Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 906/17 w sprawie ze skargi M. Z. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską S. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. Z. na rzecz Gminy Miasto S. kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 18 stycznia 2018 r., III SA/Gd 906/17 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta S. z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską S. i zasądził od Gminy Miejskiej S. na rzecz M. Z. kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską S. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały został powołany art. 32 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. 2017, poz. 59 ze zm., dalej "Prawo oświatowe") w zw. z art. 307 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. 2017 r. , poz. 60 ze zm., dalej "p.w.p.o."). Zgodnie z art. 307 ust. 2 p.w.p.o. "Czynności podejmowane na rok szkolny 2017/2018 i następne lata szkolne dotyczące organizowania i prowadzenia kształcenia, wychowania i opieki w jednostkach organizacyjnych systemu oświaty oraz realizowania zadań oświatowych w tych latach szkolnych, są podejmowane zgodnie z przepisami ustawy Prawo oświatowe oraz ustaw zmienianych w art. 4 i art. 15, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, a także zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie tych ustaw, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Uchwała w sprawie sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych, która ustalała tę sieć od roku szkolnego 2017/2018 powinna zostać podjęta w oparciu o art. 32 ust. 1 Prawa oświatowego.

Zaskarżona uchwała dotyczyła wprowadzenia zmian w ustalonej uchwałą nr [...] sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską S. i prowadziła do utworzenia nowych oddziałów przedszkoli w innych budynkach, tj. poza siedzibą przedszkola. W sytuacji, gdy skarżący jest mieszkańcem gminy i zarazem rodzicem dziecka uczęszczającego do Miejskiego Przedszkola Publicznego nr [...] im. K. w S., które w związku z wprowadzoną zmianą miało realizować wychowanie przedszkolne również w oddziałach w budynku przy ul. S. [...] w S., do którego to oddziału syn skarżącego miał uczęszczać, to przyjąć należy, że regulacje przyjęte przez gminę w ww. uchwale z [...] sierpnia 2017 r. dotyczą bezpośrednio sfery praw dziecka, a więc skarżący, jako przedstawiciel ustawowy dziecka ma interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo. Została ona podjęta na podstawie art. 32 ust. 1 Prawa oświatowego, który stanowi, że rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 3 sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych, wraz z publicznymi przedszkolami, oddziałami przedszkolnymi w publicznych szkołach podstawowych i publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, prowadzonymi przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, prowadzonymi przez gminę, niepublicznymi przedszkolami, o których mowa w art. 90 ust. 1b ustawy o systemie oświaty, oddziałami przedszkolnymi w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 90 ust. 1ba ustawy o systemie oświaty, oraz niepublicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 90 ust. 1c ustawy o systemie oświaty, powinna zapewniać dzieciom, o których mowa w art. 31 ust. 1, zamieszkałym na obszarze gminy, możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego. Ten ostatni przepis stanowi, że wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego. Zgodnie z art. 31 ust. 4 tej ustawy dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego.

Ustalenie sieci, o której mowa w ust. 1 i 2, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności tej sieci z warunkami określonymi w ust. 3 (art. 32 ust. 4 tej ustawy). Z tych unormowań jednoznacznie wynika, że do sieci powinny należeć wszystkie przedszkola, oddziały przedszkolne i inne formy wychowania przedszkolnego prowadzone przez gminy.

Analiza art. 32 ust. 1 Prawa oświatowego prowadzi do wniosku, że sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych tworzą placówki istniejące w dniu podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Uchwała podjęta na podstawie przepisu ma zatem charakter deklaratoryjny. Tym samym nie może ona ustalać sieci przedszkoli na przyszłość, tj. obejmować oddziałów nieistniejących w dacie jej podjęcia, tak jak to miało miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały. Przepis ten nie daje radzie gminy upoważnienia do tworzenia nowych miejsc, w których będzie realizowane wychowanie przedszkolne. Podejmując zaskarżoną uchwałę rada gminy, jak wynika z jej uzasadnienia, powołując się na rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola przewidujące możliwość tworzenia oddziałów zlokalizowanych w różnych miejscach, uzupełniła treść załącznika do poprzednio obowiązującej uchwały ustalającej sieć przedszkoli przez wskazanie możliwości prowadzenia przez publiczne przedszkola oddziałów w innych budynkach. Zaś, utworzenie oddziałów przedszkolnych w innych budynkach wymagało zastosowania art. 89 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego. Przepis art. 4 pkt 1 tej ustawy stanowi, że ilekroć w jej przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole – należy przez to rozumieć także przedszkole. Zatem do przedszkoli odnosi się art. 89 tej ustawy, jak i pozostałe przepisy tej ustawy, w których mowa jest o szkole.

