Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor sądowy WSA Adam Osik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

J. M. (zwany dalej także "skarżącym", "wnioskodawcą") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 17 stycznia 2026 r. J. M. wystąpił do Urzędu Miejskiego w Gdańsku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej domagając się udostępnienia wniosków i odpowiedzi Urzędu w zakresie następujących wniosków o dostęp do informacji publicznej z 2026 r. (numeracja CRW): 7 (wniosek i odpowiedź, bez załączników), 8, 9, 10, i 20 oraz wszystkich wniosków z odpowiedziami skierowanych do Wydziału Urbanistyki i Architektury oraz Wydziału Projektów Inwestycyjnych. We wniosku zaznaczono, że wnioskowane dokumenty należy udostępnić wnioskodawcy w drodze elektronicznej (e-PUAP).

Pismem z dnia 2 lutego 2025 r. Prezydent Miasta Gdańska - reprezentowany przez Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich - udzielił skarżącemu odpowiedzi na ww. wniosek, przesyłając w załączeniu żądane odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej.

Również 2 lutego 2025 r. J. M. wystosował do organu pismo, w treści którego wyraził stanowisko, że wniosek z dnia 17 stycznia 2026 r. obejmował udostępnienie zarówno wniosków o informację publiczną jak i odpowiedzi Urzędu na te wnioski, natomiast organ udostępnił mu tylko odpowiedzi Urzędu, co oznacza, że od dnia 4 lutego 2026 r. organ znajdować się będzie w stanie bezczynności.

Pismem z dnia 6 lutego 2026 r. organ odpowiedział wnioskodawcy, że "wnioski o udostępnienie informacji publicznej" nie stanowią informacji publicznej. Wniosek jest bowiem oświadczeniem woli wnioskodawcy, a nie dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 4 lutego 2026 r. J. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność w związku z brakiem realizacji jego wniosku z dnia 17 stycznia 2026 r., zarzucając Prezydentowi Miasta Gdańska naruszenie przepisów:

1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "m.p.p.o.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;

3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - zwanej dalej w skrócie: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.

Skarżący wniósł o:

1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;

2/ obowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku;

3/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że termin udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. W dniu 2 lutego 2026 r. organ udzielił niepełnej odpowiedzi, udostępniając część żądanych informacji (tylko odpowiedzi na wnioski, bez udostępnienia samych wniosków). Pomimo upomnienia organu pismem z dnia 2 lutego 2026 r. o brakach w udostępnionych dokumentach oraz upływu ustawowego terminu, podmiot zobowiązany nie udzielił pełnej odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gdańska wniósł o jej oddalenie.

W ocenie organu, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie, na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej. Przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu wymienionej ustawy, dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną żądanie obejmujące dokument wniosku złożonego w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 180/02; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2487/11). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "pismo osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016 – pkt 26 komentarz do art. 6 u.d.i.p.). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 listopada 2024 r., sygn. akt lI SAB/Ol 110/24).

Dodatkowo organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2023 r. (sygn. akt III OSK 5002/21) wyraźnie rozróżniający tryb dostępu do informacji publicznej od dostępu stron postępowania do akt sprawy uregulowanego w art. 73 k.p.a., które są rozłączne. Wniosek o wszczęcie postępowania wraz z odpowiedzią na wniosek stanowi w ocenie organu komplet akt sprawy i jako taki nie podlega udostępnieniu w trybie wymienionej ustawy, gdyż inna interpretacja stanowiłaby de facto działanie bez podstawy prawnej i obejście przepisów o dostępie stron do akt sprawy administracyjnej.

W związku z tym działanie organu objęte przedmiotem skargi, tj. nieudostępnienie, w reakcji na żądanie udostępnienia pisma prywatnego (wniosku o udostępnienie informacji publicznej), stanowi - w ocenie organu - prawidłową realizację obowiązku wynikającego z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia 6 lutego 2026 r., że spod udostępnienia są wyłączone wnioski złożone przez inną osobę.

Nie można tym samym pod adresem organu artykułować zarzutu bezczynności, bowiem przyjęty tryb procedowania w odniesieniu do żądania udostępnienia pisma (wniosku) innego wnioskodawcy, ocenić należy jako prawidłowy. Żądana w tym zakresie informacja nie stanowi informacji publicznej i jako taka nie podlega udostępnieniu. W rozumieniu ustawy dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 888/22). Pismo kierowane do organu władzy publicznej, nawet jeżeli jego przedmiotem jest pytanie mogące mieć znaczenie dla społeczności lokalnej lub które dotyczy spraw publicznych, nie nadaje takiemu pismu charakteru informacji publicznej. Pismo skierowane do organu, nawet gdy dotyczy istotnej z punktu widzenia obywateli kwestii, nie staje się dokumentem urzędowym (zob. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 212/25).

