Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło,, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w B. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie Gminy S. stwierdza nieważność paragrafu 3 zaskarżonej uchwały.

I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. Rada Gminy S. (dalej powoływana także jako Rada, organ)

w dniu [...] sierpnia 2018 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wprowadzenia odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie Gminy S.

Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2018 r. poz. 3291. Jako podstawę prawną podjęcia ww. uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 14 ust. 2b ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze zm., dalej jako: u.w.t.p.a.).

W § 3 przedmiotowej uchwały Rada wprowadziła odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie całej gminy każdego roku w dniach 31 grudnia i 1 stycznia oraz w dniach 13 i 14 stycznia.

2. Prokurator Regionalny w B. pismem z dnia 8 lutego 2023 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku powyższą uchwałę Rady w zakresie § 3 regulującego odstępstwo od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych.

Skarżonej regulacji zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 1 i art. 14 ust. 2a

i ust. 2b u.w.t.p.a. poprzez wprowadzenie w § 3 zaskarżonej uchwały odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych "na terenie całej gminy każdego roku

w dniach 31 grudnia i 1 stycznia oraz 13 i 14 stycznia", podczas gdy norma kompetencyjna określona w art. 14 ust. 2b ustawy z dnia 26 października 1982 r.

o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnia radę gminy (miasta) do wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych jedynie w "określonym miejscu publicznym", w konsekwencji czego wskazany zapis zaskarżonej uchwały wykracza poza normę kompetencyjną, stanowiąc rażące naruszenie prawa.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że literalne brzmienie przywołanych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje, że ustawową zasadą jest zakaz spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych. Właściwa miejscowo rada gminy (miasta) może wprowadzić wyjątek od tej zasady jedynie

w określonych miejscach publicznych na terenie gminy jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej

w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa

i porządku publicznego.

Prokurator podniósł, że zaskarżony przepis dopuszczając spożywanie alkoholu na terenie całej gminy, nawet w określone, szczególne dni narusza nałożony na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych

i przeciwdziałania alkoholizmowi.

Wskazując na powyższe, prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że po analizie skargi na najbliższej sesji Rady Gminy S. zostanie przedstawiony projekt zmiany zaskarżonej uchwały, którego celem będzie uchylenie § 3 uchwały którego dotyczy skarga Prokuratora. Podał, że najbliższa sesja Rady Gminy odbędzie się w marcu 2023 r., w związku

z czym uznał, że w przypadku podjęcia uchwały uchylającej § 3 ww. uchwały niniejsze postępowanie stanie się bezprzedmiotowe.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

4. Na wstępie wskazać należy, odnosząc się do wniosku Rady Gminy w S. zawartym w odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania sądowego w sprawie, z uwagi na uwzględnienie zarzutów skargi i zamiar uchylenia kwestionowanego zapisu § 3 kwestionowanej uchwały z 1 sierpnia 2018 r. na sesji rady gminy w marcu, nie mógł być on uwzględniony. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż zmiana lub uchylenie (a tym bardziej dopiero zamiar uchylenia) zaskarżonej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10 oraz 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/10. Jest to spowodowane tym, że zaskarżony akt prawa miejscowego traci moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego (zawartego w ustawie bądź uchwale), natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną.

5. Przechodząc do istoty sprawy, wskazać należy, że stosownie zaś do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z prawem. Jednakże nie każda wadliwość aktu organu gminy jest podstawą do jego eliminacji z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten dotyczy wprawdzie postępowania w ramach nadzoru administracyjnego nad działalnością samorządu gminnego przejawiającą się m.in. podejmowaniem uchwał przez organ gminy, ale stanowi także wskazówkę dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Nie każde naruszenie prawa będzie uzasadniało eliminację tego aktu z obrotu prawnego, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa.

Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09).

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, do którego wydania delegację ustawową zawiera art. 12 ust. 1 i 3 oraz art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. Wykaz miejsc chronionych, na terenie których zabrania się podawania i spożywania napojów alkoholowych określa art. 14 ust. 1 u.w.t.p.a. W art. 14 ust. 2a ww. ustawy wskazano natomiast, że zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. W ust. 2b art. 14 ww. ustawy dopuszczono wprowadzenie przez radę gminy, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, pod warunkiem uznania, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1, i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 14 ust. 5 u.w.t.p.a., sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu oraz na stadionach i innych obiektach sportowych tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych.

Przedmiotem kontroli sądowej jest § 3 uchwały Rady Gminy S.

z dnia [...] sierpnia 2018 r. podjęto wówczas uchwałę nr [...] w sprawie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie całej gminy każdego roku w dniach 31 grudnia i 1 stycznia oraz w dniach 13 i 14 stycznia.

