Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi W.S. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] do rozpoznania wniosku skarżącego W.S. z dnia [...] lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] na rzecz skarżącego W.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. W.S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Usługi [...], powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej jako u.d.i.p.), zwrócił się do Nadleśnictwa [...] o udostępnienie informacji dotyczącej wykonywania usług z zakresu gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa w roku 2019, zawartych umów na pakiet I, II, III, zawartych umów z pracownikami, zgłoszeń do ZUS, uprawnień, umów na sprzęt, UDT – dotyczy pakietu I, II, III. Na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wniósł o udostępnienie powyższych informacji za pośrednictwem poczty elektronicznej na wskazany adres e-mail.

W odpowiedzi w dniu 7 lutego 2019 r. pracownik Nadleśnictwa przesłał wnioskodawcy dokumenty za pośrednictwem poczty e-mail, wskazując, że ze względu na duży rozmiar plików wysłano załączniki w czterech wiadomościach. Jako załącznik do wiadomości pierwszej wskazano "pakiet 1", do wiadomości drugiej - "pakiet 2", do wiadomości 3 - "pakiet 3", do wiadomości 4 - "umowa 3".

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. W.S. wniósł za pośrednictwem Nadleśnictwa ponaglenie do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

W uzasadnieniu pisma wskazał, że w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego 2019 r. Nadleśnictwo przekazało dokumenty, ale umowy o pracę, zgłoszenia do ZUS i dokumenty potwierdzające uprawnienia pracowników zostały całkowicie zanonimizowane, co uniemożliwia zidentyfikowanie osób, których te dokumenty dotyczą. Nadleśnictwo w przetargu na "Wykonywanie usług z zakresu gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa [...] na rok 2019" w zakresie przedkładanych dokumentów wymagało, aby imiona i nazwiska pracowników, z którymi zawarte były umowy o pracę nie były anonimizowane i żeby informacje takie jak: data zawarcia umowy, rodzaj umowy o pracę i wymiar etatu były możliwe do identyfikacji. Podobnie dokumenty potwierdzające zgłoszenie pracownika przez pracodawcę do ubezpieczenia w zakresie imienia i nazwiska nie podlegało anonimizacji. Wobec powyższego dokumenty, których wnioskodawca domagał się nie były zanonimizowane przez oferenta. Zostały zanonimizowane przez organ. Podkreślił, iż wprawdzie Nadleśniczy udzielił wnioskowanej informacji, lecz nie w pełni uwzględnił żądanie wyrażone we wniosku, bowiem pominął dane osób fizycznych. Oznacza to, że organ nie rozpatrzył wniosku w całości, zgodnie z zawartym w nim żądaniem. Udzielenie informacji niepełnej lub niezgodnej z treścią żądania, należy ocenić jako bezczynność. Skoro wnioskodawcy nie udzielono pełnej informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem, ani też nie odmówiono jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, należy uznać, że Nadleśniczy dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych poinformował wnioskodawcę, iż w sprawie stronie nie przysługuje prawo do złożenia ponaglenia w trybie określonym w art. 37 k.p.a. Jednocześnie wskazał, że w kwestii żądania zawartego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej skonsultowano sprawę w Nadleśniczym Nadleśnictwa [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. W.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając mu naruszenie:

1. zasady prawa do informacji wyrażonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez nieudzielenie żądanej informacji,

2. art. 83 Konstytucji RP przez nieprzestrzeganie obowiązującego prawa,

3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polegające na nieudostępnieniu żądanej informacji publicznej pomimo istnienia obowiązku do udzielenia takiej informacji ze względu na fakt, że informacja ta stanowi informację publiczną a Nadleśniczy jest obowiązany do jej udostępnienia,

4. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1986 ze zm.; dalej jako p.z.p.) przez naruszenia zasady jawności postępowania,

5. art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2129 ze zm.) przez nieprzestrzeganie zasady przejrzystości i równego traktowania.

W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji zgodnie z żądaniem w wyznaczonym terminie; stwierdzenia, że Nadleśniczy dopuścił się bezczynności w rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że prowadzi działalność gospodarczą i ma prawo uzyskania informacji publicznej umożliwiającej zweryfikowanie innych ofert. Udzielanie zamówień publicznych na usługi leśne powinno odbywać się w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji wraz z przestrzeganiem zasad przejrzystości, równego traktowania i jawności. Nadleśnictwo jako jednostka organizacyjna Lasów Państwowych powinna być wzorem transparentności i przestrzegania prawa. W postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego przez Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na wykonywanie usług z zakresu gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa w roku 2019, zgodnie ze Specyfikacją Istotnych Warunków Zamówienia, Nadleśniczy wymagał w zakresie przedkładanych dokumentów aby imiona i nazwiska pracowników, z którymi zawarte były umowy o pracę nie były anonimizowane i żeby informacje takie jak: data zawarcia umowy, rodzaj umowy o pracę i wymiar etatu były możliwe do identyfikacji. Podobnie dokumenty potwierdzające zgłoszenie pracownika przez pracodawcę do ubezpieczenia w zakresie imienia i nazwiska nie podlegało anonimizacji. W ocenie skarżącego Nadleśniczy nie rozpatrzył wniosku w całości, udzielił informacji niezgodnej z treścią żądania.