Dla wzmocnienia zaprezentowanej argumentacji organ wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 11 grudnia 2025 r. (sygn. akt III OSK 83/23), informacja zawarta w dokumencie prywatnym, którym dysponuje organ, mająca cechy informacji publicznej podlega udostępnieniu. Udostępnieniu nie podlega natomiast cały dokument prywatny, będący nośnikiem tej informacji. Nie sposób jednak przyjąć, że w rozpatrywanym przypadku sam wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawiera jakiekolwiek informacje posiadające cechy informacji publicznej.

Wobec tego, nie sposób jest uznać, że organ pozostaje w jakiejkolwiek bezczynności, ponieważ udzielił odpowiedzi na wniosek zgodnie z jego treścią, formą, w żądanej postaci i w zastrzeżonym przez obowiązujące w tym zakresie przepisy terminie. Stan bezczynności powstaje bowiem przy bierności (braku działania) organu, kiedy do podjęcia działań obligują organ obowiązujące przepisy, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2026 r. skarżący podniósł dodatkowo, że na skutek zarządzenia Prezydenta Miasta Gdańska nr 1274/25 z dnia 11 lipca 2025 r. zaprzestano publikowania wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz odpowiedzi udzielanych przez urząd, a publiczny rejestr wniosków o informację publiczną przestał zawierać treść tych dokumentów. Jednocześnie rejestr wniosków o udostępnienie informacji publicznej prowadzony przez Urząd Miejski w Gdańsku jest nierzetelny w tym znaczeniu, że opisy przedmiotu wniosku ograniczają się do ogólnikowych sformułowań typu "dotyczy inwestycji" czy "dotyczy decyzji". Taki sposób opisu spraw uniemożliwia realne monitorowanie ich przedmiotu oraz przebiegu, co pozostaje w sprzeczności z celem rejestru wskazanym m.in. w raporcie Najwyższej Izby Kontroli z dnia 12 stycznia 2023 r. (nr KAP.430.003.2022), w którym podkreślono, że nadmiernie ogólnikowe opisy wniosków niweczą funkcję kontrolną i informacyjną rejestrów udostępniania informacji publicznej.

W konsekwencji, wobec braku dostępu do treści wniosków i odpowiedzi w rejestrze oraz ich ogólnikowego opisu, skarżący zmuszony był wielokrotnie i regularnie zwracać się do Urzędu Miejskiego w Gdańsku (m.in. w sierpniu, wrześniu i październiku 2025 r.) o udostępnienie treści wniosków oraz odpowiedzi. W tych sprawach Urząd udostępniał zarówno odpowiedzi, jak i same wnioski, przyjmując w praktyce, że w tym zakresie nie zachodzi przeszkoda do udostępnienia informacji.

Dopiero w niniejszej sprawie organ zmienił dotychczasową praktykę i odmówił udostępnienia treści wniosków o udostępnienie informacji publicznej, ograniczając się do przekazania samych odpowiedzi. Opisane okoliczności pokazują, że wniosek był racjonalną próbą zrekompensowania braku przejrzystości rejestru i uzyskania dostępu do informacji niezbędnych do oceny sposobu wykonywania przez organ obowiązków informacyjnych, zaś brak udostępnienia samych wniosków w sposób materialny uniemożliwia społeczną kontrolę realizacji tych obowiązków.

Dotychczasowa utrwalona praktyka udostępniania przez organ zarówno odpowiedzi, jak i wniosków stworzyła po stronie wnioskodawców uzasadnione oczekiwanie co do sposobu realizacji przez organ obowiązków w zakresie dostępu do informacji publicznej. Nawet przy zmianie tej praktyki organ pozostaje zobowiązany do działania w sposób przejrzysty i proporcjonalny, a całkowite odcięcie wnioskodawców od treści wniosków o udostępnienie informacji publicznej w istocie uniemożliwia realizację konstytucyjnego prawa do informacji oraz społecznej kontroli działania organu (zarówno przez mieszkańców, jak i przez powszechnie wybranych radnych gdańskich jednostek pomocniczych, takich jak Rada Dzielnicy [...], której skarżący jest radnym).

Zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska, w wyniku którego publiczny rejestr wniosków o informację publiczną przestał zawierać treść wniosków i odpowiedzi, faktycznie ograniczyło transparentność działania urzędu oraz utrudniło mieszkańcom dostęp do informacji o sposobie załatwiania spraw publicznych. Tym samym niniejszy wniosek i skarga na bezczynność stanowią w istocie reakcję na tę utratę przejrzystości i próbę zapewnienia realnej możliwości społecznej kontroli wykonywania przez organ obowiązków informacyjnych.

Odnosząc się do merytorycznych argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę skarżący zauważył, że organ błędnie miesza dwa odrębne porządki prawne: postępowanie prowadzone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2021 r. (sygn. akt III OSK 86/21) jednoznacznie wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, w sposób kompleksowy regulującą problematykę dostępu do informacji publicznej oraz że poza wydawanymi na podstawie tej ustawy decyzjami administracyjnymi przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach u.d.i.p.

Skarżący nie domaga się w niniejszej sprawie dostępu do "akt sprawy" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego ani realizacji uprawnień strony postępowania administracyjnego, lecz udostępnienia konkretnych dokumentów - wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz udzielonych na nie odpowiedzi - jako informacji o sposobie wykonywania przez organ obowiązków wynikających z u.d.i.p. Chodzi zatem o informacje dotyczące działalności organu władzy publicznej w sferze udostępniania informacji, a nie o dostęp do akt indywidualnej sprawy w trybie art. 73 k.p.a.

Na tym tle argumentacja organu, jakoby wniosek o udostępnienie informacji publicznej wraz z odpowiedzią urzędu tworzył "komplet akt sprawy" podlegający wyłącznie reżimowi art. 73 k.p.a. a nie u.d.i.p., nie znajduje oparcia w utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w powoływanym przez sam organ wyroku z dnia 5 lipca 2023 r. (sygn. akt III OSK 5002/21), gdyż Sąd w tym orzeczeniu nie stwierdził, że umieszczenie dokumentu w aktach postępowania automatycznie wyłącza jego udostępnienie w trybie u.d.i.p. a przeciwnie - podkreślił, że prawo do informacji publicznej obejmuje także informacje dotyczące indywidualnych postępowań administracyjnych, w tym informacje o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania i sposobie ich rozstrzygnięcia, a art. 73 k.p.a. jako lex specialis ma zastosowanie do stron postępowania, aby nie dublować trybów dostępu do tych samych informacji. Osoby niebędące stronami mogą natomiast dochodzić dostępu do informacji zawartych w aktach w trybie u.d.i.p., a organ nie może odmówić im tego dostępu tylko dlatego, że dokument znajduje się w aktach postępowania.

Co więcej, w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1550/11) Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że informację publiczną stanowi co do zasady całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej - zarówno dokumenty wytworzone przez organ, jak i dokumenty prywatne złożone do akt, a także dokumenty o charakterze "roboczym" czy "wewnętrznym", o ile odnoszą się do wykonywania przez organ zadań publicznych. Sąd podkreślił, że ustawa nie ogranicza prawa do informacji wyłącznie do dokumentów urzędowych, a organ - rozpoznając konkretny wniosek - ma obowiązek każdorazowo zbadać, czy żądane dokumenty lub dane mają charakter informacji publicznej i dopiero w wyniku takiej kwalifikacji ewentualnie zastosować ograniczenia dostępu. Nie jest dopuszczalne z góry wyłączanie całych kategorii dokumentów spod zastosowania ustawy tylko dlatego, że posiadają one określony "prywatny" charakter.

Zdaniem skarżącego, niedopuszczalne jest jednak rozszerzanie tej regulacji na wnioskodawców działających wyłącznie w trybie u.d.i.p., którzy stronami postępowania nie są, i czynienie z art. 73 k.p.a. ogólnej podstawy odmowy zastosowania u.d.i.p. w sprawach o udostępnienie informacji publicznej dotyczących działalności organu.

Oczywiście udostępnienie treści wniosków powinno następować z poszanowaniem ograniczeń z art. 5 u.d.i.p., w szczególności w zakresie prywatności osób fizycznych, co może uzasadniać anonimizację danych osobowych wnioskodawców. Ograniczenia te nie usprawiedliwiają jednak całkowitego odmówienia dostępu do wniosków jako takich, skoro zawierają one również informacje o sposobie realizacji przez organ zadań publicznych i obowiązków informacyjnych oraz umożliwiają społeczną kontrolę praktyki stosowania ustawy przez organ.