Sąd podziela stanowisko prokuratora wywiedzione w skardze, który wskazał, że skarżona regulacja w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 1 i art. 14 ust. 2a

i ust. 2b u.w.t.p.a. poprzez wprowadzenie w § 3 zaskarżonej uchwały odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych "na terenie całej gminy każdego roku

w dniach 31 grudnia i 1 stycznia oraz 13 i 14 stycznia", podczas gdy norma kompetencyjna określona w art. 14 ust. 2b ustawy z dnia 26 października 1982 r.

o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnia radę gminy (miasta) do wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych jedynie w "określonym miejscu publicznym", w konsekwencji czego wskazany zapis zaskarżonej uchwały wykracza poza normę kompetencyjną, stanowiąc rażące naruszenie prawa.

W ocenie Sądu literalne brzmienie przywołanych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje, że ustawową zasadą jest zakaz spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych. Właściwa miejscowo rada gminy (miasta) może wprowadzić wyjątek od tej zasady jedynie w określonych miejscach publicznych na terenie gminy jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ponadto ww. przepisy te nie przyznają radzie gminy (miasta) wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych we wszystkich miejscach publicznych na terenie gminy. Tym samym Rada Gminy S. wyszła poza swoje ustawowe kompetencje, zezwalając de facto na spożywanie alkoholu na terenie całej gminy bez ograniczeń. Zaskarżony przepis dopuszczając spożywanie alkoholu na terenie całej gminy, nawet w określone, szczególne dni narusza nałożony na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych i przeciwdziałania alkoholizmowi.

Powyższe postanowienia uchwały nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a.

6. Niewątpliwie wprowadzenie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w sposób odmienny, niż jest to określone w ustawie, należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej, niż to uczynił ustawodawca, stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Tylko bowiem w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Także tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej.

Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie, wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z 1 marca 2018 r., II OSK 3148/17).

Zaznaczenia wymaga, że każde unormowanie, wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności prawa miejscowego (wyrok NSA z 1 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3148/17).

Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem prokuratora, że kwestionowane brzmienie § 3 wskazanej na wstępie uchwały, wprowadzające odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie Gminy S. w określone dni w roku jest niezgodne z art. 14 ust. 2b, art. 14 ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 u.w.t.p.a. i stanowi istotne naruszenie prawa.

7. Sąd pragnie również wskazać, że zgodnie z art. 8 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Zadaniem Prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.

Nadto, wskazać należy, że przepis art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2021 r. poz. 66 ze zm.) stanowi, że jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Zdaniem sądu, z powyższych regulacji wynika, że w sytuacji gdy w ocenie prokuratora, będącego strażnikiem praworządności, zachodzi niezgodność z prawem aktu organu samorządu terytorialnego, powinien on w pierwszej kolejności wystąpić do organu, który wydał taki akt z wnioskiem o jego uchylenie lub zmianę bądź też z wnioskiem o jego uchylenie do właściwego organu nadzoru. Wynika to wprost ze sformułowania "prokurator zawraca się", które to sformułowanie nie pozostawia dowolności w działaniu prokuratora, lecz niejako nakazuje mu wystąpienie ze stosownym wnioskiem do właściwych organów, celem usunięcia niezgodności z prawem zapisów danego aktu. Dopiero w dalszej części tego przepisu ustawodawca wskazał, że "prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego" a zatem skarga do sądu administracyjnego powinna być ostatecznością, kiedy inne przewidziane w tym przepisie środki przysługujące prokuratorowi nie przyniosą oczekiwanych, w jego ocenie, rezultatów. Jak wskazał WSA w Szczecinie w wyroku z 28 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 658/21 - art. 70 ustawy - Prawo o prokuraturze, chociaż nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania przez prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych, to jednak użyte w nim określenie "prokurator zwraca się do organu" oraz dalsze określenie "prokurator może także wystąpić [...] do sądu administracyjnego" wskazują na konieczność rozważnego i racjonalnego korzystania z przewidzianych w nim środków prawnych, w szczególności, gdy kontrolowany akt organu samorządu terytorialnego obowiązuje już wiele lat, a mieszkańcy pozostają w przeświadczeniu jego legalności, nie został zakwestionowany przez organ nadzoru, zaś organ przystąpił do opracowania nowego aktu, który ma zastąpić dotychczasowy.

8. Ponadto Artykuł 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości zabrania sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół. Ponieważ celem tego przepisu jest wychowanie dzieci i młodzieży w trzeźwości, za niedopuszczalne byłoby dopuszczenie uchwałą do sprzedaży czy podawania alkoholu we wskazane dni na terenie całej gminy, w tym także szkół.

9. Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji