obecnej bez administracyjnego wyznaczania dróg wewnętrznych ma zapewniony dostęp do wszystkich swoich nieruchomości. Nadmienić trzeba, iż przepis art. 74 ust. 2 ustawy wskazuje, iż: " Wymóg, oszczędnego korzystania z terenu uwzględniają w szczególności projektanci oraz organy administracji ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz organy administracji właściwe do spraw wywłaszczania nieruchomości".

B.Ł. w skardze na ww. uchwałę Rady Miasta Krakowa wniosła o:

1) stwierdzenie jej nieważności w całości,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca wniosła o nakazanie Radzie Miasta Krakowa przedłożenia m.in. mapy pozwalającej na porównanie przeznaczenia działek nr [...] ,[...] obr. [...] oznaczonych w miejscowym planie symbolem ZP3 oraz terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolami MW4 i MW6 z przeznaczeniem ww. terenów określonym w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętym uchwałą nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z 16 kwietnia 2003r.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez dowolne i arbitralne zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości a tym sam nieuwzględnienie w planowaniu przestrzennym prawa własności, czego skutkiem jest pozbawienie właściciela nieruchomości prawa do jego zagospodarowania w sposób nie naruszający chronionego prawem interesu publicznego, co stanowi, zdaniem skarżącej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.

Ponadto zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ww. ustawy w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. zasad sporządzania planu miejscowego poprzez jego niezgodność ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętym uchwałą nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z 16 kwietnia 2003 r. (zwanym dalej: "studium"), co wskazuje na dowolność i arbitralność gminy w zakresie władztwa planistycznego. Powyższe naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego winny, zdaniem skarżącej, skutkować stwierdzeniem jego nieważności.

Skarżąca podniosła, że jej legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy wynika z faktu, iż jest ona właścicielką nieruchomości objętej miejscowym planem. Pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r. wezwała organ administracji publicznej do usunięcia naruszenia prawa. Pismo zostało doręczone w dniu 12 kwietnia 2012 r. W odpowiedzi w dniu 14 maja 2012 r. otrzymała pismo Przewodniczącego Rady Miasta Krakowa z dnia 9maja 2012 r. przekazujące stanowisko projektodawcy planu miejscowego - Prezydenta Miasta Krakowa z 2 maja 2012 r. z zastrzeżeniem, że nie jest stanowiskiem Rady Miasta Krakowa, lecz ma jedynie charakter informacyjny. W piśmie tym zwrócono uwagę, że zgodnie z ustawą plan miejscowy winien być zgodny ze Studium. Skarżąca uznała, że jest to słuszne spostrzeżenie, jednakże w przedmiotowej sprawie nie znajduje pokrycia w rzeczywistości, ponieważ plan miejscowy jest niezgodny z ustaleniami zawartymi w Studium. Powołała wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r., II OSK 909/11 "W przeciwieństwie do spraw, w których kontrolowane są decyzje administracyjne, gdzie ustaleń stanu faktycznego dokonują organy administracji, a sąd administracyjny w zasadzie ocenia tylko prawidłowość poczynionych przez organy administracji ustaleń, w przypadku skarg na akty prawa miejscowego, to sąd administracyjny przed wydaniem rozstrzygnięcia dokonuje ustaleń faktycznych" i stwierdziła, że zasadnym jest wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji planistycznej. Zgodnie z planem miejscowym nieruchomości stanowiące własność skarżącej tj. działki nr [...] ,[...], obr. [...] zostały zaliczone do terenów zieleni urządzonej - ZP3. Zgodnie z § 40 planu miejscowego na tych terenach obowiązuje zakaz wznoszenia obiektów kubaturowych. Pozostałe tereny znajdujące się po południowo-wschodniej stronie Stawu Płaszowskiego w rejonie ulicy Wodnej przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (tereny określone w planie miejscowym jako MW4 i MW6). Zgodnie z § 23 na terenach określonych jako MW4 i MW6 dopuszczalne jest wznoszenie nowych budynków mieszkaniowych wielorodzinnych. Tereny oznaczone w planie miejscowym jako MW4, MW 6 i ZP3 zostały zaliczone w Studium do tej samej kategorii terenów zieleni publicznej ZP. Zdaniem skarżącej doszło, zatem do nieuzasadnionego zróżnicowania przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym. Ograniczono prawo do zagospodarowania nieruchomości skarżącej z równoczesnym przyzwoleniem na intensywne zagospodarowanie terenów sąsiednich (oznaczonych symbolami MW4 i MW6) poprzez umożliwienie wznoszenia nowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Ograniczenie prawa skarżącej do zagospodarowania jej nieruchomości nastąpiło w sposób dowolny i arbitralny, ponieważ teren oznaczony symbolem ZP3 znajduje się pomiędzy terenami oznaczonymi symbolami MW4 i MW6. Zabudowa będzie, zatem możliwa po północnej oraz po południowej stronie terenu ZP3. Takie ograniczenie prawa do zagospodarowania terenu nie jest uzasadnione interesem publicznym chronionym prawem. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego jego celem jest m.in. ochrona i zwiększenie atrakcyjności Stawu Płaszowskiego dla pełnienia funkcji publicznych. Jednakże biorąc pod uwagę ustalenia planu miejscowego tj. opisane zróżnicowanie przeznaczenia terenów położonych po południowo-wschodniej stronie Stawu Płaszowskiego trudno doszukać się jakiegokolwiek sensu w określeniu przeznaczenia nieruchomości skarżącej jako terenów ZP3 (zieleni urządzonej) przy równoczesnym przeznaczeniu terenów sąsiednich pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW4 i MW6).