Nie sposób też zgodzić się z argumentacją dotyczącą dokumentu prywatnego (poprzez powołanie się na wyrok WSA w Olsztynie z 5 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 110/24). Skarżący wskazał, że nie kwestionuje zasadniczej linii orzeczniczej, zgodnie z którą: 1/ pisma kierowane przez osoby prywatne do organu administracji publicznej - w tym listy, petycje, wnioski w indywidualnych sprawach - co do zasady mają charakter dokumentów prywatnych i nie stają się dokumentami urzędowymi przez sam fakt złożenia do organu, oraz 2/ w świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. tylko dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu zarówno co do treści, jak i postaci (nośnika), natomiast w odniesieniu do dokumentów prywatnych organ jest zobowiązany do udostępnienia jedynie informacji publicznej zawartej w takim dokumencie, a nie całego nośnika.

Linia ta nie może być jednak bezrefleksyjnie przeniesiona na grunt sprawy.

Po pierwsze, przedmiotem sporu nie jest tu "dowolne" pismo prywatne (list, skarga, petycja) składane w indywidualnej sprawie do organu władzy publicznej, ale wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane wprost w reżimie ustawy. Z istoty tego środka wynika, że wniosek dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, a jego treść określa zakres, w jakim organ ma wykonywać obowiązek udostępnienia informacji o swojej działalności. O ile więc co do formy (jako pismo pochodzące od osoby prywatnej) wniosek pozostaje dokumentem prywatnym, o tyle jego treść - wskazująca, jakiego obszaru działania organu dotyczy żądanie informacji - z natury rzeczy odnosi się do sfery publicznej i do wykonywania przez organ zadania publicznego polegającego na zapewnieniu jawności działania administracji.

Po drugie, w odróżnieniu od sprawy mieszkańców sołectwa P. (o sygn. akt II SAB/Ol 110/24 i III OSK 212/25), w której przedmiotem pisma były wątpliwości dotyczące składu osobowego uczestników wyborów sołtysa i realizacji indywidualnych interesów określonej grupy mieszkańców, skarżący domaga się wglądu w treść wniosków z ustawy oraz odpowiedzi udzielonych przez organ właśnie po to, aby móc ocenić sposób realizacji przez organ obowiązków informacyjnych wobec innych wnioskodawców, a więc skontrolować funkcjonowanie trybu ustawy jako instytucji prawa publicznego. Wnioski te nie są tradycyjnymi "wnioskami w sprawie indywidualnej" typowymi dla postępowania jurysdykcyjnego w Kodeksie postępowania administracyjnego, lecz instrumentem uruchamiającym konstytucyjne prawo do informacji i odzwierciedlają zakres oraz sposób działania organu w tym obszarze. Utożsamianie ich - na gruncie ustawy - z klasycznymi pismami prywatnymi w indywidualnych sprawach administracyjnych prowadzi do nadmiernego rozszerzenia kategorii "dokumentu prywatnego" kosztem jawności działania organu.

Po trzecie, nie można podzielić stanowiska organu, że wnioski "w ogóle" nie zawierają informacji posiadających cechy informacji publicznej i z tego powodu "brak jest podstaw do ich udostępnienia choćby w części". Wskazując na orzecznictwo skarżący zaznaczył, że informacja zawarta w dokumencie prywatnym, którym dysponuje organ, mająca cechy informacji publicznej, podlega udostępnieniu - choć nie musi to oznaczać udostępnienia całego dokumentu jako nośnika; obowiązkiem organu jest zidentyfikowanie tej warstwy informacji publicznej, a dopiero następnie rozstrzygnięcie co do formy jej udostępnienia (np. poprzez udzielenie odpowiedzi w innej formie niż kopia dokumentu). W sprawie organ w ogóle nie przeprowadził takiej kwalifikacji - nie wykazał, jakie konkretne treści wniosków miałyby dotyczyć wyłącznie sfery prywatnej wnioskodawców, a jakie odnoszą się do działalności organu i wykonywania zadań publicznych, ograniczając się do kategorycznego wyłączenia całego rodzaju dokumentów. 

