Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. H. redaktora naczelnego czasopisma "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego M. H. redaktora naczelnego czasopisma "[...]" kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi MH – redaktora naczelnego czasopisma "[.]" jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [.] z dnia [.] lipca 2015 r. nr [.] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, którą wydano w następującym stanie sprawy;

MH zwrócił się w dniu 15 marca 2015 r. drogą komunikacji elektronicznej na adres poczty e-mail "gmina@[.].eu" o udostępnienie informacji publicznej obejmujących wysokość nagród przyznanych w 2014 r. i 2015 r. wszystkim pracownikom Urzędu Gminy poprzez podanie imienia i nazwiska beneficjenta oraz kwoty świadczenia i uzasadnienia przyznania danemu pracownikowi nagrody.

W odpowiedzi z dnia 27 marca 2015 r. Wójt Gminy poinformował wnioskodawcę, że w 2014 r. na fundusz nagród przeznaczono 30.100 zł, a średnia wartość nagrody wyniosła 885,29 zł. W dniu 29 kwietnia 2015 r. przekazano dodatkowa informację o nagrodach przyznanym ośmiu osobom pełniącym funkcje publiczne i wydano decyzję nr [.] o odmowie udostępnienia informacji na temat nagród przyznanych pozostałym pracownikom niepełniącym funkcji publicznych w Urzędzie. Na skutek odwołania pytającego SKO w [.] decyzją z dnia [.] maja 2015 r. nr [.] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu ustalenia, czy pracownicy, których dotyczy decyzja, nie wyrażają zgody na udostępnienie dotyczących ich informacji.

Po ustaleniu powyższych informacji, czego dowód znajduje się w aktach, decyzją z dnia [.] czerwca 2015 r. nr [.], Wójt Gminy odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanych informacji na temat nagród przyznanych pracownikom Urzędu niepełniącym w nim funkcji publicznych, jako podlegających ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.) dalej zwanej: "Udip". Jak bowiem ustalono, pracownicy ci nie wyrazili zgody na udostępnienie informacji o przyznanych im nagrodach.

W odwołaniu od powyższej decyzji MH zakwestionował stanowisko organu I instancji, jakoby żądane przez niego informacje nie stanowiły informacji publicznych. Ich ujawnienie jest niezbędne to sprawowania społecznej kontroli nad wydatkowaniem środków publicznych i przyczynia się do przeciwdziałania nepotyzmowi. Ponadto gospodarka finansami jest jawna, co z kolei ogranicza niegospodarność. Osoby podejmujące zatrudnienie w urzędach publicznych powinny liczyć się z ograniczeniem ich prywatności.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy uznał, że skoro żądanie odwołującego dotyczyło informacji o nagrodach przyznanych wszystkim pracownikiem Urzędu Gminy, zarówno tym pełniącym, jak i niepełniącym funkcji publicznej, to zasadnie udostępniono mu informacje dotyczące jedynie pierwszej kategorii pracowników, skoro pozostałe osoby nie wyraziły na to zgody. Odmowa udostępnienia takich informacji nastąpiła na podstawie art. 5 ust. 2 Udip, z powodu ochrony danych osobowych tych pracowników. Skarżący nie domagał się bowiem tylko informacji o wydatkach związanych z danym stanowiskiem pracy, lecz podania także imienia i nazwiska każdego pracownika.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, MH zarzucił organom naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnościach poprzez przyjęcie, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje wiedzy o wydatkach publicznych i wynagrodzeniu za szczególne osiągniecia osób zatrudnionych w administracji,

2) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Kpa poprzez rozstrzygnięcie pojawiających się w sprawie wątpliwości na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, czym naruszono istotę prawa do informacji,

3) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1 Udip i art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że wyłączeniu jawności podlegają kwestie związane z wynagradzaniem za szczególne osiągnięcia w pracy,

przedstawiając na uzasadnienie skargi argumentację zbieżną do zawartej w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz.1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.", z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy albo też zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Wnioskiem z dnia 15 marca 2015 r. zgłoszonej w drodze e-mailowej, MH wystąpił do Wójta Gminy [.] o udostępnienie informacji publicznej obejmującej wysokość nagród przyznanych w roku 2014 r. i 2015 (do dnia odpowiedzi na ten wniosek) wszystkim pracownikom Urzędu Gminy, w tym imienia i nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt poinformował wnioskodawcę, że w 2014 r. na fundusz nagród przeznaczono 30100 zł, a średnia wysokość nagrody wynosiła 885,29 zł. W dniu 29 kwietnia 2015 r. Wójt przekazał wykaz 8 osób pełniących funkcje publiczne oraz wysokość wypłaconych nagród dla tych osób w roku 2014 i 2015 do dnia udzielenia informacji. Jednocześnie decyzją z dnia [.] kwietnia 2015 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie podania imion i nazwisk, kwot nagród przyznanych w 2014 r. pracownikom urzędu gminy niepełniących funkcji publicznych. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO w [.] z dnia [.] lipca 2015 r.

Po wpłynięciu skargi do Sądu wezwaniem z dnia 23 września 2015 r. Sąd zwrócił się do Wójta o wyjaśnienie, czy wykaz z dnia 29 kwietnia 2015 r. wymienia wszystkie osoby pełniące funkcje publiczne w urzędzie gminy, a także czy wśród osób, które nie wyraziły zgody na ujawnienie wysokości nagród w 2014 r. zajmujących stanowiska inspektora i podinspektora znajdują się osoby posiadające uprawnienia do załatwiania spraw administracyjnych w imieniu wójta na podstawie art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego lub art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W piśmie z dnia 30 września poinformowano Sąd, że wśród osób, które nie wyraziły na ujawnienie wysokości przyznanych nagród jest dwie osoby zajmujące stanowiska inspektorów działających na podstawie upoważnień w imieniu organu gminy. Jeden z inspektorów posiada upoważnienie do wydawania zaświadczeń o niezaleganiu lub stwierdzające stan zaległości podatkowych, do wystawiania upomnień, tytułów wykonawczych, a drugi inspektor, który ma upoważnienie do używania pieczęci imiennej na wnioskach o wydanie dowodu osobistego, wnioskach o udostępnienie danych osobowych oraz poświadczenia zamieszkania.

Tak ustalony stan faktyczny stanowi podstawę do rozpoznania skargi, którą Sąd uznał za zasadną ze względu na naruszenie przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych umocowanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej praw i wolności politycznych. Jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Ta konstytucyjna zasada znalazła odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 Udip, w których postanowiono między innymi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego i faktycznego. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przepis art. 6 ustawy zawiera katalog informacji podlegającej ujawnieniu. Użycie słów w "szczególności" na wstępie tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty, zatem określenie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 ustawy. Wskazać również należy, co podkreślono powyżej, że informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że żądane przez skarżącego informacje o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników urzędu gminy (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. II SAB/Gd 64/14, wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2015 r. II SAB/Ke 72/14, wyrok WSA w Rzeszowie z 5 marca 2015 r. sygn. II SA/Rz 1334/14 dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Dane, których udostępniania domaga się skarżący mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h).

Punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) w sferę życia prywatnego osób publicznych, jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej - jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05, publik. OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30). Za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne opowiada się także orzecznictwo sądów administracyjnych. Pogląd ten uzyskał akceptację m.in. w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. II SAB/Wa 246/11, z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. VIII SAB/Wa 23/11 (dostępnych w internetowej bazie orzeczniczej NSA) dotyczących wynagrodzenia wójta gminy i innych pracowników samorządowych pełniących funkcję publiczną. Z kolei w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. I OSK 145/11, NSA stwierdził, że "informacja dotycząca premii regulaminowych i nagród pracowników Straży Miejskiej, zwolnionych z obowiązku świadczenia pracy na podstawie przepisów o związkach zawodowych jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej".

Przedstawione poglądy judykatury prowadzą do wniosku, że skarżący pytając o wysokość nagród i premii przyznanych pracownikom urzędu gminy domaga się w istocie informacji publicznej.

Skład orzekający podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r. sygn. II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r. sygn. II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r. sygn. II SA/Bd 395/14, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Informacja publiczna dotyczy zatem wszystkich tych pracowników organu, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych. Odnosi się bowiem wprost do sfery działalności organu i z tego względu ma charakter publiczny. Zwrócić należy uwagę, że w ostatnio powołanym przepisie ustawodawca nie konkretyzuje danych, jakie w odniesieniu do kręgu tych osób mogą być objęte informacją publiczną. W rozpoznawanej sprawie treść wniosku została sformułowana w sposób precyzyjny. Skarżący domaga się udostępnienia informacji dotyczącej wysokości nagród przyznanych i wypłaconych wszystkim pracownikom urzędu gminy w 2014 r. i 2015 do dnia udzielenia informacji z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika i uzasadnienia przyznania danemu pracownikowi nagrody. Nie ulega wątpliwości, że opisane żądanie dotyczyło również osób, które pełnią funkcje publiczne. Wobec powyższego, bezspornym jest, że informacje żądane przez skarżącego w tym zakresie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś wójt, reprezentujący gminę, będącą jednostką samorządu terytorialnego, która gospodaruje majątkiem publicznym i wykonuje zadania publiczne, należy do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 Udip.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 Udip, danymi osobowymi są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. W przypadku żądania, które spełnia kryteria do zastosowania wobec niego ustawy o dostępie do informacji publicznej, to uznać należy, że na gruncie art. 5 ust. 1 tej ustawy, podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak informacja o wysokości zarobków oznaczonej osoby fizycznej - a więc dotycząca jej statusu materialnego - jest informacją odnoszącą się do prywatności tej osoby, korzystającą z szerokiej ochrony prawnej, co do udostępnienia jej osobom trzecim. Jednakże ograniczenie prawa dostępu do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 Udip, ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jak też w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zatem dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia, z powołaniem się na ochronę prywatności w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoby fizyczne zrezygnują z przysługującego im prawa. Inaczej mówiąc, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może powołać się na prawo do prywatności tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych, niemających związku z pełnieniem tych funkcji lub osób, które nie zrezygnowały z przysługującego im w tym zakresie prawa ochrony. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród pracowników jednostki samorządu terytorialnego finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywanie funkcji publicznych, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd NSA, wedle którego zasada jawności gospodarki środkami publicznymi musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. Pogląd o jawności wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne przedstawił także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 298/13, dostępnym w internetowej bazie orzeczeń NSA.

Sąd zwraca też uwagę na wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2015 r. II SA/Wa 1980/14 (LEX nr 1721735) odnośnie informacji o wysokości wynagrodzenia rzecznika prasowego ministra, jako spełniającej kryteria informacji publicznej, a także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 796/14 (dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA), że informacja o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny, a takim jest niewątpliwie asystent burmistrza, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przywołane tezy wyroków pokazują, jak delikatną materią jest precyzyjne, z zachowaniem obowiązujących przepisów, wyznaczenie granicy pomiędzy sferą życia publicznego a prywatnego dla przypisania danej informacji cechy publicznej.

W realiach niniejszej sprawy taka informacja publiczna odnośnie funkcjonariuszy publicznych i osób pełniących funkcje publiczne została udzielona, ale nie w pełnym zakresie. Przedstawiony materiał dowodowy nie pozwalał na weryfikację, czy wykaz osób, które otrzymały nagrodę, przekazany wnioskodawcy jest kompletny.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] nie poczyniło żadnych ustaleń w zakresie kompletności wykazu osób, których dotyczyła udzielona informacja publiczna. Sąd ustalił, że wykaz nie jest kompletny

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie raz jeszcze dokona analizy odnośnie zakresów czynności i powierzonych pracownikom Urzędu Gminy upoważnień do działania w imieniu Gminy, co wyczerpuje znamiona pojęcia osób pełniących funkcję publiczną.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzji obydwu instancji, gdyż naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.