W planie miejscowym wyodrębniono tereny US1, US2 i US3 - tereny sportu i rekreacji. Teren oznaczony symbolem US2 jest położony po wschodniej stronie Stawu Płaszowskiego. Podstawowym przeznaczeniem tego terenu są obiekty i urządzenia sportowe oraz obiekty i urządzenia rekreacji wodnej. Teren oznaczony symbolem US2 przylega od strony wschodniej do terenu oznaczonego symbolem KU1, którego podstawowym przeznaczeniem są m.in. parkingi a uzupełniającym m.in. dojścia i dojazdy do budynków zlokalizowanych w granicach terenów sportu i rekreacji US2. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że główne zaplecze sportowo-rekreacyjne Stawu Płaszowskiego ma być zlokalizowane na terenach US2 dostępnych przez tereny KU1 od strony dróg publicznych. Zatem określenie przeznaczenia terenu, w skład którego wchodzą nieruchomości skarżącej jako ZP3 nie miało na celu zapewnienia dostępu do Stawu Płaszowskiego. Na powyższe wskazuje również okoliczność, że teren oznaczony symbolem ZP3 nie przylega do drogi publicznej, lecz do drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW. Położenie przy drodze wewnętrznej w sposób oczywisty nie zapewnia dostępu dla ogółu mieszkańców. W rejonie ulicy Wodnej (po południowo-wschodniej stronie Stawu Płaszowskiego) dostęp do Stawu od strony dróg publicznych jest możliwy od strony ulicy Wodnej przylegającej do terenu MW6 a także od strony ulicy Wodnej przebiegającej na odcinku pomiędzy terenami oznaczonymi jako U7 i MW3. Skarżącej pozbawiono prawa do zabudowy terenu bez żadnego uzasadnienia, a zatem w sposób dowolny i arbitralny, biorąc pod uwagę planowane przeznaczenie terenów sąsiednich.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 w planowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r., IV SA/Wa 1562/09 "Prawnie uzasadnione władztwo planistyczne gminy nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych." WSA we Wrocławiu wyjaśnił w wyroku z dnia 4 października 2007 r., II SA/ Wr 318/07, że "nadając gminie tzw. samodzielność planistyczną (określoną w doktrynie również jako władztwo planistyczne), uprawniającą do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu ustawodawca zastrzegał jednocześnie konieczność racjonalnego działania gminy w tym zakresie, realizującego się w przyjmowaniu finalnych optymalnych rozwiązań planistycznych (...) Ingerencja w sferę prawną podmiotu dokonywana konkretnymi działaniami planistycznymi gminy, naruszająca atrybuty właścicielskie dla swojej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie zagospodarowania nieruchomości nie nadużyła swojego władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu miejscowego, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązanie planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta tego prawa. W takim przypadku równie istotne jest przedstawienie wyczerpującej argumentacji, wykazującej, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, a w ramach tego rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności jest jedynym możliwym w danych warunkach."

Skarżąca podniosła, że w przypadku przedmiotowego planu miejscowego Rada Miasta Krakowa nie wskazała przyczyn wyłączenia spod prawa do zabudowy obiektami kubaturowymi terenów określonych w planie miejscowym symbolem ZP3 ani różnic w planowanym przeznaczeniu sąsiednich terenów położonych po południowo-wschodniej stronie Stawu Płaszowskiego. Jak wyjaśnił WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r., II SA/Gd 683/11 "Naruszenie interesu prawnego może nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (...) gmina kształtując sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu nie może tego władztwa nadużywać. Wymaga to od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, tak by nie narazić się na zarzut dowolności i nadużycia władztwa planistycznego" W powołanym wyroku Sąd podkreślił, że organ gminy ograniczając prawa właściciela winien wykazać, że "interes ogólny (publiczny) jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia prawa indywidualnego skarżących." Jak podkreślił w cytowanym wyroku WSA w Gdańsku "Należy mieć na uwadze, że własność, która doznaje w miejscowym planie istotnych ograniczeń, podlega konstytucyjnej ochronie (art. 21 oraz art. 64 ust. l Konstytucji RP). Własność jest więc prawem konstytucyjnie chronionym. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą przy tym naruszać istoty wolności i praw. Zatem, ograniczając własność skarżącego Rada Miasta winna była rozważyć, czy zapewnienie terenów rekreacyjnych innym członkom społeczności lokalnej musi wiązać się z ograniczeniem własności skarżących." Jak wynika z pisma Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa z dnia 2 lutego 2012 r., znak: [...] nieruchomości skarżącej znajdują się w kategorii terenów zieleni publicznej ZP oraz w kategorii terenów o przeważającej funkcji usług komercyjnych UC (pismo w załączeniu). Określając przeznaczenie nieruchomości stanowiących własność skarżącej w sposób niezgodny ze studium naruszono zasadę zgodności planu miejscowego ze studium określoną w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w art. 15 ust. 1 oraz w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed 21.10.2010 r., zgodnie z którym "plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium." Powyższy przepis winien znaleźć zastosowanie do przedmiotowego planu miejscowego na podstawie przepisu intertemporalnego - art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), zgodnie z którym "Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe." Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu miejscowego w dniu 28 lutego 2007 r. (uchwała VII/99/07) a zatem do przedmiotowego planu miejscowego stosuje się przepisy dotychczasowe, na mocy których plan miejscowy winien być zgodny z ustaleniami studium.

