Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1 uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 31 grudnia 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A S.A. z siedzibą w W. kwotę 997,00 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 czerwca 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z 31 grudnia 2019 r. odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A. wraz z zasilaniem na projektowanej wieży oraz z dojazdem na terenie działki nr [.]. i działki nr [..], obręb M., gmina T.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Rozpoznając złożony wniosek Wójt Gminy wskazał, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia łączności publicznej - stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A., przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [..] położonej w obrębie M., gmina T. wszczęte zostało na wniosek inwestora. Obszar oddziaływania inwestycji został wskazany na załączniku graficznym dołączonym do wniosku. Wniosek zawierał także opracowania: "Analiza środowiskowa", Projekt techniczny z kwietnia 2018 r. dla projektu budowy nowej stacji bazowej na działce nr [..], obręb M., "Kwalifikacja przedsięwzięcia nr [..].

Wójt Gminy mimo wniesionych zastrzeżeń przez mieszkańców wsi nie stwierdził, by planowana inwestycja była niezgodna z przepisami prawa, przygotował zatem projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, opierając się na art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odwołania od decyzji Wójta Gminy z 21 grudnia 2018 r. złożyło liczne grono osób wobec czego SKO decyzją z 12 sierpnia 2019 r. nakazało ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji.

Podniesione zarzuty w toku postępowaniu i przedstawione następnie w odwołaniach oraz argumenty zawarte w decyzji kasacyjnej SKO skłoniły Wójta Gminy do zmiany wcześniejszego stanowiska i wydania decyzji odmownej.

Jako pierwszy powód wskazał organ I instancji brak dostępu z terenu inwestycji do drogi publicznej, gdyż w jego ocenie nie może być nią służebność drogi koniecznej, ustanowiona w drodze ugody sądowej na działce nr [..] na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [..], służebność nie dotyczy bowiem innych podmiotów, w tym podmiotu, który zamierza realizować inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym.

Jako drugi został wskazany argument naruszenia ładu krajobrazowego wsi M. i naruszeniu ładu przestrzennego. Wskazał Wójt, że planowana inwestycja miałaby być usytuowana w obszarze zabudowy wsi M., która wg. dokumentu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest objęta "strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej zespołów zabudowy ruralistycznej [..]", stanowiąc jeden z cenniejszych obszarów gminy w tym zakresie, z licznymi obiektami zabytkowymi (zabudowa wzdłuż ul. N.) ujętymi w gminnej ewidencji zabytków. Wszelkie działania inwestycyjne prowadzone w strefach ochrony konserwatorskiej zgodnie z zapisami Studium mają prowadzić do zachowania zabytkowych układów ruralistycznych i przywrócenia walorów historycznych zabudowy zdegradowanej.

Zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami układ ruralistyczny to także zabytek, a "Ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.", przy czym formą ochrony zabytków są także (art. 7 pkt 4) ustalenia ochrony w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zabytki (np. krajobraz kulturowy, układ urbanistyczny, w tym układ ruralistyczny- wiejski, zespoły budowlane, poszczególne obiekty zabytkowe, historyczna zieleń) podlegają ochronie niezależnie od ich obecnego stanu technicznego. Jak wynika z obowiązującej Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, spisanej we Florencji 20.10.2000r. (Dz.U. z 2006r Nr 14 poz. 98), krajobraz kulturowy związany z historycznym układem ruralistycznym wsi podlega ochronie, gdyż zgodnie z jej definicjami (art. 1):

lit. d) "ochrona krajobrazu" - znaczy działania na rzecz zachowania i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych]

lit. e) "gospodarowanie krajobrazem" znaczy działanie, z perspektywy trwałego i zrównoważonego rozwoju, w celu zapewnienia regularnego podtrzymania krajobrazu tak, aby kierować i harmonizować jego zmiany wynikające z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych;

Dominanta wysokościowa jaką niewątpliwie jest wieża telekomunikacyjna z racji wysokości i formy oraz sąsiedztwa z zabytkową zabudową mieszkaniową (domy wzdłuż ulicy N.) będzie miała negatywne oddziaływanie wizualno - estetyczne na przestrzeń i walory krajobrazowe miejscowości M. Zdaniem Wójta w wypadku realizacji przedmiotowej inwestycji nie może być mowy o zachowaniu wymagań ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Oddziaływanie widokowe tego typu konstrukcji dochodzi do kilku kilometrów i w sposób trwały ingeruje w walory architektoniczne i krajobrazowe wsi M., stanowiącej zabytkowy układ przestrzenny.

Ponadto ze względu na proponowaną lokalizację wieży telefonii komórkowej w bezpośrednim, bardzo bliskim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych, zagrodowych i gospodarczych planowana lokalizacja narusza prawo własności (ingeruje w prawo własności) określone w art. 140 Kodeksu cywilnego, inwestycja wieży telefonii komórkowej na działce nr [..] niewątpliwie powoduje także immisje w postaci zakłócania widoku, naruszenia ładu krajobrazowego wsi M. i naruszenia ładu przestrzennego. Inwestor powinien uwzględnić przepisy Kodeksu cywilnego (zwłaszcza art. 144 k.c) i przy realizacji planowanych zamiarów inwestycyjnych powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, uwzględniając społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości (tutaj: zabudowa zagrodowa) i miejscowe stosunki.

Planowana inwestycja godzi również w potrzeby interesu publicznego, rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Protest lokalnej społeczności, uwidoczniony w złożonych pismach, odwołaniach, wobec planowanego zamierzenia daje podstawę do postawienia tezy, że zobiektywizowane potrzeby lokalnej społeczności są sprzeczne z zamierzeniami inwestycyjnymi inwestora.

Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej argumenty, w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003r o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. 2018 poz. 2067 ze zm.) stwierdził organ I instancji, że planowane zamierzenie inwestycyjne narusza:

art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. walory architektoniczne i krajobrazowe;

art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków;

art. 1 ust 2 pkt 7 ustawy tj. wymagania dot. prawa własności;

art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. potrzeby interesu publicznego (w interesie publicznym leży bowiem m. in. ochrona zabytku jakim jest zespół ruralistyczny wsi M.);

Wskazał organ I instancji na treść przepisu ar. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu wywodząc a contrario, że należy odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, a także z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu I instancji warunek przytoczonego art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znajduje zastosowania, gdyż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne nie tylko z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także z przepisami odrębnymi.

Projektowana inwestycja narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowalnego - projektowana budowa nie zapewnia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich - ze względu na swoje potencjalne uciążliwe oddziaływanie, planowana inwestycja utrudni dotychczasowe użytkowanie terenów sąsiednich oraz spowoduje spadek ich wartości. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa realizacja przedmiotowej inwestycji prowadzi więc do naruszania uzasadnionych interesów osób trzecich. Takie stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2006r. sygn. akt II OSK 1090/05, stwierdzając że wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowalnego, prawo do poszanowania uzasadnionych interesów, wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności, wymaga wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Zgodnie z wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r. NSA sygn. II OSK 1609/15, "zauważyć zatem należy, że prawo do zagospodarowania terenu może być realizowane pod warunkiem poszanowania chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 u.p.z.p)". Z całości unormowań mających zastosowanie w procesie inwestycyjno - budowalnym trudno byłoby wyprowadzić wniosek, że prawo do zagospodarowania i zabudowy terenu ma wartość nadrzędną, a raczej należy przyjąć, że przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych związanych z lokalizacją i realizacją przedsięwzięć budowalnych konieczne jest ważenie interesów inwestora, interesu publicznego oraz osób trzecich.

Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji wywiódł naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli jako klauzuli generalnej. Ocenił, że inwestycja w proponowanej lokalizacji narusza także art. 4 pkt 2 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, iż "Ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska."

W konsekwencji Wójt Gminy z uwagi na dobro i wolę mieszkańców gminy, odmówił wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla wnioskowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Odwołanie od decyzji wniósł inwestor - A zarzucając naruszenie:

art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne ustalenie, że do planowanej inwestycji brak jest dostępu do drogi publicznej w sytuacji, że bezprawnie taki dostęp nie przysługuje również dzierżawcom lub najemcom nieruchomości władnącej,

art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30.08.2019r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych oraz niektórych innych usług (Dz. U. z 2019r. poz.1815) oraz naruszenie art. 28 k.p.a. wskutek błędnego ustalenia zakresu stron postępowania, że miejsca dostępne dla ludności dotyczyć mają również takiej zabudowy, która może powstać w przyszłości mimo, że powyższy przepis wprost wskazuje, że miejsca te ustalone są według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy,

naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuprawnione niepoparte żadnym dowodem zebranym w postępowaniu, że inwestycja nie zapewnia poszanowania:

występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich,

interesu publicznego,

zasad i form ochrony zabytków

co narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 1, pkt 12, pkt 14, art. 4 pkt 2 i 6, art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków, podczas gdy inwestycja w żaden sposób nie wpływa na pozostałe nieruchomości jak i na obiekty zabytkowe rzekomo figurujące w gminnej ewidencji zabytków,

art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wydanie decyzji odmownej w sytuacji gdy postępowanie nie wykazało, aby inwestycja była niezgodna z przepisami odrębnymi oraz oparcie decyzji wyłącznie na ogólnych przesłankach rzekomego naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 w/ w ustawy,

art. 6 i art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. wobec braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i jasnego zrozumiałego uzasadnienia wydanej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie wskazało, że głównym zarzutem skarżącej Spółki jest zarzut dotyczący naruszenia art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2019r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r. poz.1815), który wskazuje, że przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca z wyjątkiem miejsc do których dostęp jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalone według istnienia stanu zagospodarowania nieruchomości.

W tej kwestii organ pierwszej instancji w istocie nie oponuje przyznając, że przedstawione przez inwestora materiały pozwoliły na ocenę, iż miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w przedziale odległości wyznaczonych na podstawie rozporządzenia. W ocenie Kolegium ta polemika nie ma istotnego wpływu na treść wydanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej Spółki w zakresie naruszenia art.28 k.p.a. jako błędnego ustalenia kręgu stron postępowania wobec przyjęcia, że miejsca dostępne dla ludności mają również dotyczyć zabudowy mającej powstać w przyszłości- Kolegium uznało go za błędny wskazując po pierwsze, że to nie wnioskodawca inwestycyjny ustala krąg stron w postępowaniu, ale czyni to organ stosujący prawo (vide: wyrok NSA z dnia 7.10.2014 sygn. II OSK 769/13) ustalając obszar oddziaływania inwestycji. Po drugie problem oddziaływania inwestycji dotyczy nie tylko miejsc dostępnych dla ludności przez promieniowanie anten sektorowych, ale także innego oddziaływania inwestycji np. immisji, czego strona skarżąca nie dostrzega.

Odnosząc się do następnego zarzutu pełnomocnika skarżącej Spółki w zakresie dostępu do drogi publicznej, wskazał organ odwoławczy, że według strony skarżącej służebność drogi koniecznej, stosownie do cyt. orzecznictwa sądowego (cyt. wyrok SN z dnia 3.01.1969r. sygn. III CRN 271/68) uprawnia także do korzystania z tej służebności przez posiadaczy zależnych podobnie jak dotyczy to użytkownika wieczystego. Inne rozumienie uprawnień do korzystania z tej służebności jest nie do przyjęcia skoro z drogi koniecznej nie mogły korzystać osoby upoważnione przez właściciela nieruchomości władnącej np. domownicy. Rzeczywistość dotycząca uprawnień korzystania z drogi koniecznej w tym przypadku jest odmienna, bo wynika z konkretnych zapisów ustanowienia tego uprawnienia dla nieruchomości władnącej (działki nr [..]).

Z akt sprawy wynika, że właścicielem działki nr [..] przy ul. N. w M. jest D. M. G., a wedle wypisu z rejestru gruntów i budynków (archiwalna jednostka rejestrowa), działka ta ma pow. 0,0500 ha, użytek (rodzaj) - B, funkcja - budynki mieszkalne 39 m2 i budynki gospodarcze 39 m2, księga wieczysta działki [..], w dziale I-P spis praw związanych z własnością określająca rodzaj prawa związanego z własnością nieruchomości, zawiera następujący zapis:

"Prawo wynikające ze służebności drogi koniecznej o pow. 81 m2 przez Dz. Nr [..] objętej KW Nr [..] na rzecz każdoczesnego właściciela Dz. KW [..] objętej niniejszą księgą wieczystą. Wynagrodzenie za ustanowienie służebności przysługuje od dnia 23.02.2007r. płatne do dnia 31 grudnia każdego roku na rzecz każdoczasowego właściciela nieruchomości obciążonej".

Podstawą tego wpisu była ugoda sądowa zawarta w Sądzie Rejonowym w dniu 3.02.2007r. sygn. akt I Ns [..]. Zatem z tych dokumentów wynika, że służebność drogi koniecznej obciążającej działkę nr [..] będącej własnością B. B. – M., służy tylko każdoczesnemu właścicielowi działki nr [..], a nie każdej innej osobie którą ta właścicielka zechce upoważnić. Z tego punktu widzenia B. B. – M. na taką zmianę podmiotu korzystającego z tego uprawnienia, powinna wyrazić zgodę w odpowiedniej formie prawnej, aby to upoważnienie było skuteczne. Dodał organ odwoławczy, że sama służebność pod nazwą "droga konieczna" może być przez Sąd (lub umowę) ustanowiona tylko w interesie prywatnym, nie jest dopuszczalne ustanowienie służebności drogi koniecznej w interesie powszechnym, ze względu na ogólne potrzeby mieszkańców, a tylko na rzecz każdoczesnego właściciela konkretnie oznaczonej nieruchomości jako władającej (vide: SN w orzeczeniu z 23.09. III CRN 214/1966 OSNCP4/1967 poz. 74 oraz monografia Stanisława Rudnickiego pn. Sąsiedztwo nieruchomości problematyka prawna Zakamycze 1999r. s. 19). Nie jest więc w ocenie Kolegium wątpliwe, że ustanowienie tej drogi koniecznej ugodą sądową nie może tyczyć innych podmiotów np. inwestora który realizuje czy zamierza realizować inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym, gminnym jak wskazuje zawarta w decyzji nazwa inwestycji, a także jest podmiotem gospodarczym działającym w interesie publicznym, ale także w swoim interesie komercyjnym.

Nie zgodził się organ odwoławczy ze skarżącą Spółką, że przy powyższym określeniu drogi koniecznej ograniczonej podmiotowo do właściciela nieruchomości władnącej można rozszerzyć dowolnie na osoby trzecie (posiadacza zależnego) bez zgody, a nawet przy wyraźnym sprzeciwie właściciela nieruchomości obciążonej, skoro celem ustanowienia drogi koniecznej jest dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości lub budynków gospodarczych nie mających takiego dostępu (art. 145 § 1 k.c), czyli do budynków znajdujących się na działce nr [..] w momencie ustanowienia drogi koniecznej ( budynki mieszkalne 39m2, budynki gospodarcze 39m2).