Sąd podzielił stanowisko, że utworzenie oddziałów przedszkoli poza ich siedzibami wymagało przeprowadzenia procedury przekształcenia tych placówek, w tym zawiadomienia rodziców i kuratora, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia, o planowanych zmianach. Taka procedura nie została przeprowadzona. W Prawie oświatowym nie ma definicji pojęcia "przekształcenia szkoły", należy zatem przyjąć, że każde przekształcenie organizacyjne, z wyjątkiem wyłączenia szkół/przedszkoli z zespołu szkół oraz rozwiązania zespołu szkół, powodujące zmianę charakteru, stanu prawnego, struktury, formy – nadając inną nową postać, funkcję i charakter działalności danej placówki wymaga zachowania warunków określonych w art. 88 i art. 89 Prawa oświatowego. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 29 lipca 2015r., II SA/Rz 755/15, wyrok WSA w Gliwicach z 15 lutego 2010 r., IV SA/Gl 240/09). Wprowadzone zaskarżoną uchwałą zmiany polegające na utworzeniu nowych oddziałów przedszkoli umiejscowionych poza ich siedzibami prowadzą do ich przekształcenia organizacyjnego, zatem wymogi zawarte w art. 89 omawianej ustawy winny zostać uwzględnione w tym procesie. Na skutek podjęcia uchwały rodzice dzieci sześcioletnich, w tym skarżący, zostali pozbawieni prawa wyboru miejsca kontynuowania wychowania przedszkolnego ich dzieci. Skarżący złożył deklarację o kontynuowaniu wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 153 ust. 2 Prawa oświatowego, pomimo tego jego dziecko nie mogło uczęszczać, jak dotychczas, do oddziału przedszkola mieszczącego się w jego siedzibie.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że w sprawie doszło do naruszenia art. 307 ust. 2 p.w.p.o. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta powołała się na art. 32 Prawa oświatowego. Z kolei ogólne odwołanie się w uzasadnieniu uchwały do przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół ( Dz.U. z 2002 r., poz. 624 ze zm.), jakkolwiek błędne, nie daje podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia powołanego przepisu. Należy bowiem zauważyć, że § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. poz. 649) wprowadza możliwość zlokalizowania oddziałów w innych lokalach. Przepis ten stanowi, że w uzasadnionych przypadkach poszczególne oddziały, nie więcej jednak niż 6 oddziałów, mogą być zlokalizowane w różnych lokalach położonych na terenie danej miejscowości, jeżeli organ prowadzący przedszkole zapewni dyrektorowi przedszkola warunki sprawowania bezpośredniego nadzoru nad tymi oddziałami.