W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a, gdyż skarga została wniesiona po upływie terminu na jej wniesienie, a w przypadku przyjęcia skargi do rozpoznania – o oddalenie skargi jako bezzasadnej w całości.

W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2019 r. Dyrektor RDLP udzielił odpowiedzi na ponaglenie z dnia [...] lutego 2019 r. i poinformował, że w świetle art. 16 ust. 2 u.d.i.p. instytucja ponaglenia określona w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie organu skarżącemu przysługiwała skarga do Sądu w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji publicznej od Nadleśnictwa, uznanej przez skarżącego za niepełną. Tym samy termin na wniesienia skargi upłynął 11 marca 2019 r. Następnie organ wskazał, że udzielając skarżącemu w dniu 7 lutego 2019 r. informacji publicznej w zakresie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na usługi leśne w 2019 roku Nadleśnictwo dokonało anonimizacji danych pracowników osób zatrudnionych u wykonawców. Ograniczenie udzielenia informacji wynika z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie organu Nadleśnictwo udzieliło prawidłowo informacji publicznej i nie musiało wydawać decyzji o częściowej odmowie jej udzielenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

W pierwszej kolejności zatem należało rozważyć czy instytucja ponaglenia wynikająca z art. 37 § 1 k.p.a. ma zastosowanie do wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ponaglenie wprowadzone zostało do Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę dotychczasowego art. 37 k.p.a. Zgodnie z art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) art. 37 § 1 k.p.a. otrzymał brzmienie: Stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem administracyjnym. Postępowanie to dotyczy ściśle realizacji konstytucyjnego prawa do informacji. Nadto, w postępowaniu tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej i umorzenia postępowania w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Postanowił tak jednoznacznie ustawodawca w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. zmieniająca Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektóre inne ustawy nie wprowadziła żadnych zmian w ustawie o dostępie do informacji publicznej w tym zakresie. Z uwagi na to, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odesłania do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do całego postępowania o udostępnienie informacji publicznej, to tak jak w poprzednim stanie prawnym nie miał zastosowania wymóg wniesienia zażalenia (art. 37 k.p.a.), tak i obecnie nie ma zastosowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wymóg wniesienia ponaglenia (art. 37 k.p.a.). W sprawach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej chodzi o doprowadzenie do jak najszybszej realizacji przez stronę jej konstytucyjnego prawa do informacji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2018 r., II SA/Wa 736/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako CBOSA). Skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej można wnieść w każdym czasie.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z [...] lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p., na gruncie której udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jednak jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W tym miejscu należy wyjaśnić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Wymaga podkreślenia, że przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., I OSK 1512/11, CBOSA).

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W szczególności walor informacji publicznej mają informacje o majątku publicznym, o czym stanowi art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p., w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Zdaniem Sądu istotnym w sprawie zagadnieniem jest relacja pomiędzy u.d.i.p. a p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje ogólne zasady postępowania w tych sprawach, a jej przepisów nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznych.

W świetle art. 96 ust. 3 p.z.p. protokół postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wraz z załącznikami jest jawny. Załączniki do protokołu udostępnia się po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty lub unieważnieniu postępowania, z tym że oferty udostępnia się od chwili ich otwarcia, oferty wstępne od dnia zaproszenia do składania ofert, a wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu od dnia poinformowania o wynikach oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu. Kwestie "techniczne" związane z udostępnieniem protokołu i załączników określa § 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 26 lipca 2016 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1128). W orzecznictwie wskazuje się, że przywołane przepisy stanowią leges speciales w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Określają one sposób udostępniania informacji publicznych dotyczących zamówień publicznych. Nie eliminują natomiast uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczących sposobu załatwiania wniosku, tj. m.in. art. 14 ust. 2 i art. 16 u.d.i.p. Szczególny charakter przywołanych przepisów nie oznacza, że p.z.p. poprzez choćby czasowe ograniczenia możliwości udostępniania określonych informacji, odbiera przymiot informacji publicznej innym niż umowy i protokoły, dokumentom posiadającym taki walor, a dotyczącym postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień. Ustawa ta zawiera uregulowania szczególne, które należy uwzględniać przy stosowaniu trybu dostępu do informacji publicznej. Innymi słowy, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosuje przepisy u.d.i.p. przy uwzględnieniu szczególnych unormowań p.z.p. (por. wyroki NSA z 9 października 2009 r., I OSK 322/09 i z 14 grudnia 2012 r.; I OSK 2208/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 września 2018 r., II SAB/Lu 98/18, CBOSA). Prawo zamówień publicznych nie wprowadza zatem odrębnego trybu udostępniania informacji, spełniających kryteria definicyjne informacji publicznej, a jedynie wprowadza pewne rozwiązania szczególne, mające wpływ na zakres udostępnienia tych informacji. Takim rozwiązaniem szczególnym niewątpliwie jest art. 96 p.z.p., który dookreśla moment, w jakim treść protokołu z postępowania, wraz ze złożoną ofertą, staje się jawna. W orzecznictwie wskazuje się, że oferty składane np. w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie ma przy tym znaczenia, czy chodzi tu o elementy treściowe oferty, nieobjęte tajemnicą przedsiębiorcy, czy też o treści taką tajemnicą objęte. W jednym i w drugim zakresie treść ofert stanowi bowiem informację publiczną, z tym tylko, że jej udostępnienie może podlegać ograniczeniu z uwagi na przykład na tajemnicę przedsiębiorcy (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 kwietnia 2018 r., IV SAB/Wa 35/18, LEX). Należy wskazać, że zgodnie z art. 8 ust. 1 p.z.p. postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne. Zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie (ust. 2). Zamawiający może określić w specyfikacji istotnych warunków zamówienia wymogi dotyczące zachowania poufnego charakteru informacji przekazanych wykonawcy w toku postępowania (ust. 2a). Nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (ust. 3). Zamawiający może nie ujawniać danych osobowych również w przypadku określonym w art. 8 ust. 4 p.z.p.

Należy wskazać, że Nadleśnictwo jako jednostka organizacyjna Lasów Państwowych zarządza, z mocy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2129), lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość (art. 4 ust. 3 ustawy o lasach). Oznacza to, że Nadleśnictwo gospodaruje mieniem publicznym, a wszelkie informacje dotyczące tego zarządu i gospodarowania mieniem mają walor informacji publicznych. W odniesieniu do nadleśnictwa, stanowiącego jednostkę organizacyjną wyodrębnioną ze struktury Lasów Państwowych, nie można również pomijać tego, że zadaniem Lasów Państwowych jest działalność w interesie publicznym i wykonywanie gospodarki leśnej nie w celu przynoszenia zysku, tak jak działają przedsiębiorcy, ale dla pokrycia kosztów działalności z własnych przychodów (art. 50 ustawy o lasach). Taka działalność powinna być jawna, jak każda działalność związana z gospodarką środkami publicznymi (por. wyrok WSA w Białymstoku z 6 marca 2018 r., II SA/Bk 899/17, CBOSA). W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że żądane informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Są one bowiem w sposób bezpośredni związane z gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa przez organ w sferze publicznej. Z kolei obowiązek udzielenia informacji publicznej przez nadleśniczego nadleśnictwa ciążył na nim jako na kierującym nadleśnictwem, będącym wewnętrzną jednostką organizacyjną wchodzącą w skład Lasów Państwowych, które z mocy art. 32 ust. 1 ustawy o lasach są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., wszystkie podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, są obowiązane do udzielania informacji publicznej, będącej w ich posiadaniu.

Wskazać trzeba, że udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach. Przedstawienie informacji innej niż ta, na której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., I OSK 1512/11, wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., I OSK 971/18, CBOSA).

Zgodnie z treścią art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Prawo do uzyskania informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym. Dostęp do informacji publicznej wymaga i kryteria jego ograniczenia wymagają ważenia kolidujących ze sobą wartości tj. z jednej prawa do informacji publicznej, a z drugiej prawo do ochrony prywatności czy tajemnicy przedsiębiorcy, interes Państwa, interes publiczny, bezpieczeństwo, które także mogą być kwalifikowane w kategoriach wartości konstytucyjnych. Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "prywatności osoby fizycznej" czy "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., I OSK 971/18, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie argumentacja przedstawiona przez organ w odpowiedzi na skargę odnośnie ochrony prywatności osób fizycznych jest bardzo lakoniczna. Art. 96 ust. 2 u.p.d. stanowi, że oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania, o którym mowa w art. 38 ust. 3, zawiadomienia, wnioski, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego stanowią załączniki do protokołu. Protokół postępowania o udzielenie zamówienia wraz z załącznikami jest jawny (art. 96 ust. 3 u.z.p.). Jak już wyżej wskazano przywołane przepisy są przepisami szczególnymi w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Określają one sposób udostępniania informacji publicznych dotyczących zamówień publicznych. Nie eliminują natomiast uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczących sposobu załatwiania wniosku, tj. m.in. art. 14 ust. 2 i art. 16 u.d.i.p. Szczególny charakter przywołanych przepisów nie oznacza, że p.z.p., poprzez choćby czasowe ograniczenia możliwości udostępniania określonych informacji, odbiera przymiot informacji publicznej innym niż umowy i protokoły, dokumentom posiadającym taki walor, a dotyczącym postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień publicznych (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 września 2018 r., II SAB/Lu 98/18, CBOSA).

Należy wskazać, że skarżący podniósł w skardze, co nie zostało zakwestionowane przez organ, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego przez Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na wykonywanie usług z zakresu gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa w roku 2019, zgodnie ze Specyfikacją Istotnych Warunków Zamówienia, Nadleśniczy wymagał w zakresie przedkładanych dokumentów aby imiona i nazwiska pracowników, z którymi zawarte były umowy o pracę nie były anonimizowane i żeby informacje takie jak: data zawarcia umowy, rodzaj umowy o pracę i wymiar etatu były możliwe do identyfikacji a także dokumenty potwierdzające zgłoszenie pracownika przez pracodawcę do ubezpieczenia w zakresie imienia i nazwiska nie podlegało anonimizacji. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie z uwagi na specyfikę postępowania z zakresu zamówień publicznych należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej względem prawa do prywatności (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Niewątpliwie dla skarżącego jako uczestnika postępowania z zakresu zamówień publicznych, jest istotne to, czy wykonawca z którym została zawarta umowa na wykonywanie usług leśnych spełnił wymagania określone w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego odnośnie zgodnego z prawem zatrudnienia konkretnych pracowników, w tym w zakresie zgłoszenia ich do ubezpieczenia społecznego. Należy podnieść, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne. Prawo to wywodzi się ze statuowanego w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności prawa do poszukiwania i rozpowszechniania informacji, jest więc jednym z podstawowych praw człowieka. Prawo to może być zatem ograniczone tylko w wyjątkowych wypadkach. Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów publicznych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków, polegającą na możliwości sprawdzenia czy środki te są wydawane w sposób racjonalny i gospodarny oraz czy zawarte umowy nie stanowią swego rodzaju narzędzia "korupcji politycznej" (zob. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2018 r., I OSK 166/18, z dnia 5 czerwca 2019 r., I OSK 2685/17, CBOSA). W związku z powyższym imiona i nazwiska pracowników (zawarte w umowach o pracę i innych dokumentach) zatrudnionych u wykonawców usług leśnych nie powinny podlegać anonimizacji.

W ocenie Sądu zasadnie organ dokonał anonimizacji w zakresie danych osobowych pracowników zatrudnionych u wykonawców dotyczących numeru PESEL, zresztą skarżący w skardze nie zakwestionował działań organu w tym zakresie. Dane w postaci numeru PESEL czy numeru rachunku bankowego, nie są konieczne dla realizacji celów dostępu do informacji publicznej. Powyższe dane nie są informacją publiczną, gdyż nie dotyczą spraw publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2018 r., I OSK 166/18, CBOSA). Informacja publiczną nie są również informacje, które dotyczą spraw osobistych, intymnych a także takie które naruszałyby godność, cześć (dobra osobiste - zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 2093/14, CBOSA). Należy również dodać, że nie w każdym przypadku, gdy organ odmawia udostępnienia informacji z uwagi na występującą w jego ocenie tajemnicę przedsiębiorcy czy ochronę prywatności osoby fizycznej, jest konieczne wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., I OSK 3149/18, CBOSA).

W konsekwencji Sąd uznał, że organ udzielając żądanej informacji w formie zanonimizowanej, niezgodnej z wnioskiem, dopuścił się bezczynności w jej udostępnieniu, bowiem udzielił w części informacji niepełnej.

Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2019 r. (pkt I wyroku) w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przy czym organ będzie zobowiązany do uwzględnienia wywodów zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku (art. 153 p.p.s.a.).

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu. Oceniając stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). W sprawie brak jest tego typu przesłanek. Ta nieprawidłowość, zdaniem Sądu, wynikała z błędnego przekonania organu co do konieczności anonimizacji danych osobowych w wskazanym powyżej zakresie.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów w kwocie 100 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa.

-----------------------

#

2