Nie można tej sytuacji porównywać do sytuacji użytkownika wieczystego, skoro jest on prawie właścicielem, do najemcy ani dzierżawcy jako posiadaczy zależnych z domownikami czy gościem przebywającym na nieruchomości władnącej, których nie można porównać z najemcą czy dzierżawcą korzystającym z nieruchomości do realizacji celów gospodarczych. Strona skarżąca w sposób nieuprawniony dokonuje interpretacji rozszerzającej kręgu podmiotów mających prawo korzystać z drogi koniecznej nie dostrzegając, iż droga konieczna może być ustanowiona tylko w interesie prywatnym, a także nie dostrzega, że źródłem ustanowienia tej służebności nie jest orzeczenie sądowe, ale ugoda zawarta w sądzie (w istocie umowa stron zatwierdzona przez sąd) i dlatego też nie można jej rozszerzyć bez zmiany tej umowy lub bez zgody obu jej stron co do innej realizacji niż została ustanowiona w umowie. W konsekwencji powyższego Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że zamierzenie inwestycyjne nie ma dostępu do drogi publicznej z działki nr [..] i nie spełnia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zwłaszcza, że w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu, z którego wynikałby najem czy dzierżawa działki nr [..] przez skarżącą Spółkę nieruchomości od D. M. G. Zatem inwestor nie wykazał żadnego tytułu do posiadania czy korzystania z tej działki. Tym bardziej nie można przyjmować, że inwestor posiada realny, nie hipotetyczny, prawnie istniejący dostęp do drogi publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 12.12.2017r. sygn. II OSK 712/17) przez w/w drogę konieczną, skoro nie jest nawet posiadaczem zależnym.

Kolejny zarzut odwołania odnosi się do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, gdyż Spółka kwestionuje twierdzenie organu I instancji o powstawaniu immisji zakłócających widok, utrudnienie korzystania z terenów sąsiednich oraz spadek ich wartości, skoro te immisje i okoliczności związane z planowaną inwestycją nie wynikają z żadnych dowodów zgromadzonych w sprawie. Według skarżącej te zakłócenia czy ograniczenia związane z planowaną inwestycją a odnoszące się do nieruchomości w zasięgu oddziaływania inwestycji polegają tylko na przypuszczeniach, a nie na konkretnych emisjach czy ograniczeniach zabudowy. W ocenie skarżącej nie ma żadnych realnych zagrożeń, skoro emisja z anten sektorowych umieszczonych na wieży będzie na bezpiecznej wysokości. Odnotowało Kolegium, że nie jest znana podstawa, na której pełnomocnik strony skarżącej twierdzi, że Prawo budowlane, to nie interesy prywatne będące pod ochroną Prawa cywilnego, lecz publiczno-prawne leżące w sferze prawa publicznego. Dodało SKO, że pełnomocnik strony skarżącej zapomina, że przedmiotem postępowania jest lokalizacja inwestycji celu publicznego, wobec czego nie tylko zarzuty stron oparte są na pewnych przewidywaniach skutków tej lokalizacji, ale także wniosek inwestora dotyczący przypuszczeń jak będzie ta inwestycja wpływać na prawa sąsiedzkie.

Przytoczony art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wskazuje, że organ pierwszej instancji dostrzegł w nim obszar oddziaływania obiektu budowlanego (wieży stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [..] w M.) na sąsiednie nieruchomości oraz ochronę interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu, związaną z ich prawem własności. Uzasadnienie cytowania tego przepisu wskazuje, że organ pierwszej instancji faktycznie działając w sferze planowania i zagospodarowania przestrzennego, określił w nim de facto kwestię ochrony interesów osób trzecich w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, który stanowi, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do:

zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z zasadami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

ochronę własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Z treści cytowanej regulacji Kolegium wywodzi, że o prawo do ochrony interesu osób trzecich mają dbać z jednej strony, ten kto wykonuje prawo do zagospodarowania terenu (inwestor), a z drugiej strony z ochrony tej korzysta, bo jest uprawniona osoba trzecia (zwykle są to właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich) określonych w orzecznictwie i doktrynie "sąsiedztwie architektonicznym", czyli rozumianym funkcjonalnie.

Organ pierwszej instancji właściwie ocenił tę kwestię stwierdzając, że nie zapewniono poszanowania (ochrony) występujących w obszarze oddziaływania obiektu inwestora, uzasadnionych interesów osób trzecich ze względu na swoje potencjalne uciążliwe oddziaływanie, utrudnienie dotychczasowego użytkowania ich terenów sąsiednich oraz spadek ich wartości; powołany został na potwierdzenie tej okoliczności wyrok NSA z dnia 10.09.2006r. sygn. akt II OSK 1090/05 dotyczący obowiązku wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich oraz wyrok NSA z dnia 28.02.2017r. sygn. akt II OSK 1609/15 w którym stwierdzono, że prawo do zagospodarowania terenu może być realizowane pod warunkiem poszanowania chronionego interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 ustawy). Ta argumentacja organu pierwszej instancji jest zasadna i celowa w szczególności wobec dalszych wywodów pełnomocnika strony skarżącej, w kwestii odwoływania się do art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Z odwołania wynika też, że skarżąca Spółka uważa, że jej inwestycja nie wpływa w żaden sposób na obiekty zabytkowe rzekomo figurujące w gminnej ewidencji zabytków. Organ pierwszej instancji do zaskarżonej decyzji w załączniku nr 2 przedstawił ponowną (na skutek decyzji SKO) - analizę urbanistyczno-architektoniczną w postępowaniu o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na podstawie tej analizy Kolegium wskazało na zabytki i ich ochronę na terenie miejscowości M., określone zarządzeniem Wójta Gminy nr [..] z dnia 8.04.2010r. w sprawie gminnej ewidencji zabytków dla gminy oraz zarządzeniem Wójta Gminy nr [..] z dnia 30.10.2019r. dotyczącego gminnej ewidencji zabytków dla gminy wraz z kartami zabytków w tym nr [..] (dot. dz. geod[.].-[..]). Według aktualnej Gminnej Ewidencji Zabytków gminy na działce nr [.].-[.]. jest zlokalizowany budynek zabytkowy mieszkalny datowany na koniec XIX wieku, adresowy ul. N. (karta zabytkowa nr [..]), a w sąsiedztwie na działce nr [..] ul. N. jest budynek zabytkowy dom z końca XIX wieku (karta zabytkowa [..] - fotografie tych zabytków znajdują się na kartach 7 i 6 tomu VII zebranej w aktach dokumentacji). Z tych fotografii wynika nie tylko zabytkowy ich charakter, ale i data wykonania ewidencji na dzień 30.05.2006r.

Powyższa analiza wskazując też na niektóre zapisy Studium przewiduje dla M. strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej dla zachowania zabytkowych układów ruralistycznych i przywrócenia walorów historycznych zabudowy zagrodowej w strefie KIl/S 1, zaś planowana inwestycja jest zlokalizowana w granicach tak wyznaczonej ochrony konserwatorskiej (vide: karta 58-59 z mapką strefy Kll/Sl); dodać należy, że w/w strefa ochrony znajduje się wśród ścisłej centralnej części zabudowy wsi M. Dodać należy, że na działce nr [..] przy ul. N. znajdują się obiekty (budynki gospodarcze, mieszkalne stanowiące pewien zespół architektoniczny) fotografie na k. 8-9-10 tom VII akt sprawy.

Wskazało Kolegium, że zgodnie z art. 4 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j. t. Dz. U. z 2020r. poz. 282) - ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu:

zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków,

uwzględnienie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska, zaś zgodnie z art. 7 w/w ustawy formami ochrony zabytków są:

wpis do rejestru zabytków,

uznanie za pomnik historii,

utworzenie parku krajobrazowego,

ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Definicje legalnie ustalone w/w ustawie oznaczają w art. 3, że:

zabytek - nieruchomość lub rzecz ruchoma albo ich części lub zespoły będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową,

historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny - przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczenie układów historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg,

historyczny zespół - powiązany grupą budynków wyodrębniony ze względu na formę architektoniczną, styl zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi,

krajobraz kulturowy - przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierający wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze.

Natomiast, zgodnie z obowiązującą Europejską Konwencją Krajobrazową spisaną we Florencji dnia 20.10.2000r. definicja pod:

lit.d ochrona krajobrazu - znaczy działania na rzecz zachowania i utrzymania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych,

lit.e gospodarzenie krajobrazem - znaczy działania z perspektywy trwałego i zrównoważonego rozwoju w celu zapewnienia regularnego podtrzymania krajobrazu tak, aby kierować i harmonizować zmiany które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych.

Przytoczone powyżej definicje stanowiące podstawę ochrony zabytków oraz krajobrazu wyraźnie potwierdzają, że w opisanym wyżej stanie ochrony zabytków wsi M., zlokalizowanie inwestycji w środku zabudowy zabytkowej, jest sprzeczne z w/w przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i ochronie krajobrazu która wynika z w/w Konwencji. Zatem zarzuty strony skarżącej, co do rzekomego nie figurowania wskazanych w decyzji zabytków są chybione, zaś twierdzenie, że wieża stalowa o wysokości 54 m tuż obok zabytkowych budynków nie wpływa na obiekty zabytkowe, jest zupełnie nie do przyjęcia, bo wystarczy proste porównanie tych obiektów do stwierdzenia, że ich funkcje są nie do pogodzenia nie tylko z przepisami, ale także podstawowym logicznym rozumowaniem.

Podsumowując przebieg postępowania, argumentację organu pierwszej instancji i strony skarżącej Kolegium stwierdziło, że ustawa w § 1 pkt 2 określając jej zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, zaś w ust. 2 art. 1 ustawy w zakresie tym uwzględnia się :

wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury,

walory architektoniczne i krajobrazowe,

prawo własności,

potrzeby interesu publicznego.

W kwestii naruszenia ładu przestrzennego, obniżenia walorów widokowych i krajobrazowych stwierdziło Kolegium, że zgodnie z art. 56 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j-1- Dz. U. z 2020r. poz. 293 ze zm.) nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W razie odmowy ustalenia lokalizacji należy zawsze wskazać przepis prawa, który by się temu sprzeciwiał (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 stycznia 2011r. II SA/Go 743/10). Jednakże jednym z determinantów, które wymagają uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Nie mogą one jednak stanowić o podstawie wydania decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mówi o tym bezpośrednio art. 56 ust. 1 ustawy dodany na podstawie art. 70 pkt 7 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010r. Nr 106 poz.675).

Z tego przepisu (art. 56 zd. 2 ustawy) wynika jednak, wnioskując a contrario, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego. Zatem art. 1 ust. 2 ustawy może stanowić podstawę uzupełniającą do innych przepisów dot. odmowy ustalenia takiej lokalizacji. Zastosowanie art. 56 zd. 2 ustawy w zakresie uzupełnienia podstaw odmowy, nie jest ograniczone w art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy. Ta konstatacja odnosi się też do prawa własności wymienionego w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy, które Kolegium przytoczyło w powyższych wywodach związanych z art. 140 k.c, art. 222 § 2 k.c. i art. 144 k.c. Bezspornie, zastosowanie przepisów art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 ustawy w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji oraz art. 56 zd. 1 ustawy w tej decyzji do lokalizacji stacji bazowej w środku wsi M., prawie na podwórku i ogródkach mieszkańców, stanowi nadużycie prawa per analogiam (art. 5 k.c), skoro tę stację bez sporów można zlokalizować w terenie upraw rolniczych na niezabudowanych działkach położonych jeszcze wyżej niż działka nr [..] (poziom 48,5 m n.p.t.), a tereny tych upraw polowych mają poziom 49-51 m n.p.t., zapewne lepszy od poziomu 48,5 m n.p.t. odnośnie zasięgu emisji anten. Protestujące strony wskazywały także te niesprzeczne możliwości lokalizacyjne istniejące w miejscowości M.

Zupełnie nie do zrozumienia dla Kolegium jest fakt, że strona skarżąca dąży do ustalenia akurat tej lokalizacji, skoro można postąpić inaczej, bez sporów.

Określając ten drugi zakres ochronny (podobnie jak emisje promieniowania elektromagnetycznego) rzekomo opartych na przypuszczalnych emisjach czy ograniczeniach zabudowy wskazanych przez strony, jest nie do przyjęcia zdaniem organu odwoławczego. Oparcie zarzutów i twierdzeń na próbie wykładni przepisów ogólnych czy instrukcyjnych albo klauzuli generalnych, wywodzi pełnomocnik strony skarżącej popełniając błąd nie tylko oceny zaskarżonej decyzji, ale także zupełne niezrozumienie właścicieli sąsiednich nieruchomości czego dowodem jest twierdzenie, że "Inwestor nie ma możliwości posadowienia stacji w kształcie podobnym do okolicznej zabudowy. Nie bierze się pod uwagę korzyści o podniesieniu wartości gruntów sąsiednich przez podniesienie jakości usług telekomunikacyjnych, a to powoduje, że nie można wznieść stacji bazowej na żadnym terenie zamieszkałym, ponieważ budowla ta wyróżnia się na tle pozostałej zabudowy, który też nie bierze pod uwagę, że usługi telekomunikacyjne o odpowiedniej jakości pozwalają ratować życie przez kontakt ze służbami ratowniczymi". Zdaniem Kolegium ten passus pełnomocnika strony skarżącej jest zupełnie nie na miejscu, bo nie jest jego rolą pouczanie stron co do tego jakie wartości mają brać pod uwagę przy obronie swoich praw do spokojnego i zgodnego ze swoją wolą korzystania ze swojej własności. Ów pełnomocnik zapewne ma wiedzę, że wieś M. in gremio protestuje przeciwko tej lokalizacji, a niektórzy właściciele nieruchomości sąsiednich mają tę wieże bazową prawie w ogródku lub podwórku, że mają ją oglądać zawsze ze swej nieruchomości, są pozbawieni normalnego widoku, że nie chcą podniesienia wartości swoich nieruchomości w sposób wskazany przez inwestora, bo przeciwnie uważają słusznie, że wartość ich nieruchomości zostanie obniżona. Pełnomocnik strony skarżącej zapewne też ma wiedzę, że tę wieże można zlokalizować bez sporów poza wsią, jeszcze w lepszym wyższym miejscu, na co wielokrotnie mieszkańcy wskazywali. Jednak nie znane są powody, dla których inwestor uważa, że tylko w środku wsi, prawie na podwórkach i ogródkach mieszkańców, ma powstać ta wieża, która miałaby podobno jeszcze podnieść wartość ich nieruchomości, zaś mieszkańcy M.paradoksalnie nie chcą być takim beneficjentem owej inwestorskiej lokalizacji, przysparzającej im dobra w postaci rzekomej zwyżki wartości nieruchomości

Ten upór lokalizacyjny inwestora w tych okolicznościach i warunkach umiejscowienia wieży, zakrawa wręcz nad nadużycie prawa, które ma wynikać z wąsko rozumianych przepisów cytowanych w odwołaniu, bez żadnego społecznego kontekstu.