Natomiast, Rada Miasta nie wykazała, co legło u podstaw podjęcia uchwały o takiej treści. Tymczasem w § 11 ust. 2 powołanego rozporządzenia mowa jest o zlokalizowaniu oddziałów w różnych lokalach w "uzasadnionych przypadkach". Brak prawidłowego uzasadnienia uchwały utrudnia ustalenie dokładnych motywów jej podjęcia i zasad, którymi kierował się organ przy jej podejmowaniu. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego, że przepis ten nie daje podstaw do zlokalizowania poszczególnych oddziałów przedszkoli w budynkach, bowiem w nim mowa jest o możliwości zlokalizowania oddziałów w różnych lokalach położonych na terenie danej miejscowości. Jak wyjaśnił pełnomocnik organu na rozprawie każdy oddział przedszkola znajdujący się w budynku przy ul. S. [...] w S. ma oddzielne wejście do budynku i oddzielne pomieszczenia.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 94 Konstytucji RP, skarżący twierdzi bowiem, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż taki charakter mają tylko akty wydane na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej. Wskazano, że uchwała ta nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych. Nadto wskazano, że brak jest w Prawie oświatowym analogicznego, jak w przypadku ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę przepisu nakazującego publikację uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 8 zaskarżonej uchwały przyjęto, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zaś obowiązek jej publikacji wynika z konstytucyjnego obowiązku szkolnego. Konstytucja RP w art. 70 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do nauki, a do 18 roku życia nauka jest obowiązkowa. Postanowienia konstytucyjne konkretyzują przepisy ustawy, gdyż ustawodawca przyjął, że gwarancją prawa do nauki jest obowiązkowe kształcenie realizowane na kilku poziomach. W doktrynie stwierdzono, że: "prawo do nauki odnosi się do wszelkich szczebli i form kształcenia. Artykuł 70 wymienia trzy szczeble o koniecznym charakterze: szkoły podstawowe, szkoły ponadpodstawowe oraz szkoły wyższe". Nie ulega też wątpliwości (zob. wyrok TK z 8 stycznia 2013 r., K 38/12), że art. 70 odnosi się też do przedszkoli (...) (por. uwagi do art. 7 Konstytucji RP w: L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, wyd. II). Przyjęta reforma szkolna spowodowała, że w chwili obecnej obowiązek szkolny jest realizowany już na etapie przedszkolnym przez wprowadzenie obowiązku rocznego wychowania przedszkolnego obejmującego dzieci w wieku 6 lat (art. 31 ust. 4 Prawa oświatowego). Zapewnienie warunków do spełnienia tego obowiązku jest zadaniem własnym gminy (art. 31 ust. 8 powołanej ustawy). Zatem, podanie do publicznej wiadomości przez publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych ma bezpośredni wpływ na realizację obowiązku rocznego wychowania przedszkolnego, stąd uchwała w tym przedmiocie jest aktem prawa miejscowego.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 32 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 9 prawa oświatowego. Sąd, orzekając na podstawie art. 134 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ takimi samymi wadami dotknięty jest załącznik do uchwały nie tylko w zaskarżonym skargą punkcie 4, ale również w punktach 2, 3 i 5 – 7. Nie ma zatem uzasadnienia, by pozostawić w obrocie prawnym akt naruszający w szerszym zakresie, tym bardziej, że Sąd nie jest związany granicami skargi i podnoszonymi w niej zarzutami. Nadto, przy tak skonstruowanej uchwale brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności jedynie w części dotyczącej wymienionych w pkt 2-7 załącznika oddziałów przedszkoli, bowiem w takiej sytuacji zaskarżona uchwała nie miałaby racji bytu. Stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części może dotyczyć tylko takiej sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie uchwały składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej uchwały, bądź mógłby istnieć w obrocie prawnym samodzielnie (por. wyrok NSA z 7 marca 2014 r. II OSK 207/14, wyrok WSA w Lublinie z 20 stycznia 2016 r. II SA/Lu 198/15).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Prezydent Miasta S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 32 ust. 1 i 4 w zw. z art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego przez jego błędną wykładnię i uznanie, że uchwała ustalająca sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w związku z objęciem siecią przedszkoli również oddziałów przedszkolnych utworzonych w innym budynku poza lokalem stanowiącym siedzibę przedszkola, bez przeprowadzenia procedury właściwej dla likwidacji (przekształcenia) przedszkola, jest dotknięta uchybieniem uzasadniającym stwierdzenie nieważności tejże uchwały. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 32 ust. 1 i 4 organ był zobligowany do objęcia siecią wszystkich przedszkoli i oddziałów przedszkolnych, dla których jest organem prowadzącym, w tym także nowoutworzonych przedszkoli, bez względu na to czy zostały one utworzone w wymaganej przepisami procedurze (jakkolwiek organ podtrzymuje swoje stanowisko o utworzeniu oddziałów zgodnie z przepisami). Skoro Sąd stwierdził, że uchwała o ustaleniu sieci przedszkoli ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający jedynie stan obowiązujący należy uznać, że ocena, czy oddziały przedszkolne zostały utworzone z zastosowaniem prawidłowej procedury czy też nie, winna być dokonana w odrębnym postępowaniu nadzorczym, nie zaś w drodze skargi na tą uchwałę.

2. § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (dalej rozporządzenie) w zw. z art. 89 ust. 1 i 9 Prawa oświatowego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zlokalizowanie oddziałów przedszkolnych w innym miejscu – poza lokalem siedziby przedszkola stanowi przekształcenie placówki w związku z czym wymagane jest przeprowadzenie procedury przewidzianej dla likwidacji placówki.

3. art. 89 ust. 1 i ust. 9 Prawa oświatowego przez błędną wykładnię i przyjęcie, że dla przekształcenia placówki wymagane jest zastosowanie wprost procedury przewidzianej dla likwidacji placówki bez uzasadnienia takiej wykładni przepisu, podczas gdy przedmiotowy przepis stanowi, że należy je stosować odpowiednio. Obowiązek stosowania przepisów "odpowiednio" zgodnie z powszechnie przyjętą wykładnią tego zwrotu należy rozumieć w zależności od okoliczności jako konieczność stosowania przepisu bez żadnych zmian do innego zakresu odniesienia, niż ten w którym zostały one pierwotnie uregulowane, bądź stosowanie ich z pewnymi zmianami, bądź też niestosowanie tych przepisów w ogóle do innego zakresu przedmiotowego, np. ze względu na sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tego innego zagadnienia.

Ponadto, Sądowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

4. art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi i orzeczenia o nieważności zaskarżonej uchwały w całości, podczas, gdy przedmiotowa uchwała nie była dotknięta uchybieniami wskazanymi przez Sąd jako podstawa stwierdzenia jej nieważności w każdym z punktów załącznika, co mogłoby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności w całości.

5. art. 106 § 3 p.p.s.a. przez brak przeprowadzenia przez Sąd z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci arkuszy organizacyjnych oraz statutów Miejskiego Przedszkola Publicznego nr [...] im. K. oraz pozostałych przedszkoli objętych zaskarżona uchwałą, podczas gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości powstałych w sprawie. Sąd przyjął, że w chwili podjęcia uchwały dot. sieci przedszkoli wszystkie sporne oddziały przedszkolne nie istniały, podczas gdy ich funkcjonowanie w roku szkolnym 2017/2018 wynikało z zatwierdzonych przez organ prowadzący arkuszy organizacyjnych oraz stosownych zapisów statutów przedszkoli przewidujących możliwość zlokalizowania oddziałów przedszkolnych poza jego siedzibą, na co wskazywał organ w odpowiedzi na skargę, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem przez Sąd, że wszystkie rozpatrywane oddziały przedszkolne nie istniały w chwili wejścia w życie uchwały. Wątpliwości te nie zostały wyjaśnione, bo, z racji na zakres skargi M. Z., argumentacja organu gminy dotyczyła jedynie Miejskiego Przedszkola Publicznego nr [...] im. K., organ zaś orzekając o nieważności uchwały w całości nie rozpatrzył stanu sprawy co do pozostałych oddziałów przedszkolnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sporne oddziały przedszkolne istniały w chwili wejścia w życie przedmiotowej uchwały, Zostały one uwzględnione w arkuszach organizacyjnych przedszkoli na rok 2017/2018, które zostały zatwierdzone przez organ prowadzący. Skoro Sąd uznał, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zaś publikacja planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych ma bezpośredni wpływ na realizację obowiązku rocznego wychowania przedszkolnego w niniejszej sprawie, to należy brać pod uwagę nie tyle moment podjęcia uchwały, a chwilę jej wejścia w życie, tj. po upływie 14 dni od publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Sąd prawidłowo bowiem przyjął, że charakter aktu prawa miejscowego zaskarżonej uchwały należy upatrywać w wynikającym z Konstytucji RP prawie a jednocześnie obowiązku nauki do ukończenia 18 roku życia, który należy odnosić do każdego szczebla kształcenia. Zaskarżona uchwała została bowiem podjęta [...] sierpnia 2017 r., kiedy to oddziały przedszkolne były zarówno pod względem technicznym jak i organizacyjnym przygotowane do opieki nad dziećmi, a weszła w życie w terminie 14 dni od jej publikacji co nastąpiło już w trakcie roku szkolnego 2017/2018, kiedy to faktycznie realizowały one obowiązek wychowania przedszkolnego. W istocie więc, uchwała weszła w życie w trakcie roku szkolnego 2017/2018 kiedy to faktycznie, zgodnie z arkuszami organizacyjnymi oraz na podstawie statutów oddziały przedszkolne rozpoczęły realizowanie obowiązku Gminy zapewnienia wychowania przedszkolnego. Nieuzasadniony jest więc zarzut o objęciu uchwałą przedszkoli, które nie istniały.

Ponadto, jako podstawa stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały leży uznanie, że utworzenie oddziałów przedszkolnych w innych budynkach wymagało zastosowania art. 89 ust. 1 i n. w związku z art. 89 ust. 9 Prawo oświatowe. Skoro jednak Sąd stwierdził, że uchwała o ustaleniu sieci przedszkoli ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, stwierdza jedynie stan istniejący w danym momencie należy uznać, że ocena czy oddziały przedszkolne zostały utworzone z zastosowaniem prawidłowej procedury, nie powinna mieć znaczenia prawnego dla ważności zaskarżonej uchwały. Ocena co do prawidłowości utworzenia nowych oddziałów przedszkolnych winna być dokonana w odrębnym postępowaniu nie zaś w drodze skargi na przedmiotową uchwałę. Zgodnie z art. 32 ust. 1 oraz ust. 4 Prawo oświatowe, organ był zobligowany do objęcia siecią wszystkich przedszkoli i oddziałów przedszkolnych, dla których jest organem prowadzącym, w tym także nowoutworzonych przedszkoli, bez względu na to czy zostały one utworzone w wymaganej przepisami procedurze (organ podtrzymuje swoje stanowisko o utworzeniu oddziałów zgodnie z przepisami).

Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że ustalenie sieci publicznych przedszkoli przez zlokalizowanie poszczególnych oddziałów w różnych miejscach stanowi przekształcenie przedszkola i wymaga przeprowadzenia procedury przekształcenia. Zaskarżona uchwała nie dotyczy przekształcenia przedszkola, a ustalenia sieci publicznych przedszkoli przez objęcie siecią nowo utworzonych oddziałów, dlatego też nie powinien mieć do niej zastosowania art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego. Przepisy tej ustawy nie określają szczególnej procedury zlokalizowania oddziału przedszkolnego poza jego siedzibą, nie powinna mieć do niej również zastosowania procedura związana z przekształceniem placówki. Przepisy Prawa oświatowego nie wprowadzają definicji legalnej przekształcenia, również w orzecznictwie i doktrynie prawa brak jest jednolitej definicji co stanowi przekształcenie placówki oświatowej. Zbyt daleko idące są twierdzenia wyrażone w pojedynczych wyrokach, wydanych w odmiennych stanach faktycznych jak i prawnych, że każda zmiana w strukturze organizacyjnej placówki wymaga zachowania warunków określonych w art. 88 i 89 Prawa oświatowego.

Odnosząc się do istoty przekształcenia należy mieć na uwadze, że przepisy przewidują obowiązek odpowiedniego do niego zastosowania rygorów przewidzianych dla likwidacji placówki, w tym co najmniej na 6 miesięcy przed planowaną zmianą zawiadomienia wszystkich rodziców dzieci – wychowanków placówki oraz zawiadomienia kuratora oświaty. W związku z tym należy przyjąć, że chodzi tu o tego rodzaju zmiany w strukturze placówki, które ze swojej istoty ograniczają jej funkcjonowanie w sposób zbliżony do likwidacji, co wiąże się z koniecznością zagwarantowania istnienia procedur, które mają na celu ochronę praw rodziców oraz dzieci realizujących obowiązek szkolny lub wychowania przedszkolnego. Utworzenie dodatkowych oddziałów przedszkolnych w strukturze przedszkola, bez ingerencji w pozostałe dotychczas funkcjonujące oddziały, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie stanowi sytuację odwrotną, tzn. zmierza do zapewnienia możliwości jak najpełniejszej realizacji prawa do wychowania przedszkolnego dzieci wszystkim zainteresowanym. W związku z tym w przedmiotowym przypadku stosowanie procedury przewidzianej dla likwidacji placówki oświatowej stoi w sprzeczności z ratio legis powołanych przepisów, która nie przewiduje konieczności przeprowadzenia tej procedury dla tworzenia nowych oddziałów przedszkolnych. Zlokalizowanie oddziału przedszkolnego nie prowadzi w swej istocie do przekształcenia przedszkola, które poza nowym oddziałem działa w dotychczasowej formie. Potwierdzenie tego stanowiska znajduje się w przepisach rozporządzenia, które reguluje instytucję zbliżoną, czy raczej niemal identyczną w swojej istocie i celu – utworzenie oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych na podstawie § 1 ust. 11 rozporządzenia. Zgodnie z nim nie stanowi ono przekształcenia placówki. Brak jest podstaw do przyjęcia, że skoro utworzenie oddziałów przy szkole podstawowej nie stanowi przekształcenia placówki i nie wymaga zastosowania procedury likwidacji, to utworzenie nowych oddziałów w ramach przedszkola, w którego strukturze z samej istoty tego rodzaju oddziały już funkcjonują, należy traktować jako przekształcenie. (...) w rozumieniu komentowanego przepisu chodzi raczej tylko o taką zmianą, która polega na częściowej likwidacji szkoły lub placówki. Ratio legis całego art. 89 jest bowiem wyważenie interesów różnych uczestników stosunków prawnooświatowych: organów prowadzących z jednej strony i użytkowników szkół i placówek z drugiej strony. Interes zaś mieszkańców lokalnych wspólnot samorządowych mógłby być zagrożony w szczególności wówczas, gdyby wskutek zmian organizacyjnych zostali oni pozbawieni możliwości korzystania z usług publicznych szkół i placówek w takim zakresie, jaki im do tej pory przysługiwał. (...) przekształceniem w rozumieniu przepisu będzie likwidacja oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej prowadzonej przez j.s.t. Sytuacja odwrotna – utworzenia oddziałów w szkole – będzie natomiast kwalifikowana odmiennie, co zresztą wynika wprost z przepisów rangi podustawowej: zgodnie z § 1 ust. 11 r.s.o.p. utworzenie oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, oddziału specjalnego, integracyjnego, dwujęzycznego, sportowego, mistrzostwa sportowego oraz oddziału przysposabiającego do pracy nie stanowi przekształcenia szkoły, o którym mowa w art. 89 ust. 9. M. Pilich (red.), Komentarz do Prawa oświatowego, [w:] Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz. WKP 2018.

W przedmiotowej sprawie nie zastosowano trybu przekształcenia, ponieważ Gmina do momentu zakończenia rekrutacji do przedszkoli nie dysponowała informacją o liczbie dzieci zgłoszonych, nie była więc w stanie przewidzieć, jakie będą faktycznie potrzeby co do dodatkowych miejsc w przedszkolach. Procedura przewidziana w § 1 ust. 11 rozporządzenia w istocie wymagałoby od Gminy najpierw podjęcia działań organizacyjnych i utworzenia oddziałów, a dopiero potem przeprowadzenia rekrutacji do nowo utworzonych oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Dlatego też uznano, że działania w trybie § 11 ust 2 rozporządzenia pozwolą w pełni zaspokoić potrzeby dostępu do przedszkola wszystkim dzieciom. Utworzenie nowych oddziałów przedszkoli już istniejących pozwoliło Gminie najpierw przeprowadzić rekrutację i ustalić zapotrzebowanie na dodatkowe miejsca, a potem potrzebę tą zaspokoić przez utworzenie dodatkowych oddziałów przedszkolnych.

