Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Wojewody w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]"o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 14 dni, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. nie wymierza organowi grzywny, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

J B złożył skargę na bezczynność Wojewody W-M w udzieleniu informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, że dnia "[...]"r. wysłał listem poleconym wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołu wraz z załącznikami w formie elektronicznej z konkursu na stanowisko W-M Konserwatora Zabytków w Olsztynie, w którym brał udział. Wskazał, że wniosek ten został odebrany w dniu "[...]"r., ale do dnia złożenia skargi (czyli "[...]"r.) organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, czym naruszył 14 dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił, że pismem z dnia "[...]"r. Wojewoda odpisał lakonicznie, że wnioskowane informacje nie podlegają udostępnianiu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda W-M wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianiu podlega informacja publiczna o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych, co wskazuje że informacje na temat zatrudnienia w organach administracji mają charakter informacji publicznej. Jednakże co do zakresu udostępnienia takich informacji ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do regulacji szczególnych. Podniesiono, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wojewódzkiego konserwatora zabytków powołuje i odwołuje wojewoda, za zgodą Generalnego Konserwatora Zabytków. Przy czym zgodnie z art. 681 Kodeksu pracy powołanie może być poprzedzone konkursem, choćby przepisy szczególne nie przewidywały wymogu wyłonienia kandydata na stanowisko wyłącznie w wyniku konkursu. Wyjaśniono, że stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków nie zostało objęte ustawą o służbie cywilnej, która reguluje zagadnienia dostępu do informacji o naborze kandydatów do zatrudnienia, a ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawiera jakichkolwiek regulacji tej materii. Skoro zatem przepisy odrębne nie określają zakresu informacji o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków podlegających udostępnieniu, to informacje żądane przez wnioskodawcę nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Wojewody nie było zatem podstaw do udostępnienia wnioskodawcy informacji objętych wnioskiem, jak również wydania decyzji w przedmiocie odmowy jej udostępnienia, o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia "[...]"r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Podnieść należy, iż stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r. poz. 1764, dalej jako: u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.)

Nie ulega wątpliwości, że wojewoda jest organem władzy publicznej, a zatem należy do kręgu podmiotów, które są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. W związku z powyższym złożenie wniosku w trybie u.d.i.p. nakłada na organ zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki. Organ ten winien bowiem albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w przypadku, że żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega ona udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 2571/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 października 2013r., sygn. akt II SAB/Sz 73/13). Zatem brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie mu protokołu z konkursu na stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organ uznał jednak, że wniosek ten nie dotyczy informacji publicznej, powołując się przy tym na art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p. i wskazując, że ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014r. poz. 1446 ze zm.) nie zawiera regulacji co do zakresu informacji o naborze kandydatów na takie stanowisko, podlegającego udostepnieniu. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Przede wszystkim należy podkreślić, że art. 6 ust. 1 u.d.i.p., określający katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu, nie ma charakteru zamkniętego. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, iż informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Co więcej taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów /np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010r., sygn. akt I OSK 1643/09, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011r., sygn. akt I OSK 490/11, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1372/11, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 2149/12, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 175/13). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641).

Ponadto jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2015r. (sygn. akt IV SAB/Po 91/14, dostępny w Internecie) art. 6 ust. 3 pkt g) u.d.i.p. został wprowadzony ustawą z 17 czerwca 2005r. o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005r. Nr 132 poz.1110), która wprowadzała zmiany w licznych ustawach w zakresie zasad naboru na stanowiska publiczne. W większości z tych przepisów wprowadzono zasadę publikowania informacji o konkursach, kandydatach i innych okolicznościach w Biuletynie Informacji Publicznej z dodatkowym wskazaniem, że informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze. Z uwagi na fakt, że ustawą zmieniającą z 17 czerwca 2005r. nie wprowadzono zmian we wszystkich regulacjach dotyczących naboru kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w pkt 15 tej ustawy dodano pkt g do art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Przepis ten, a w szczególności sformułowanie " w zakresie określonym w przepisach odrębnych", w kontekście zmian dokonanych ustawą zmieniającą z 17 czerwca 2005r. i przepisów u.d.i.p., nie może być jednak interpretowany w ten sposób, że informacją publiczną w zakresie naboru kandydatów na wolne stanowiska są tylko dane wyraźnie za taką informację uznane w odrębnych przepisach. Przepis art. 6 ust. 3 lit g) u.d.i.p. za informację publiczną uznaje wszelkie informacje wskazane w przepisach odrębnych związane bezpośrednio z naborem na wolne stanowiska, a nie tylko te, które w odrębnych przepisach za takie informacje wprost są uznawane. Nie można pominąć bowiem faktu, że przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera otwarty katalog informacji podlegających udostępnieniu jako informacje publiczne i nie można wykluczyć, że dana informacja będzie stanowiła informację publiczną wskazaną w jednym, kilku lub żadnym z wymienionych w tym przepisie punktów. Istotne do oceny czy dana informacja stanowi informację publiczną ma dokonane na wstępie ustalenie, że dotyczy ona zadań publicznych podmiotów, które te zadania wykonują i korzystają w tym zakresie z publicznych pieniędzy. Stanowisko wyrażone w tym wyroku podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2016r. (sygn. akt I OSK 1281/15, dostępny w Internecie), oddalając skargę kasacyjną i wskazując, że informacje z naboru na stanowisko związane z pełnieniem funkcji publicznej są informacją publiczną, pozwalają bowiem zweryfikować wynikającą z art. 60 Konstytucji zasadę równego dostępu do służby publicznej.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości okoliczność, że stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków związane jest z wykonywaniem zadań publicznych, co wynika wprost z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa ta rzeczywiście nie zawiera uregulowań dotyczących naboru kandydatów. Skoro jednak został przeprowadzony konkurs, to w ocenie Sądu protokół z tego konkursu stanowi informację publiczną. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym w uchwale z dnia 9 grudnia 2013r. (sygn. akt I OPS 8/13) wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie zaś z przepisami u.d.i.p. informacje dotyczące naboru kandydatów do zatrudnienia w podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowią informację publiczną.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organ pozostaje w bezczynności. Dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

Jednocześnie stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru. Z tym mamy bowiem do czynienia, gdy zachowanie organu (działanie lub zaniechanie) jest w sposób oczywisty sprzeczne z niebudząca wątpliwości co do swojej treści normą prawną. Natomiast w niniejszej sprawie bezczynność organu wynikała wyłącznie z niewłaściwej interpretacji przepisów. Z tych samych względów nie wymierzono organowi kary grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.