Z tego postępowania wynika, że skarżąca Spółka konsekwentnie, ale błędnie ocenia i żąda lokalizacji swojego zamierzenia inwestycyjnego celu publicznego na działce nr [..] o pow. 550 m2, gdyż nie dostrzega i nie uwzględnia występujących w sąsiedztwie budynków i obiektów o funkcji mieszkaniowej, zagrodowej i gospodarczej (w tym budynków objętych ochroną dot. zabytków) które zlokalizowane są w centrum wsi M. Wnioskodawca w sposób zupełnie nieuprawniony pominął fakt, że planowana wieża stacji bazowej o wysokości 54 m n.p.t. na w/w działce położona byłaby nie tylko w środku zabudowy wsi, że spowodowała i dalej powoduje protesty i odwołania (wniosło 20 osób - stron), że pod jednym z protestów swoją negatywną ocenę tej lokalizacji podpisało 161 osób (pismo z dnia 24.08.2018r. na karcie 219 i podpisy na kartach 225-244 i 294-288 tom II (akta sprawy). Inwestor pominął więc znaczne oburzenie społeczne przez to, że inwestycja ta zaburza dotychczasową istniejącą zabudowę, pogwałcił spokojne i zgodne z prawem własności korzystanie z sąsiednich nieruchomości, nie tylko na działce nr [..] przy ul. N., ale także na działkach nr [.]. (ul. N.), nr [..] (ul. N.), nr [..] (ul. N.), nr [..] (ul. N.) - wszystkie działki są zabudowane budynkami mieszkalnymi, zagrodowymi i gospodarczymi oraz sąsiednie działki nr [.]. i nr [..] -niezabudowane, ale z możliwością zabudowy.

Strona skarżąca upierając się co do tej lokalizacji, nie uwzględniła powyższych faktów i okoliczności związanych z ochroną interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, a poszanowanie tych interesów chronionych prawem (art. 6 ust. 2 ustawy - poszanowanie chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich). Z całości regulacji zawartej w ustawie, w tym art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1, art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że w postępowaniu inwestycyjno-budowlanym nie można wyprowadzać wniosku, że prawo do zabudowy i zagospodarowania terenu nawet dla inwestycji celu publicznego, ma wartość nadrzędną. Należy raczej przyjąć, że przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych związanych z lokalizacją i realizacją przedsięwzięć budowlanych konieczne jest ważenie interesów inwestora, interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyrok NSA z dnia 28.02.2017r. sygn. II OSK 1609/15).

Podobne rozstrzygnięcie zawierające obowiązek ważenia interesów w postępowaniu administracyjnym na gruncie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (tj. interesów inwestora, interesu publicznego i interesu osób trzecich) zawarto w wyroku NSA z dnia 14.09.2006r. sygn. akt II OSK 1090/05. Brak tej równowagi w postaci uznania nadrzędności interesu własnego inwestora (przewaga inwestora z tyt. komercji) jak i interesu publicznego powoduje naruszenie interesu osób trzecich czyli właścicieli nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją, skutkującą też negatywnymi immisjami oddziaływania na przestrzeń, architekturę, zabudowę zabytkową i walory krajobrazowe.

Takie działanie skarżącej Spółki jest ingerencją w prawo własności (art. 140 k.c.) i nie może zakłócać tego prawa będącego pod ochroną (art. 144 k.c). Nadmieniło Kolegium, iż w wyroku NSA z dnia 17.04.2007r.sygn akt II OSK 646/06 wskazano, że ratio legis art. 61 ustawy - ,jest ochrona ładu przestrzennego". Ma ona na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu miejscowego, zaś w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano: "Powszechnie przyjmuje się, że podmioty stosujące prawo (władza ustawodawcza, wykonawcza - w tym organy administracji publicznej, władza sądownicza, organy samorządu terytorialnego) nie powinny dokonywać tylko wykładni gramatycznej, ale w razie wątpliwości, czy też przepisów niejasno sformułowanych, klauzul generalnych, terminów niedookreślonych, również dokonywać wykładni historycznej, celowościowej i systemowej w sprawie przepisów prawnych".

W tym kontekście, wskazania tego wyroku NSA, zarzuty strony skarżącej co do powoływania się na przepisy ogólne, klauzule generalne czy zasady prawne, są chybione i niezasadne. Dodano, że skarżąca Spółka w opisanym i kwestionowanym wniosku o lokalizację w/w inwestycji celu publicznego oraz w swoich argumentach przytoczonych w całym postępowaniu w istocie domaga się naruszenia ładu przestrzennego rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość wsi - narusza nie tylko prawo własności nieruchomości, ale także społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kulturowe, zasady konstytucyjne demokratycznego państwa prawnego przewidziane w Konstytucji RP, zwłaszcza w art. 64. Ten przepis konstytucyjny pozwala w ust. 3 ograniczać własność obywateli tylko w takim zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, co bezspornie ma miejsce w tej sprawie. Jednakże skarżąca Spółka żądając "ślepego" stosowania przepisów, narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Reasumując Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji ze względu na wykazane naruszenie przepisów prawa (przepisów odrębnych), naruszenie zasady równoważnego rozwoju przez brak zachowania równowagi między interesem publicznym, a interesem obywateli - mieszkańców wsi M.

We wniesionej skardze A. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ustalenie, że dla planowanej lokalizacji brak jest dostępu do drogi publicznej w sytuacji gdy bezspornie taki dostęp przysługuje również dzierżawcom lub najemcom nieruchomości władnącej;

art. 124 ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30.08.2019r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1815) oraz naruszenie art. 28 k.p.a. wskutek błędnego ustalenia zakresu stron postępowania poprzez błędne przyjęcie, że miejsca dostępne dla ludności dotyczyć mają również takiej zabudowy, która może powstać w przyszłości, mimo że powyższy przepis wprost wskazuje, że miejsca te ustalane są według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy;

naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuprawnione, nieoparte na żadnym dowodzie zebranym w ramach postępowania stwierdzenie, że inwestycja nie zapewnia poszanowania:

występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich,

interesu publicznego

zasad i form ochrony zabytków

co rzekomo narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 1, pkt 12, pkt 14, art. 4 pkt 2 i 6, art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków, podczas gdy inwestycja w żaden sposób nie wpływa na pozostałe nieruchomości jak i na obiekty zabytkowe figurujące w gminnej ewidencji zabytków;

art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy postępowanie nie wykazało, aby inwestycja była niezgodna z przepisami odrębnymi, oraz oparcie decyzji wyłącznie na ogólnych przesłankach rzekomego naruszenia przepisów zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

art. 6 i art. 7 oraz art. 107 § 1 k.p.a. wobec braku uwzględnienia przez SKO tego zarzutu na skutek braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i jasnego zrozumiałego uzasadnienia wydanej przez Wójta decyzji,

art. 8 § 1 k.p.a. wobec naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie inwestora do SKO jako do organu wobec rażącego naruszenia zasady bezstronności.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka sformułowała zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że dla planowanej lokalizacji brak jest dostępu do drogi publicznej. Organy co prawda prawidłowo ustaliły, że na działce [..] ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [..] jednak stwierdziły, że służebność ta nie dotyczy innych podmiotów, w tym podmiotu, który zamierza zrealizować inwestycję celu publicznego. Już w odwołaniu skarżący wskazywał, że z powyższym twierdzeniem nie sposób się zgodzić, ponieważ kwestia podmiotów uprawnionych do korzystania ze służebności drogi koniecznej została zarówno przez orzecznictwo jak i doktrynę rozwiązana u progu wejścia w życie kodeksu cywilnego. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3.01.1969r. w sprawie o sygn. akt: III CRN 271/68 stwierdził, że Osoba, na rzecz której przeniesiono posiadanie nieruchomości władnącej, uprawniona jest do posiadania służebności związanych z tą nieruchomością. Wobec tego większość doktryny wywodzi, że posiadacze zależni tacy jak dzierżawcy i najemcy uprawnieni są do wykonywania służebności gruntowych w tym drogi koniecznej. Taki pogląd przedstawiany jest w literaturze już od lat 70 (R. Czarnecki, w: Resich, Komentarz, 1972, t. I, s. 724; S. Grzybowski, Prawo cywilne. Zarys prawa rzeczowego, Warszawa 1976, s. 167) i nadal jest przedstawiany w szerokim zakresie doktryny - komentarze do KC pod red. Osajdy, Pietrzykowskiego, Gutowskiego. W komentarzu pod red. ostatniego ze wskazanych jasno stwierdzono, że: Służebność gruntową może wykonywać nie tylko właściciel nieruchomości władnącej. Może być to także jej użytkownik wieczysty (chodzi o przypadek, gdy służebność ustanowiono na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości władnącej, przed obciążeniem jej prawem użytkowania wieczystego, a nie na rzecz jej każdoczesnego użytkownika wieczystego, gdyż ta ostatnia sytuacja jest oczywista), użytkownik, dzierżawca, najemca, a także ich domownicy, czy osoby przez nich zatrudnione. W przekonaniu skarżącego niemożliwość korzystania przez posiadaczy zależnych ze służebności drogi koniecznej wprost sprzeciwia się celowi służebności drogi koniecznej. Jeżeli jest to prawo związane z nieruchomością władnącą i przechodzące na każdoczesnego właściciela nieruchomości nie sposób stwierdzić, aby nie mogły z niej korzystać osoby upoważnione przez właściciela nieruchomości władnącej np. domownicy, goście a zatem tym bardziej mogą z niej korzystać posiadacze zależni. Poza tym w orzecznictwie Sądów administracyjnych jasne jest, że dostęp do drogi publicznej mogą zapewnić służebności drogi koniecznej. W związku z powyższym nie ma wątpliwości, że twierdzenie organu dotyczące braku dostępu do drogi publicznej, w obliczu istnienia służebności drogi koniecznej, a nawet możliwości korzystania z niej przez posiadaczy zależnych w tym inwestora, jest błędne. W tej mierze SKO wskazało, że w aktach sprawy brak dowodu, z którego wynikałby najem lub dzierżawa przez skarżącego działki [..], w związku z czym skarżący miał nie wykazać faktu posiadania tej działki. W pierwszej kolejności wypada wskazać, że w ramach postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wnioskujący nie musi wykazywać tytułu prawnego do nieruchomości, na której dana inwestycja ma być zlokalizowana, stąd niezrozumiałym jest dlaczego miałby wykazywać tytuł do nieruchomości, po której ma następować dostęp do drogi publicznej (niezależnie od tego, czy ma się to odbywać drogą wewnętrzną, czy przy wykorzystaniu służebności gruntowej). Dodatkowo wskazała skarżąca, że ani Wójt, ani SKO nie zobowiązywało skarżącej do wykazania tytułu prawnego do działki [..], a zatem wykazania posiadania zależnego służebności gruntowej. W ocenie skarżącej dla sprawy nie ma żadnego znaczenia to, że służebność została ustanowiona w drodze ugody sądowej, albowiem niezależnie od sposobu jej ustanowienia tj. czy jest to umowa stron czy orzeczenie sądu posiadacz zależny zawsze posiadać będzie prawo do korzystania z takiej służebności.

Neguje skarżąca stanowisko orzekających organów, że inwestycja nie zapewnia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, dlatego też narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Dopatrzono się immisji polegających na zakłócaniu widoku, utrudni korzystanie z terenów sąsiednich oraz spowoduje spadek ich wartości. Skarżąca konsekwentnie wskazuje, że powyższe zarzuty w żaden sposób nie wynikają z żadnych dowodów zgromadzonych w sprawie - są oparte wyłącznie na domniemaniach i domysłach. Organ II instancji poczynił uwagę, że również wniosek skarżącej dotyczy przypuszczeń jak inwestycja będzie wpływać na prawa sąsiedzkie - skarżący wskazał, że nie będzie, przy czym nie jest rzeczą inwestora analizowanie takiego wpływu, a oparcie planowanej inwestycji na obowiązujących przepisach prawa. W przekonaniu inwestora planowana przez niego inwestycja spełnia wszelkie wymogi prawne, a opisywane przez organy obu instancji rzekome naruszenia przepisów prawa w rzeczywistości nie mają miejsca.

Dalej skarżąca podniosła, że organy powołują się na naruszenie przepisów związanych z ochroną zabytków w postaci budynków w sąsiedztwie planowanej inwestycji oraz układu wsi uznając, że planowana inwestycja narusza art. 4 pkt 2 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem skarżącej rzeczony przepis ma charakter ogólny i nie może jako taki stanowić podstawy odmowy wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Samo powstanie infrastruktury telekomunikacyjnej nie może spowodować żadnego uszczerbku ani dla okolicznych zabytków ani dla układu wsi. Stacja bazowa w żaden sposób nie zmienia, a nawet nie wpływa na układ wsi oraz budynki zabytkowe. Organ również w tym zakresie nie uzasadnił, jakie konkretne przepisy mogłyby zostać naruszone przez wzniesienie planowanej inwestycji powołując się wyłącznie na ogólne dotyczące ochrony krajobrazu, bądź gospodarowanie krajobrazem, przy czym inwestor rozumie, że pod ochroną pozostaje historyczny układ wsi oraz kilka budynków w sąsiedztwie a nie krajobraz okolicy. W przekonaniu inwestora okoliczności dotyczące ochrony zabytków w żaden sposób nie powinny powodować odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym miejscu wypada dodatkowo wskazać, że organ II instancji odnosząc się do kwestii ochrony zabytków powołał się dodatkowo na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Co jednak istotne, zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego i tak naprawdę wiąże organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a nie przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnych.

Zdaniem Spółki przytoczone przez organ II instancji przepisy kodeksu cywilnego nie mogą stanowić podstawy odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wobec sposobu przedstawienia argumentacji przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skarżąca zmuszona jest także podnieść zarzut naruszenia art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wobec naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie inwestora do SKO jako do organu - wobec rażącego naruszenia zasady bezstronności.

SKO w przekonaniu skarżącego w rzeczywistości wystąpiło jako obrońca osób sprzeciwiających się lokalizacji inwestycji skarżącego, a nie jako organ. Świadczy o tym sposób przedstawienia argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ II instancji przedstawia te osoby jako słusznie broniących swych interesów (w tym także w zakresie rzekomego spadku wartości nieruchomości, co powinno być całkowicie poza przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy) przedstawiając inwestora jako podmiot nadużywający prawa i naruszający Konstytucję RP tak naprawdę przez to tylko, że oczekuje zastosowania przepisów prawa. W ocenie skarżącego takie przedstawienie sprawy nie powinno mieć miejsca, nie mówiąc już o pouczaniu pełnomocnika co do zgłaszanych zarzutów stwierdzając, że dany zarzut jest "zupełnie nie na miejscu". Rolą organu jest jedynie merytoryczna ocena tego zarzutu, a nie stwierdzenia, czy zarzut ten jest "na miejscu" czy też nie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga A. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Kontroli sądu poddane zostały decyzje wydane na podstawie art. 53 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2020, poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p."), normującym postępowanie i zasady wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Poza sporem jest, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, stosownie do treści art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 u.p.z.p., w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990). Nie ulega wątpliwości też, że dla terenu, na którym inwestor planuje realizację stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A. wraz z zasilaniem na projektowanej wieży oraz z dojazdem w miejscowości M., gmina T., nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1)rodzaj inwestycji;

2)warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a)warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b)ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c)obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d)wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e)ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3)linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musiałby więc wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa nakładającym konkretne ograniczenia.