Zlokalizowanie oddziału przedszkolnego poza jego siedzibą nie stanowi "przekształcenia" przedszkola. Należy odróżnić pojęcie "przedszkola" od "oddziału przedszkolnego". Należy zwrócić uwagę na fakt, że Pomorski Kurator Oświaty pozytywnie zaopiniował planowane zmiany, aprobując projekt zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia przedszkole może być jedno lub wielooddziałowe. W uzasadnionych przypadkach poszczególne oddziały, nie więcej jednak niż 6 oddziałów, mogą być zlokalizowane w różnych lokalach położonych na terenie danej miejscowości, jeżeli organ prowadzący zapewni dyrektorowi przedszkola warunki sprawowania bezpośredniego nadzoru nad tymi oddziałami. Normę dopuszczającą ustalenie sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych polegające na utworzeniu oddziałów przedszkolnych poza siedzibą przedszkola, tj. poza budynkiem siedziby przedszkola należy upatrywać w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 111 oraz art. 32 ust. 1 Prawa oświatowego w związku art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) dalej u.s.g. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli, które w § 11 ust 2 uszczegóławia możliwość ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych przez zlokalizowanie poszczególnych oddziałów przedszkolnych (nie więcej niż 6) w różnych lokalach położonych na terenie danej miejscowości, jeżeli organ prowadzący przedszkole zapewni dyrektorowi przedszkola warunki sprawowania bezpośredniego nadzoru nad tymi oddziałami.

Prawo oświatowe w art. 32 ust. 4 przewiduje odrębną procedurę konsultacyjną – obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty dot. projektowanej uchwały ustalającej sieć przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Skoro ustawodawca zdecydował się określić odrębną procedurę w kwestii ustalenia sieci przedszkoli obejmującą również zaopiniowanie przez kuratora oświaty należy uznać, że stanowi lex specialis tym samym wyłączając zastosowanie przepisów dotyczących przekształcenia placówki.

Co więcej, art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego stanowi, że w razie przekształcenia placówki należy stosować odpowiednio przepisy regulujące procedurę właściwą dla likwidacji placówki. W tym zakresie Sąd dopuścił się błędnej jego wykładni, że dla przekształcenia placówki wymagane jest zastosowanie wprost procedury przewidzianej dla likwidacji placówki bez uzasadnienia takiej interpretacji, podczas gdy przedmiotowy przepis stanowi, że należy je stosować odpowiednio. Obowiązek stosowania przepisów "odpowiednio" należy rozumieć w zależności od okoliczności jako konieczność stosowania przepisu bez żadnych zmian do innego zakresu odniesienia, niż ten w którym zostały one pierwotnie uregulowane, bądź stosowanie ich z pewnymi zmianami, bądź też niestosowanie tych przepisów w ogóle do innego zakresu przedmiotowego np. ze względu na bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tego innego zagadnienia (por. m.in. uchwałę SN z 23 sierpnia 2006 r., III CZP 56/06, OSNC 2007, nr 3, poz. 43, oraz uchwałę SN z 6 grudnia 2000 r., III CZP 41/00). Rozważając tę kwestię należy mieć na uwadze wątpliwości uprzednio zgłoszone co do możliwości zakwalifikowania czynności utworzenia nowych oddziałów przedszkolnych jako przekształcenia placówki i stosowania rygorów przewidzianych dla jej likwidacji. Sytuacja jest zgoła odmienna bowiem nie dochodzi do uszczuplenia możliwości placówki realizowania wychowania przedszkolnego, wręcz przeciwnie, prowadzone działania miały na celu zapewnienie wszystkim zgłoszonym dzieciom możliwości realizowania wychowania przedszkolnego. Strona przeciwna nie została pozbawiona prawa wyboru miejsca kontynuowania wychowania przedszkolnego.