Następnie skarżąca podniosła, że jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 września 2010 r., II SA/Kr 733/10 "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, przy czym zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny, ale i zgodny z ustaleniami studium. Oznacza to, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć." Analogiczny pogląd wyraził WSA w Warszawie stwierdzając w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r., IV SA/Wa 719/10, że "Warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium - wynikający z art. 9 ust. 4 i z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - stanowi ustawową zasadę sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego jej naruszenie wywołuje - określony w art. 28 ust. 1 ustawy (...) - skutek nieważności planu miejscowego w całości lub w części." Podobnie orzekł WSA we Wrocławiu stwierdzając w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r., II SA/Wr 701/09, że choć "studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak - z woli ustawodawcy - ma charakter wiążący dla organów gminy w procesie tworzenia i stanowienia prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego gminy" a także NSA w wyroku z 7.05.2008 r., II OSK 281/08 stwierdzając, że "projekt planu miejscowego powinien być zgodny z każdym ustaleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy." W wyroku z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1028/07 NSA wyjaśnił, że "Sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium polegająca na odmiennym przeznaczeniu terenów wedle każdego z tych dokumentów, należy zakwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wyrażonych w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu powodującym nieważność tej części przedmiotowej uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 28 ust. 1 ustawy) (...) Norma zawarta w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w brzmieniu obowiązującym przed 21.10.2010 r.] nie ma charakter uznaniowego. Przeciwnie, należy stwierdzić, że rada gminy jest bezwzględnie związana przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium."

W odpowiedzi na ww. skargi Rada Miasta Krakowa wniosła o ich oddalenie.

W uzasadnieniu, w uwagach wstępnych podniosła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszowska-Krzywda" został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

W dniu 28 lutego 2007 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr VII/99/07 o przystąpieniu do sporządzania ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ukazało się w prasie w dniu 22 czerwca 2007 r., oraz rozmieszczone zostało na tablicach informacyjnych UMK. W dniu 14 sierpnia 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa Zarządzeniem Nr 1740/2007, zmienionym Zarządzeniem Nr 2006/2007 z dnia 28 września 2007 r. rozpatrzył wnioski, które w terminie zostały złożone do planu. Sporządzony projekt planu uzyskał opinie i uzgodnienia. W dniu 15 stycznia 2010 r. opublikowane zostało ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa w Dzienniku Polskim oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń UMK obwieszczenie o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 26 stycznia do 23 lutego 2010 r. Uwagi do planu zostały rozpatrzone Zarządzeniem Nr 656/2010 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2010 r. W ramach ponowienia czynności proceduralnych projekt planu został poddany uzgodnieniom w niezbędnym zakresie, a następnie projekt planu został ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Ogłoszenie o ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu opublikowane zostało w prasie w dniu 11 czerwca 2010 r. oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń UMK. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 22 czerwca do 20 lipca 2010 r. Uwagi złożone do planu zostały rozpoznane Zarządzeniem Nr 22051/2010 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 sierpnia 2010 r. Po rozpatrzeniu uwag z drugiego wyłożenia projekt planu poddany został ponownym uzgodnieniom. Ponadto, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wystąpiono o zaopiniowanie projektu do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Po ponowieniu procedury, wynikającym z pierwszego i drugiego rozpatrzenia uwag do planu, projekt uchwały został przekazany do Rady Miasta Krakowa celem uchwalenia Zarządzeniem Nr 68/2011 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 stycznia 2011 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady projektu uchwały RMK w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszowska - Krzywda". Rada Miasta Krakowa w dniach 16 lutego i 16 marca 2011 r. odbyła I i II czytanie projektu uchwały zatwierdzającej ww. miejscowy plan wg druku nr 89. Złożona w wyznaczonym terminie poprawka radnego Miasta Krakowa została po II czytaniu przegłosowana przez Radę Miasta Krakowa. W wyniku jej przyjęcia przez radnych Krakowa konieczne było ponowienie procedury planistycznej. Głosowanie nad projektem uchwały zostało odroczone. W ramach ponowienia czynności proceduralnych projekt planu został poddany ponownym uzgodnieniom w niezbędnym zakresie. Następnie projekt planu został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w zakresie wprowadzonych zmian wynikających z przyjęcia przez radnych Miasta Krakowa poprawki. Ogłoszenie o ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu opublikowane zostało w prasie w dniu 22 lipca 2011 r. oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń UMK. Część projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko była wyłożona do publicznego wglądu w dniach od 1 do 30 sierpnia 2011 r. Uwagi złożone do planu zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Nr 2213/2011 z dnia 29 września 2011 r. Po ponowieniu procedury planistycznej w niezbędnym zakresie ujednolicony projekt został przekazany do Rady Miasta Krakowa w celu poddania go pod głosowanie. W dniu 7 grudnia 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXXIII/412/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Płaszowska - Krzywda", rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu.

Następnie organ planistyczny podniósł, że po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa ww. uchwały Wojewoda Małopolski, na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie. Wojewoda Małopolski opublikował uchwałę Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszowska-Krzywda" w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 20 grudnia 2011 r., Nr 597 poz. 7027. Uchwała po 30 dniach od tej daty weszła w życie.

Odnosząc się do zarzutów skargi Rada Miasta Krakowa uznała, że są one pozbawione podstaw. Podniosła, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad gospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Jest ono ograniczone przepisami prawa chroniącymi prawo własności. Jednakże zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na terenie musi uwzględniać także interesy ogólnospołeczne. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Chociaż prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy i nie ma charakteru prawa absolutnego. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 kc. Rada przychyliła się do poglądu wyrażonego w uchwale przez Sąd Najwyższy (uchwała SN z 28 sierpnia 1997 r., sygn. III CZP 36/97), iż właścicielowi wolno ze swoją rzeczą czynić wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Warto również wspomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę oraz zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem, możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie dopuszczają obowiązujące normy prawne (w tym przepisy planu miejscowego). Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, a art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, iż uregulowania zawarte w planie miejscowym określają granice korzystania z tego prawa. Zatem zmiana zakresu korzystania z rzeczy wynikająca z ustaleń planu miejscowego, jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Podniesiono też, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z tych rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok z dnia 25.05.1999 r. SK 9/98; wyrok TK z dnia 19.01.1999 r. P2/98). W odniesieniu do przedmiotowej uchwały, w części dotyczącej nieruchomości strony skarżącej, Rada stwierdziła, że ustalenia uchwały nie naruszają istoty prawa własności. Właściciel może nadal rozporządzać swoimi działkami i wykorzystywać je w sposób ustalony m.in. planem miejscowym. Zatem ograniczenia w sposobie korzystania przez stronę skarżącą z nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Natomiast w przypadku całkowitego, czy istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jak również w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu, zgodnie z art. 36 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właścicielom i wieczystym użytkownikom przysługują, względem gminy, chroniące ich interes, roszczenia. Strona może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę bądź wykupienia nieruchomości lub jej części. Ponadto wskazano, iż prawna ochrona prawa własności zapewnia właścicielowi nieruchomości możliwość szerokiego wykonywania tego prawa, a ograniczenie w sposobie korzystania z rzeczy może nastąpić tylko w drodze ustawy. Zatem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może ograniczać prawo własności, a sporządzony zgodnie z przepisami plan kształtuje sposób wykonywania tego prawa.

Za chybiony organ planistyczny uznał zarzut naruszenia art. 74 ustawy Prawo ochrony środowiska gdyż określony w planie układ komunikacyjny został wyznaczony optymalnie, zgodnie z dyspozycjami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Dodatkowo organ podniósł, że pomimo faktu, iż spółka uczestniczyła w procesie sporządzania planu (wniosła uwagi), to jednak nie wniosła uwag do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu w wersji zawierającej negowane w skardze ustalenia planistyczne. Zdaniem organu, przedstawienie sytuacji przestrzennej w sposób ujęty w skardze jest daleko idącym uproszczeniem, które nie oddaje rzeczywistej sytuacji mającej miejsce w obrębie przedmiotowego terenu. Kluczowe dla zrozumienia przejętych rozwiązań jest zapoznanie się z obecną sytuacją nieruchomości znajdujących się w kwartale ulic: Kuklińskiego, Gromadzka, Saska. Obszar ten zagospodarowany jest w większości ekstensywną zabudową magazynowo-składową, adekwatną do roli, jaką pełnił ten obszar w XX wieku. W wyniku presji urbanizacyjnej i przesunięcia się granic obszaru śródmieścia bardziej na południe, obszar ten stał się atrakcyjną lokalizacją dla obiektów biurowych i usługowych. Obszary tego typu poddawane są procesom porządkowania i nadania im nowych miejskich funkcji (rewitalizacja obszarów poprzemysłowych i magazynowo - składowych), co wiąże się z koniecznością podniesienia intensywności zagospodarowania a także zapewnienia typowego dla struktur miejskich układu drogowego. Celem planu była m.in.: intensyfikacja zagospodarowania obszaru i przystosowanie do pełnienia wielorakich funkcji oraz podniesienie wartości obszaru zwiększenie jego atrakcyjności dla lokalizacji usług. Zapewnienie rezerw pod budowę układu drogowego zapewni w przyszłości dobry dostęp do terenów położonych w głębi oraz zapewni realizację kolejnego celu planu - minimalizację konfliktów pomiędzy różnorodnymi kategoriami przeznaczenia terenów. Nie sposób jest, bowiem przewidzieć czy ten pozostanie we władaniu jednego podmiotu, czy też w wyniku intensyfikacji zabudowy nie zostanie podzielony i zbyty różnym podmiotom, które mogą mieć różne oczekiwania w zakresie dostępu do terenów publicznych. Podkreślono też, że plan był długo opracowywany i trzykrotnie poddany konsultacji społecznej. Poszukiwano rozwiązań optymalnych w kontekście ładu przestrzennego i oczekiwań wobec planu. Efektem prac jest rozwiązanie kompromisowe, które ma służyć zrównoważonemu i zgodnemu z zasadami ładu przestrzennego rozwojowi tego rejonu Krakowa.

Odnośnie skargi B.Ł. organ podniósł, że prawo własności nie ma prymatu nad pozostałymi wartościami wymienionymi w art.1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono także, że przyczyna ustalenia jednostki planistycznej ZP3 była konieczność ochrony pasa terenów wzdłuż Stawu Płaszowskiego, zgodnie z zapisami studium. W wyniku przeprowadzonej inwentaryzacji terenowej, jak również przeprowadzonej kilkakrotnie w trakcie trwania prac nad planem wizji lokalnej, ustalono, że na terenie MW 6 wybudowano budynek mieszkaniowy wielorodzinny, a w obszarze terenu MW 4 rozpoczęto budowę takiego budynku. Wobec powyższych faktów i braku możliwości ochrony otuliny Stawu przed zabudową w tych obszarach, w planie usankcjonowano stan faktyczny przeznaczając już zabudowane tereny pod zabudowę wielorodzinną.

Organ podniósł, że fakt ten został potwierdzony w piśmie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie (pismo znak [...] , w którym to piśmie stwierdza się m.in.: uwzględniając stan faktyczny terenów oznaczonych jako MW4 (tj. istniejącej zabudowy wprowadzonej decyzjami wz) należy dążyć do zachowania w jak największym stopniu pozostałego pasa zieleni, stanowiącej obudowę Stawu Płaszowskiego. W związku z tym dla uzyskania opinii pozytywnej należy zrezygnować z wprowadzenia terenu KDx (w przedłużeniu ul. Wodnej) wzdłuż brzegów Stawu Płaszowskiego oraz ograniczyć zasięg obszaru MW4 do linii istniejącej zabudowy powiększając teren US3 lub ZP3. W piśmie podkreślono, że pomiędzy stawem a istniejącą zabudową powinna być zachowana otulina biologiczna, ograniczająca negatywne oddziaływanie antropogeniczne. W stanie rzeczy do planu miejscowego na linii istniejącej zabudowy terenu MW 4 wprowadzona została linia zabudowy uniemożliwiająca przesuniecie zabudowy w kierunku Stawu Płaszowskiego. Jednocześnie wycofano się z wytyczenia wzdłuż Stawu drogi pieszo-jezdnej (teren KDx), obejmując teren zarezerwowany wcześniej pod tę drogę kategorią US -tereny sportu i rekreacji.

Organ podniósł, że zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości w rzeczywistości wynika z uzasadnionej i popartej w faktach i decyzjach administracyjnych sytuacji spornego terenu. W istniejącym stanie rzeczy nie można było podjąć innej decyzji wobec terenów MW4 i MW6, gdyż nie zmieniłaby ona stanu faktycznego (zabudowany teren). Zwrócono jednak uwagę, że mimo obiektywnych ograniczeń w takim zakresie jak było to możliwe, ) zabezpieczono otulinę Stawu Płaszowskiego, co zgodne było z dyspozycjami studium jak i wskazaniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że studium dopuszcza korektę określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w Studium.

Na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że wymieniona skardze działka [...] leży terenie MW 5 (a nie ZP 3).

Na wezwanie Sądu organ planistyczny przedłożył wyrys zawierający ustalenia studium, ustalenia planu oraz zaznaczone na nim działki ewidencyjne wraz z widocznymi ich numerami dla obszaru, który wg studium znajdował się w terenie ZP, a w planie znajduje się w terenie MW 3 i MW 5 (k. [...] akt sądowych).

Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. pełnomocnik Prezydenta Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do przepisu art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.

Stosownie natomiast do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska orzecznictwa i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący, przed wniesieniem skargi, dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Skargi zostały wniesione do Sądu w terminie.

Skarżący mają legitymację - w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, ponieważ są właścicielami działek objętych uchwałą, która, ich zdaniem, narusza ich prawo własności w sposób opisany w skargach.

Nie budzi wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego jest formą sprecyzowania prawa własności, jednak jego zapisy właśnie ze względu na możliwość ingerencji w prawo własności muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami prawnymi, a przede wszystkim powinny być one podjęte z uwzględnieniem istoty prawa własności i interesu publicznego przemawiającego za jego ograniczeniem. Zdaniem organu, wziął on pod uwagę powyższe zasady, a zdaniem skarżących - granice tzw. władztwa planistycznego zostały przekroczone.

Bezspornym jest, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym, ponieważ wprawdzie jego prawna ochrona zapewnia właścicielowi nieruchomości możliwość szerokiego wykonywania tego prawa, ale istnieją też ograniczenia tego prawa, z tym, że ich podstawą może być tylko ustawa. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje właśnie sposób wykonywania tego prawa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Sąd analizując z jednej strony zarzuty skargi, z drugiej strony zapoznając się z argumentacją organu, uznał, na podstawie akt planistycznych, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ sporządzający projekt planu dokonał wyważenia poszczególnych elementów, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym, nie naruszając interesu prawnego skarżących.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Sąd uznał, co następuje:

Sąd nie stwierdził, aby którykolwiek z niewłaściwych organów brał udział w uchwalaniu planu, nie stwierdził naruszenia procedury jego uchwalenia, natomiast w wyniku dokonanej kontroli obejmującej badanie zachowania zasad jego sporządzania Sąd uznał, że nastąpiło naruszenie zasad sporządzania planu poprzez brak zgodności części tekstowej planu z zapisami studium tj.:

- § 23 ust. 4 pkt 3) uchwały w zakresie dotyczącym działek ewid. nr [...] i [...] , położonych wg planu w terenie MW5;

- § 23 ust. 5 pkt 1) uchwały w zakresie dotyczącym działek ewid. nr [...] ,[...] również w terenie MW5;

- § 23 ust. 5 pkt 1) uchwały w zakresie terenów MW4 i MW6.

Z przedłożonego wyrysu zawierającego ustalenia studium, ustalenia planu oraz zaznaczone na nim działki ewidencyjne wraz z widocznymi ich numerami dla obszaru, który wg studium znajdował się w terenie ZP, a w planie znajduje się częściowo w terenie MW3 i MW5 oraz terenie MW4 i MW6 oraz rysunku planu wynika, że:

– -wszystkie tereny oznaczone w planie symbolami ZP3, MW4, MW6, częściowo także MW 5 i w niewielkiej części MW 3 zostały kierunkowo przeznaczone w studium pod zieleń publiczną;

– - tereny oznaczone w planie jako ZP3 są niezabudowane i przeznaczone zostały, zgodnie z ustaleniami studium, jako tereny zieleni urządzonej;

– - teren MW4, MW5 w części przewidzianej w studium pod ZP (pozostała część tego obszaru była w studium przeznaczona pod MW 5) i teren MW6, ze względu na zabudowę budynkami mieszkaniowymi wielorodzinnymi zostały przeznaczone pod budownictwo wielorodzinne.