Wyjaśnienia wymaga, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma odpowiedzieć na pytanie czy na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Jedną z podstawowych wad kontrolowanego postępowania jest oparcie się przez orzekające organy przy ustalaniu kręgu stron postępowania na przepisach ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) z powołaniem się na art. 5 ust. 1 pkt 5, zamiast na przepisie art. 28 k.p.a.. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. (tak NSA w wyroku z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1203/12). Interes prawny nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, lecz z wynikającego z przepisów prawa, rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku między sferą jej indywidualnych praw, a prowadzonym postępowaniem. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się również, iż interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni, realny, nie hipotetyczny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2044/10, i wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 148/10). Wyraźnie postuluje się odróżnienie od interesu prawnego pojmowanego w sposób powyżej wskazany, interesu faktycznego, czyli sytuacji, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Interes prawny tym różni się od interesu faktycznego, że jest oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Przy tym może to być norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa, również prawa cywilnego. Normą będącą podstawą interesu prawnego może być także norma wywodzona z art. 140 k.c. ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy w postaci decyzji administracyjnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1072/10, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 883/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 729/10). Istotnym jest również - jak stwierdził w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r. WSA w Warszawie (sygn. akt VI SA/Wa 2121/09), że zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. W wyroku z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Po 671/08, sąd definiując cechę realności interesu prawnego zważył, że interes prawny musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidziany w przyszłości ani hipotetyczny. Na stronie, która podnosi, że legitymuje się interesem prawnym ciąży obowiązek wykazania tego interesu (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 206/11).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że stronami postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, jak także sąsiednich względem inwestycji, przy czym sąsiedztwo to nie musi być bezpośrednie, a co najmniej w sąsiedztwie tym musi wystąpić takie oddziaływanie inwestycji, które godzi w prawnie chroniony interes właściciela/użytkownika wieczystego. Oznacza to np., że jeśli organy orzekające przytoczą przepis prawa dający ochronę "widoku" dla mieszkańców wsi M. i przepis gwarantujący, że w otoczeniu dalszym czy bliższym nie może powstać stacja bazowa to wówczas każdy podmiot, który taką gwarancję z przepisu prawa wywiedzie uzyska status strony postępowania. Podobnie jest z argumentem o spadku wartości nieruchomości, powołując się na niego organy winny wskazać przepis gwarantujący, że obniżenie wartości nieruchomości nie nastąpi. Poza tym nie wszelakie immisje są kwalifikowane przez przepisy prawa jako niedopuszczalne, powołując się na nie należy szczegółowo je omówić i przywołać przepis zapewniający przed nimi ochronę. Decydujące są tu bowiem okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem, stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie. W zależności od rodzaju inwestycji ocenie podlega, czy wykonywana tam działalność będzie mogła powodować oddziaływanie nie tylko na nieruchomości sąsiednie, lecz również na nieruchomości położone dalej, niegraniczące z terenem inwestycji. Oznacza to, że weryfikacji w sprawie winien podlegać krąg stron postępowania, zwłaszcza w kontekście rozpatrywania powszechnych sprzeciwów względem planowanej inwestycji. Kwestie te nie stały się elementem pogłębionych rozważań tak organu I jak i drugiej instancji. Kolegium pomimo podkreślenia, że krąg stron postępowania ustala organ prowadzący postępowania nie poddało weryfikacji okoliczności czy istotnie kilkuset mieszkańców wsi posiada interes prawny gwarantujący udział w prowadzonym postępowaniu i czy ich stanowisko winno być brane pod uwagę.

Idąc dalej trzeba podkreślić, że brak zgody innych niż inwestor stron postępowania na realizację planowanego przedsięwzięcia jest pozbawiony znaczenia prawnego na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest ustalanie warunków realizacji inwestycji (czyli odpowiednio: decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy, jak to wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Nie oznacza to oczywiście, że argumentacja tych innych uczestników postępowania nie może zostać wzięta przez organy pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Rzecz w tym, by podnoszone uwagi i zastrzeżenia dotyczyły kwestii doniosłych dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu nie podlega jednak swobodnej ocenie organu, ani tym bardziej nie jest zależne od woli właścicieli i innych osób, które w ogóle nie mają prawa do nieruchomości, na których inwestycja jest lokalizowana i co najwyżej może oddziaływać na ich nieruchomości. Sama bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie wkracza w takim wypadku w sferę wykonywania praw przysługujących do takich nieruchomości - poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2082/07, dostępny jw.). Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji, organ musiałby wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenie podlega zatem jedynie legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu. Natomiast ani organy, ani też sąd administracyjny nie mają kompetencji do oceny celowości czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego, tym bardziej na nieruchomości, która na tym etapie procesu inwestycyjnego nie stanowi własności podmiotów kwestionujących dopuszczalność i zasadność ustalenia lokalizacji danej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1790/11, dostępny jw.).

Trzeba również wyjaśnić, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Powołany przepis statuuje ogólną zasadę ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zasada wynikająca z tego przepisu w istocie dotyczy naruszenia interesu prawnego osoby trzeciej na skutek ustalenia warunków zabudowy lub warunków lokalizacji celu publicznego na rzecz innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt II OSK 133/08, dostępny jw.). Właściciel ma m.in. prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, jednakże zarazem zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Na tle ogólnych postanowień art. 6 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. trzeba jednak podkreślić, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może nastąpić jedynie wtedy, gdy zamierzone wykorzystanie terenu spowoduje naruszenie chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Ochronę interesu publicznego należy przede wszystkim oceniać pod kątem dopuszczalności zamierzonego wykorzystania terenu na tle działań stanowiących lub mogących stanowić realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., tj. zadań uznanych za cele publiczne (por. E. Radziszewski (w:) E. Radziszewski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Przepisy i komentarz, LexisNexis 2006 r. nr 335898, komentarz do art. 6).

Co więcej, w odniesieniu do decyzji lokalizacyjnej wspomniany już art. 56 u.p.z.p. stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (zd. pierwsze); przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (zd. drugie). Nadto art. 53 ust. 3 tej ustawy stanowi, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Wobec tego przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - w tym przepisy nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony ładu przestrzennego, środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawo własności i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 5, 7 i 9 u.p.z.p.) - nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa i organ nie może w niej wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (tak NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1862/08, dostępnym jw.). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis, tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 103/10).

Idąc dalej, trzeba również uczestnikom postępowania oraz orzekającym organom wyjaśnić ze względu na treść art. 58 ust. 2 u.p.z.p., że jeżeli w związku z wydaną decyzją lokalizacyjną korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się istotnie ograniczone, właściciel bądź użytkownik wieczysty takiej nieruchomości może co do zasady żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części (art. 36 ust. 1 u.p.z.p.), względnie może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.). Dla dochodzenia tych roszczeń właściwą płaszczyzną jest jednakże droga cywilna, a nie formułowanie zarzutów przeciwko decyzji lokalizacyjnej w postępowaniu administracyjnym (por. też wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt V CSK 230/07, niepubl., powołany przez I. Zachariasza (w:) H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. LEX 2013 r., nr 143844, komentarz do art. 63).