Sąd nie przeprowadził dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci arkuszy organizacyjnych oraz statutów Miejskiego Przedszkola Publicznego Nr [...] im. K. oraz pozostałych przedszkoli, mimo stosownego wniosku, podczas gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości powstałych w sprawie. Sąd bezpodstawnie przyjął, że w chwili podjęcia uchwały dot. sieci przedszkoli wszystkie sporne oddziały przedszkolne nie istniały podczas gdy ich funkcjonowanie w roku szkolnym 2017/2018 r. wynikało z zatwierdzonych przez organ prowadzący arkuszy organizacyjnych oraz stosownych zapisów statutów przedszkoli przewidujących możliwość zlokalizowania oddziałów przedszkolnych poza jego siedzibą, na co wskazywał organ w odpowiedzi na skargę. Wątpliwości te nie zostały wyjaśnione bowiem z racji na zakres zaskarżenia skargi M. Z. argumentacja organu gminy dotyczyła jedynie Miejskiego Przedszkola Publicznego Nr [...] im. K., Sąd zaś orzekając o nieważności uchwały w całości nie rozpatrzył stanu sprawy co do pozostałych oddziałów przedszkolnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w niej w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku są trafne.

Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 4 w zw. z art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego przez jego błędną wykładnię i uznanie, że uchwała ustalająca sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w związku z objęciem siecią przedszkoli również oddziałów przedszkolnych utworzonych w innym budynku poza lokalem stanowiącym siedzibę przedszkola, bez przeprowadzenia procedury właściwej dla likwidacji (przekształcenia) przedszkola, jest dotknięta uchybieniem uzasadniającym stwierdzenie nieważności tejże uchwały.

Przepis art. 32 ust. 1 Prawa oświatowego stanowi, że rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z kolei zaś, stosownie do art. 32 ust. 4 tej ustawy ustalenie sieci, o której mowa w ust. 1 i 2, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności tej sieci z warunkami określonymi w ust. 3. Zatem zgodnie z tymi przepisami, organ był zobligowany do objęcia siecią wszystkich przedszkoli i oddziałów przedszkolnych, dla których jest organem prowadzącym, w tym także nowoutworzonych przedszkoli, bez względu na to czy zostały one utworzone w wymaganej przepisami prawa procedurze. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że uchwała o ustaleniu sieci przedszkoli ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający jedynie stan istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę. Jeżeli tak, to ocena prawna tego Sądu w kwestii, czy oddziały przedszkolne zostały utworzone z zastosowaniem prawidłowej procedury czy też nie (zdaniem Sądu powinna to być procedura właściwa dla przekształcenia szkoły lub placówki – stosownie do art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego) została sformułowana z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a., który nakazuje sądowi administracyjnemu rozstrzyganie w granicach danej sprawy. Oznacza to, że Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę inną w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Przy tym pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 p.u.s.a. Przykładowo, w sprawie ze skargi złożonej w kwestii legalności decyzji wymiarowych sąd nie może oceniać legalności ostatecznej decyzji dotyczącej odroczenia terminu płatności podatku – por. wyrok NSA z 16 maja 2001 r., III SA 502/00 (Przegląd Podatkowy 2001, nr 12, s. 63).

Granice sprawy sądowoadministracyjnej są wyznaczone m.in. przez prawną formę działania administracji, będącą przedmiotem zaskarżenia. Skoro, w rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku sprawie przedmiotem skargi była uchwała Rady Miasta S. z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską S., to przedmiotem swojej oceny Sąd ten nie mógł uczynić zgodności z prawem aktów dotyczących utworzenia nowych oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską S. – por. np. wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1546/09.

Za mający usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci arkuszy organizacyjnych oraz statutów Miejskiego Przedszkola Publicznego nr [...] im. K. oraz pozostałych przedszkoli objętych zaskarżona uchwałą, ponieważ było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości powstałych w sprawie. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie mógł więc przyjąć, że w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały wszystkie sporne oddziały przedszkolne nie istniały, bez uprzedniego przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., ponieważ okoliczności te nie wynikają z akt sprawy.

Jednocześnie należy zauważyć, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w szczególności, jeżeli polega ono na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. lub (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3. Por. szerzej analiza orzecznictwa sądowego w tej kwestii dokonana przez K. Radzikowskiego, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56-60.

Z tych względów i wziąwszy pod uwagę fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.