Opiniując przedstawiony projekt planu, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie w piśmie z dnia 12 maja 2010 r. podniósł m.in., że uwzględniając stan faktyczny terenów oznaczonych jako MW4 (tj. istniejącej zabudowy wprowadzonej decyzjami wz) należy dążyć do zachowania w jak największym stopniu pozostałego pasa zieleni, stanowiącego obudowę Stawu Płaszowskiego. W związku z tym, dla uzyskania opinii pozytywnej m.in. ograniczyć zasięg obszaru MW4 do linii istniejącej zabudowy, powiększając teren US3 lub teren ZP3.Stwierdził też, że lokalizacja drogi publicznej w bardzo bliskiej odległości od Stawu Płaszowskiego oraz wprowadzenie terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW4 będzie znacząco negatywnie wpływać na ekosystem wodny tego zbiornika. Pomiędzy stawem a istniejącą zabudową powinna być zachowana otulina biologiczna, ograniczająca negatywne oddziaływanie antropogeniczne. Część terenu otuliny położonej w dalszej odległości od brzegu stawu może zostać zagospodarowana zielenią urządzoną, z elementami infrastruktury sportowej i szlaków pieszych. Konsekwencją powyższej opinii nie było zmniejszenie zasięgu MW4 ze względu na istniejący budynek, ale wprowadzono nieprzekraczalną linię biegnącą z północy na południe do zachodniej elewacji budynku wielorodzinnego oraz wprowadzono wskaźniki ograniczające zabudowę, w tym minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 40 %.

Analizując treść § 23 dotyczącego terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW4, MW5, MW6, MW7) zauważyć należy iż w ustępie 4 ustalającym zasady zabudowy i zagospodarowanie tych terenów w pkt 2) prawidłowo (uwzględniając istniejące zagospodarowanie jako jedyny powód innego niż w studium przeznaczenia tych terenów) nie dopuszczono rozbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy na terenach MW4, MW6, MW7, ale już w pkt 3) dopuszczono rozbudowę i nadbudowę istniejących budynków na terenach MW5 nie biorąc przy tym pod uwagę, iż część obszaru MW5 w zakresie działek [...] ,[...] leżących w tym terenie w studium określone zostało jako ZP i w tym zakresie brak podstaw do różnicowania zasad zabudowy i zagospodarowania tych terenów poprzez dopuszczenie możliwości rozbudowy i nadbudowy istniejących na nich budynków.

Ponadto w § 23 ust.5 ustalającym zasady kształtowania zabudowy w obrębie terenów MW4, MW5, MW6, MW7 w pkt 1) postanowiono, że wysokość nowych budynków nie może przekraczać 18 m, co słusznie, jak zauważyła skarżąca B.Ł. oznacza, iż plan na ww. terenach nie tylko sankcjonuje zastany stan jego zagospodarowania ale dopuszcza nową zabudowę.

Ww. postanowienia planu świadczą o całkowitym pominięciu ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa oraz opinii Wojewody , a następnie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wskazujących na potrzebę stworzenia i ochrony otuliny Stawu Płaszowskiego

O ile bowiem organy planistyczne musiały uwzględnić istniejące zagospodarowanie tych terenów, to jednak nie mogły całkowicie pominąć zasad i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynikających z obowiązującego studium. Uwzględnienie wybudowanych budynków w zakresie przeznaczenia terenu w planie nie może oznaczać usprawiedliwienia dla pominięcia zapisów studium przy ustaleniu przeznaczenia w planie pozostałych terenów, które nie zdążyły zostać zabudowane. Dlatego jako niedopuszczalne uznał Sąd uznał dopuszczenie nowej zabudowy na terenie MW 4, MW i części MW5.

Przeznaczenie w planie terenów powinno być formułowane i realizowane zgodnie z zasadami studium, zatem nie można uznać, że taka zgodność nie zachodzi w sytuacji, gdy studium przewiduje tereny oznaczone symbolem ZP - tereny zieleni publicznej a w planie teren przeznaczono jako ZP3 – tereny zieleni urządzonej, jak w przypadku przeważającej części działki skarżącej B.Ł. o nr [...] .

Odnosząc się natomiast do części terenu MW3 w zakresie, w jakim jego część określona została w studium jako ZP, to Sąd uznał, iż w tym zakresie ustalenia planu dla tej nieznacznej części obszaru ze względu na jego położenie ("trójkąt") pomiędzy drogą (KDD) można zakwalifikować tylko jako pewną korektę ustaleń studium w planie.

Zdaniem Sądu, wprowadzenie terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenach oznaczonych w studium jako ZP nie jest całkowicie zgodne z głównymi funkcjami i kierunkami zagospodarowania przestrzennego (przewidującymi m.in. "ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej ... "), jak również warunkami i standardami wykorzystania tego terenu (zawierającymi m.in. "wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych"), ale – w niniejszej sprawie uzasadnione jest zagospodarowaniem tych terenów w okresie uchwalenia studium i planu. Aktualne zagospodarowanie, ze względu na art. 1 ust.1 i ust. 2 pkt 1, 2 oraz art. 65 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, musiało zostać uwzględnione przez organ planistyczny, ale bez możliwości dalszych niekorzystnych zmian dla otuliny Stawu Płaszowskiego. Sąd uznał, że powyższe zapisy § 23 w omówionym zakresie są istotne, bo mające wpływ na życie i sytuację mieszkańców oraz ochronę środowiska.