Następnie podnieść należy, iż prawo własności, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw, w tym z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem ograniczenie prawa własności nieruchomości jest dopuszczalne, o ile odbywa się w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. W tym miejscu nie sposób pominąć okoliczności, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratywny. Nie konstytuuje więc żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Organy rozstrzygające zobowiązane są ustalić, czy planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa, czego niewątpliwie w kontrolowanych postępowaniach zabrakło. Organy obu instancji wiele miejsca w uzasadnieniach poświęciły przepisowi art. 1 ust. 2 u.p.z.p., który nie może zgodnie z treścią art. 56 u.p.z.p. stanowić samoistnej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wadliwie organy przypisały walorom ładu przestrzennego, walorom architektonicznym i krajobrazowym, wymaganiom ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, wymaganiom dotyczącym prawa własności, oraz potrzebom interesu publicznego (np. ochrona zabytków jakim jest zespół ruralistyczny wsi M.) decydujący wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia, rozumiany jako możliwość oparcia odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pomijając zakaz z art. 56 zd. 2 u.p.z.p., że przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, co stanowi wprost o naruszeniu przepisów prawa materialnego. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego w odróżnieniu od decyzji o warunkach zabudowy, korzysta z preferencji proceduralnych. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tylko zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje zatem zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W odniesieniu do inwestycji celu publicznego ustawodawca nie wprowadził wymogu ochrony ładu przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Czyni to dywagacje Kolegium i Wójta Gminy o powstaniu dominanty na tle zespołu zabudowy wiejskiej we wsi M. jako całkowicie pozbawione umocowania prawnego i doniosłości dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej Spółki.

Podobnie ocenić należy kwestie odnoszące się do roztrząsania zakresu ochrony układu zabudowy wsi czy znajdujących się tam obiektów podlegających ochronie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j. t. Dz. U. z 2020r. poz. 282), gdyż zapewnieniu takiej ochrony służy przepis nakładający konieczność dokonania uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wskazany w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. - wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Oznacza to brak kompetencji tak Wójta, jak także Kolegium, do samodzielnego dokonywania merytorycznej oceny zakresu koniecznej ochrony w tym zakresie.

Zdaniem Sądu organy obu instancji skupiły się na rozważaniach nie związanych z przepisami, jakie winny zostać zastosowane w tej konkretnej sprawie. W kontrolowanych decyzjach brak jest rozważenia przesłanek mających znaczenie dla właściwego rozpoznania wniosku.

Jedynym uzasadnionym aspektem względem rozstrzygnięcia wniosku skarżącej Spółki są rozważania dotyczące przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.. Mianowicie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, kierując się niewłaściwą interpretacją art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i art. 2 pkt 14 u.p.z.p., wadliwie wywiodło, że w świetle tych przepisów teren planowanej inwestycji budowlanej nie posiada dostępu do drogi publicznej, gdyż ustanowiona służebność nie pozwala na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną wobec nieposiadania przez inwestora uprawnienia do korzystania z ustanowionej służebności. Ocena organu odwoławczego nie znajduje oparcia w orzecznictwie, bowiem dostęp do drogi publicznej - w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - powinien zapewnić faktyczną możliwość skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną (por. wyroki NSA z 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11; 12 grudnia 2017 r., II OSK 712/17). Nie jest to równoznaczne z prawem inwestora do korzystania z takiego rozwiązania drogowego. A właśnie takie znaczenie organy obu instancji nadały tej przesłance. Kwestia w jaki sposób inwestor uzyska prawny dostęp do terenu inwestycji podlegać będzie weryfikacji na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, na którym to już wymagane będzie wykazanie się tytułem prawnym w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i dostępu do drogi. Pamiętać tu należy, że uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wcale nie przesądza o tym, że inwestycja zostanie zrealizowana. Decyzja ta nie ma charakteru konstytutywnego. Jednoznacznie zdaniem Sądu przyjąć winny orzekające organy w ponownie prowadzonym postępowaniu, że przesłanka ta została spełniona.

Wadliwie organy obu instancji nadały regulacjom zawartym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rangę przepisu prawa. Rację przyznać należy stanowisku skarżącej Spółki, że studium to zbiór postulatów adresowanych do rady gminy i podlegających uwzględnieniu podczas procedury uchwalania planu miejscowego. Natomiast pozostają one bez znaczenia wobec procedowania w sprawach o lokalizację inwestycji celu publicznego bądź ustalenie warunków zabudowy.

Oprócz powyższych naruszeń przepisów prawa materialnego orzekające w sprawie organy dopuściły się także uchybienia przepisom postępowania, w tym zasadniczo uchybiły kardynalnym zasadom postępowania administracyjnego uregulowanych w przepisach art. 6-16 k.p.a. Wynika z nich między innymi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 - zasada praworządności), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7- zasada prawy obiektywnej; zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) i obowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1- zasada pogłębiania zaufania obywateli).

Rozstrzygając sprawę organy nie dochowały wierności tym zasadom i przepisom.

Organ, orzekając w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma uprawnień do oceny celowości realizacji inwestycji, ani oceny wybranego miejsca do jej posadowienia. Przekracza w tym zakresie swoje uprawnienia – godząc w zasadę praworządności – gdyż decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, co oznacza, że nie ma w niej miejsca na uznanie administracyjne. Stanowisko organu co do miejsca realizacji inwestycji nie ma tutaj znaczenia. Organy orzekające miały zweryfikować zgodność wniosku skarżącej Spółki z właściwymi przepisami prawa, czego nie dokonały. Organy administracji publicznej nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny intencji inwestora, ani do rozsądzania sporów pomiędzy inwestorem a mieszkańcami wsi M. Położenie nacisku na kontekst społeczny w procedowanej sprawie stanowi działanie pozaprawne. Natomiast zajmowanie stanowiska w sporze powstałym na tle inwestycji i kierowanie do pełnomocnika inwestora słów typu: "passus pełnomocnika strony Skarżącej jest zupełnie nie na miejscu, bo nie jest jego rolą pouczanie stron co do tego jakie wartości mają brać pod uwagę przy obronie swoich praw do spokojnego i zgodnego ze swoją wolą korzystania ze swojej własności", "Jednak nie wiadomo z jakich przyczyn inwestor uważa, że tylko w środku wsi prawie na podwórkach i ogródkach mieszkańców ma powstać ta wieża", "Inwestor pominął więc znaczne oburzenie społeczne", "Skarżąca Spółka żądając "ślepego" stosowania przepisów, narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego" stanowi o naruszeniu przez organ odwoławczy zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu. Przywołać tu należy wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SAB/Wa 22/20 zawierający tezę, że "Przepis art. 8 § 1 k.p.a. wyrażający zasadę dbałości o utrzymywanie zaufania obywatela do władzy publicznej nie jest przecież jedynie ideologicznym ozdobnikiem dla ścisłych reguł proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zasada budzenia zaufania do państwa ma swoje zakorzenienie w konstytucyjnym standardzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Jest ona też uznawana za standard wyznaczający nie tyle określone rodzaje czynności organu, ale raczej za miernik rzetelności i staranności organu w prowadzonym postępowaniu." Kolegium nie dochowało wierności standardom bezstronnego i równego traktowania stron postępowania.

Reasumując, w ocenie Sądu orzekające organy nie dokonały prawidłowej analizy i oceny wniosku inwestora w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które winny znaleźć tutaj zastosowanie, co stanowi o naruszeniu przepisów prawa materialnego. Także sposób procedowania i uchybienie standardom prowadzenia postępowania stanowi o wadliwości obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Organy uwzględnią zawartą w niniejszym wyroku ocenę postępowania w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W tym stanie rzeczy sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z 31 grudnia 2019 r.. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 ww. ustawy uwzględniając okoliczność uiszczenia przez skarżącą Spółkę wpisu w wysokości 500 zł oraz koszt ustanowionego w sprawie pełnomocnika w osobie radcy prawnego (480 zł + 17 zł opłaty od udzielonego pełnomocnictwa).