Organ planistyczny uwzględniając istniejące w trakcie sporządzania planu zagospodarowanie terenów, które od momentu uchwalenia studium zostały znacznie zabudowane, nie powinien – jak już wspomniano wyżej - zapominać o tym, iż skoro studium obowiązuje, a plan ma być z nim zgodny, nie można całkowicie pominąć i nie uwzględnić jego zapisów w stosunku terenów jeszcze nie zabudowanych, jak również terenów częściowo zabudowanych. Pozostawienie ww. postanowień § 23 uchwały oznaczałoby, że plan nie sankcjonuje stanu istniejącej zabudowy ale dopuszcza nową zabudowę na tym terenie, niezgodnie ze studium. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w studium główną funkcją dla tych obszarów są tereny zieleni publicznej tj. ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich, ogrodów działkowych, wyposażone w ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji, cieki i zbiorniki wodne oraz cmentarze. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów zieleni publicznej zapisano w studium ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych, urządzenie ogrodu botanicznego, utworzenie parku ekologicznego itp. W warunkach i standardach wykorzystania terenu zapisano m.in. "wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych". Należy odróżnić brak możliwości zachowania w planie pełnej zgodności ze studium ze względu na istniejące uwarunkowania (w nin. sprawie - zabudowa budynkami wielorodzinnymi) od ustaleń planu co do zasad nowej, planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zaostrzony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w stosunku do poprzedniej regulacji mówiącej o potrzebie spójności) zapis o wymogu zgodności planu i studium nie zawiera bliższych wskazań (określenia kryteriów i zakresu) co do wymaganej zgodności planu i studium. Brak takich wskazań, różne cele jakie realizują te akty planistyczne i różnice skali nie uzasadniają jednak – przy wymogu zgodności planu i studium – wyżej stwierdzonego zakresu rozbieżności postanowień uchwały nr XXXIII/412/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru " Płaszowska - Krzywda" i postanowień Studium. Dlatego wszędzie tam, gdzie plan przewiduje przeznaczenie obszarów określonym w studium ZP jako obszarów pod dalsze zainwestowanie i pod lokalizację nowej zabudowy, uznano, że tego rodzaju ustalenia odbiegają znacznie od założeń przyjętych w studium co do projektowanego przeznaczenia tych obszarów.

W pozostałym zakresie nie stwierdzono naruszenia trybu i zasad sporządzania zaskarżonej uchwały co do pozostałych terenów nią objętych. Przebieg procedury uchwalenia przedmiotowego planu został szczegółowo opisany w odpowiedzi na skargę, a Sąd stwierdził, że znajduje on potwierdzenie w przesłanych aktach planistycznych.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej B.Ł. podnieść należy, iż zgodnie z wyżej zaprezentowanym stanowiskiem to właśnie działka skarżącej nr ewid. [...] , wg studium leżąca w terenie ZP (tereny zieleni publicznej) została w zaskarżonej uchwale przeznaczona, zgodnie ze studium, do terenów zieleni urządzonej - ZP3. Organ planistyczny nie nadużył więc tzw. władztwa planistycznego i nie naruszył jej interesu prawnego tylko, dlatego, iż uznał za celową ochronę tego obszaru, a nie umożliwił jego zagospodarowania w sposób planowany przez skarżącą. Ponadto pamiętać należy, że samo sąsiedztwo działek o innym przeznaczeniu (dopuszczającym np. prawo ich zabudowy) nie może uzasadniać naruszenia zasady równości, skoro ich położenie, kształt, a przede wszystkim kierunki ich zagospodarowania określone w studium są całkiem różne, czy też jak – w przedmiotowej sprawie – wprawdzie działki sąsiednie miały to samo kierunkowe przeznaczenie w studium, ale przed uchwaleniem planu zostały w różny sposób zagospodarowane (= zabudowane, w tym m.in. działka skarżącej o nr [...]). Ponadto działka nr [...] nie była przeznaczona pod zabudowę i trudno uznać, aby podstawy i dalsze uzasadnienie do wyłączenia jej spod zabudowy nie istniały, mimo częściowego zabudowania terenów sąsiednich. Przeznaczenie przedmiotowej działki skarżącej przyjęte w planie miejscowym odpowiada kierunkowi zagospodarowania określonego w studium.

Dlatego zarzuty skarżącej naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez dowolne i arbitralne zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości oraz art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ww. ustawy w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami tj. zasad sporządzania planu miejscowego poprzez jego niezgodność ze studium – są zasadne się jedynie co do terenów MW4, MW6 i częściowo MW5 w zakresie obejmującym działki [...] ,[...] tj. w zakresie terenów, na których dopuszczono możliwość rozbudowy i nadbudowy znajdujących się na nich budynków i nowej zabudowy, czyli zabudowy ponad stan istniejący na tych terenach.

Ograniczenie zatem prawa skarżącej B.Ł. do zagospodarowania nieruchomości nastąpiło zgodnie z prawem, a co do zauważonego przez nią "równoczesnego przyzwolenia na intensywne zagospodarowanie terenów sąsiednich poprzez umożliwienie wznoszenia nowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych" Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Nie jest też prawdą, że w przypadku przedmiotowego planu miejscowego Rada Miasta Krakowa nie wskazała przyczyn wyłączenia spod prawa do zabudowy obiektami kubaturowymi terenów określonych w planie miejscowym symbolem ZP3 ani różnic w planowanym przeznaczeniu sąsiednich terenów położonych po południowo-wschodniej stronie Stawu Płaszowskiego. Przyczyny wyłączenia spod prawa do zabudowy obiektami kubaturowymi terenów określonych w planie miejscowym symbolem ZP3 wynikają wprost z zapisów studium (teren ZP), a różnice w planowanym przeznaczeniu sąsiednich terenów wynikają z uwzględnienia ich zagospodarowania przed uchwaleniem planu, na podstawie wydanych pozwoleń na budowę. Jak zwrócono słusznie uwadze w skardze, powołując orzeczenia sądów administracyjnych, plan winien być nie tylko spójny, ale i zgodny z ustaleniami studium, co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Nie można jednak uznać, że uwzględnienie w planie istniejących budynków narusza zasady sporządzenia planu.

Co do skargi A. SA w K. , Sąd nie podzielił zarzutów skargi. Zaplanowany przez działki nr [...] ,[...] ,[...] układ dróg wewnętrznych przez nieruchomości strony skarżącej jest realizacją, a nie naruszeniem, władzy planistycznej. Jest zgodny z kierunkami rozwoju określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Nie narusza ani prawa własności (uwzględniając zagospodarowanie działek przez które przebiega), ani tym bardziej ww. przepisu art. 74 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 74: 1. W trakcie przygotowywania i realizacji inwestycji należy zapewnić oszczędne korzystanie z terenu. 2. Wymóg, o którym mowa w ust. 1, uwzględniają w szczególności projektanci oraz organy administracji ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz organy administracji właściwe do spraw wywłaszczania nieruchomości. W przepisie tym nałożono zarówno na organy administracji, jak i na projektantów obowiązek racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Oznacza to, że przy opracowywaniu rozwiązań o charakterze generalnym, a także indywidualnym, jednym z kryteriów oceny prawidłowości ich sporządzenia będzie właśnie oszczędne korzystanie z terenu. Zakres przedmiotowy obowiązywania tej powinności jest trudny do określenia. Postanowienia art. 74 ust. 1 i 2 p.o.ś. powinny być bowiem uwzględniane w procesie opracowywania planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych i projektów budowlanych, i w zasadzie każdy z organów administracji powinien mieć je na uwadze, jeżeli jego działalność może mieć wpływ na racjonalną gospodarkę przestrzenną. (Komentarz do art. 74 ustawy - Prawo ochrony środowiska K.Gruszecki LEX 2011 ).

Każda nowoutworzona droga powoduje podzielenie nieruchomości, stanowiących dotychczas zwartą całość, ale zmieniając dotychczasowy sposób korzystania z tej nieruchomości, stwarza z kolei nowe możliwości, które w ramach planowania zagospodarowania terenu należy mieć na uwadze. Organ planistyczny jasno i przekonująco uzasadnił tą część planu zarówno położeniem obszaru objętego planem blisko centrum Krakowa, jak również jego ciągłym rozwojem i zachodzącymi w jego obrębie zmianami, prawidłowo uznając, że taka zmiana zakresu korzystania z nieruchomości wynikająca z ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Organ podniósł, że celem planu było zapewnienie typowego dla struktur miejskich układu drogowego, intensyfikacja zagospodarowania obszaru i przystosowanie do pełnienia wielorakich funkcji, jak również podniesienie wartości tego obszaru poprzez zwiększenie jego atrakcyjności dla lokalizacji usług. Ponadto Sąd podzielił stanowisko organu, że zapewnienie rezerw pod budowę układu drogowego zapewni w przyszłości dobry dostęp do terenów położonych w głębi oraz zapewni realizację kolejnego celu planu - minimalizację konfliktów pomiędzy różnorodnymi kategoriami przeznaczenia terenów. Nie sposób jest, bowiem przewidzieć czy teren ten pozostanie we władaniu jednego podmiotu, czy też w wyniku intensyfikacji zabudowy nie zostanie podzielony i zbyty różnym podmiotom, które mogą mieć różne oczekiwania w zakresie dostępu do terenów publicznych. Trudno się zatem zgodzić, aby ograniczenie własności skarżącej spółki poprzez zaplanowanie ww. układu drogowego nie było racjonalnie uzasadnione.

Ponadto pamiętać należy zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zarówno prawo własności, jak i np. wymagania ładu przestrzennego, czy potrzeby interesu publicznego. Zgodnie z art. 2 ilekroć w ustawie mowa jest o "interesie publicznym" należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (pkt 4).

Mając na uwadze art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd uznał, że ww. naruszenie zasad sporządzania planu w opisanym wyżej zakresie dają podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku, a dotyczącej tych obszarów planu (części tekstowej), które powstały z wyżej opisanymi naruszeniami zasad sporządzania planu.

Mając na uwadze, że jednym z podstawowych celów planu jest zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu ochrona i zwiększenie atrakcyjności Stawu Płaszowskiego dla pełnienia funkcji publicznych, a opisane wyżej naruszenia dotyczą jedynie części obszarów zabudowy mieszkaniowej, Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności uchwały w części nie spowoduje dezintegracji planu w pozostałym zakresie tj. dla terenów, co do których Sąd nie stwierdził wadliwości w procesie uchwalania planu. Zdaniem Sądu, zakres niezgodności ze studium nie są tak ściśle związane z pozostałą, przeważającą częścią ustaleń planu aby nie było możliwym wyeliminowanie jedynie zapisów dotyczących zmian naruszających zasady sporządzania planu. Zakres pozostawionych zapisów planu stanowi, zdaniem Sądu, wyczerpującą, czytelną i kompletną regulację odnoszącą się do zagospodarowania przestrzennego pozostałych terenów.

Wobec stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w zakresie objętym sentencją wyroku została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego wyrażonych w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu powodującym w części jej nieważność stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Ze względu na żądania skarg – stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, Sąd nie znajdując ku temu podstaw, w pozostałym zakresie skargi oddalił (pkt II sentencji orzeczenia).

Mając na uwadze, iż w wyniku rozpoznania ww. skarg, Sąd zobowiązany był z urzędu do zbadania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i częściowo stwierdził jej nieważność, o kosztach postępowania w punktach III i IV orzeczono na podstawie art. 200, art. 202, art. 205 § 2 p.p.s.a.