Po czwarte, skarżący nie domaga się ujawnienia całego, niezanonimizowanego "materiału źródłowego", każdego wniosku z ustawy wraz z wszelkimi elementami narracji prywatnej. Skarżący akceptuje, że zastosowanie mają ograniczenia z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (ochrona prywatności osób fizycznych, w razie potrzeby także koncepcja informacji przetworzonej), a w razie potrzeby organ może dokonać anonimizacji lub udostępnić informację w formie przetworzonej - tak długo, jak obejmuje ona tę warstwę danych, która pozwala realnie ocenić sposób wykonywania przez organ zadań publicznych w zakresie dostępu do informacji (np. opis przedmiotu sprawy, kategorie spraw, sposób kwalifikowania wniosków). Przyjęcie stanowiska organu, że w typowym wniosku z u.d.i.p. w ogóle nie występuje żadna warstwa informacji publicznej, którą można byłoby w taki sposób wyodrębnić, nie znajduje oparcia ani w treści ustawy, ani w omawianym orzecznictwie, które konsekwentnie wymaga od organów odróżnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie prywatnym od informacji czysto prywatnych.

Po piąte, w praktyce prowadzenia rejestru wniosków o informację publiczną przez Urząd Miejski w Gdańsku - po wejściu w życie zarządzenia nr 1274/25 - z samych odpowiedzi (w szczególności odmownych) nie sposób ustalić, czego dotyczyły poszczególne wnioski i jak zostały zaklasyfikowane. W aktach sprawy znajdują się odpowiedzi m.in. Wydziału Architektury i Urbanistyki (sygn. WUiA-VII.1431.2.2026.ASM, WUiA-VII.1431.3.2026.ASM, WUiA-VlI.1431.5.2026.ASM, WUiA-VIl.1431.7.2026.ASM), z których nie wynika ani faktyczny przedmiot wniosków, ani kategoria sprawy, w jakiej je zakwalifikowano. Oznacza to, że nawet przy przyjęciu optyki organu ("nośnik prywatny") informacja publiczna o zakresie żądań kierowanych do organu, obszarach działalności objętych wnioskami i sposobie wykonywania obowiązków informacyjnych przez urząd - jako informacja niewątpliwie publiczna - nie jest w żaden sposób udostępniana.

W konsekwencji, jak wskazał skarżący, nawet jeśli przyjąć, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej - jako pisma pochodzące od osób prywatnych - nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i nie podlegają udostępnieniu co do samego nośnika na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ tej ustawy, to nie usprawiedliwia to stanowiska organu, że treść tych wniosków "w ogóle" nie zawiera informacji publicznej oraz że brak jest podstaw do udostępnienia ich choćby w części lub w przetworzonej, zanonimizowanej formie. Skarżący oczekuje co najmniej ujawnienia tej warstwy informacji, która pozwala ocenić sposób wykonywania przez organ zadań publicznych w zakresie dostępu do informacji - zgodnie z koncepcją wypracowaną w orzecznictwie, że informacja publiczna zawarta w dokumencie prywatnym podlega udostępnieniu, choć nie zawsze w postaci wiernej kopii całego nośnika.

W rezultacie należy stwierdzić, że organ nie załatwił wniosku w jednej z przewidzianych ustawą form (udostępnienie wniosków w całości lub w części, decyzja odmowna, informacja o braku charakteru informacji publicznej w całości/części), ograniczając się do niepełnego udostępnienia odpowiedzi oraz późniejszego ogólnego powołania się na konstrukcję dokumentu prywatnego, bez dokonania wymaganej kwalifikacji poszczególnych informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 - dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie niestwierdzenia stanu bezczynności organu, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie skarżący uczynił bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska polegającą na nierozpoznaniu złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosku z dnia 17 stycznia 2026 r. w części, tj. w zakresie żądania odnoszącego się do udostępnienia – oprócz odpowiedzi organu na wskazane wnioski złożone do Urzędu w trybie dostępu do informacji publicznej (które skarżący otrzymał i czego nie skarży) – wszystkich wniosków dostępowych stanowiących podstawę udzielonych przez organ (udostępnionych skarżącemu) odpowiedzi. W ocenie skarżącego wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony do organu, stanowiący podstawę do udzielenia przez organ żądanej w nim informacji stanowi w swojej treści dokument zawierający informację publiczną, który - po jego ewentualnym zanonimizowaniu - podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W ocenie natomiast organu, taki wniosek kierowany do organu, nie będąc dokumentem urzędowym, nie posiada przymiotu informacji publicznej.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

W doktrynie i orzecznictwie zauważa się, że pojęcie "informacji publicznej" jest bardzo szerokie, a dla definiowania informacji publicznej istotne znaczenie ma art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym sformułowano przykładowy katalog informacji stanowiących informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie ma on charakteru zamkniętego, a jedynie stanowi wyliczenie typowych kategorii tych informacji, wskazuje jednak kierunek, w którym zmierzały intencje ustawodawcy (por. komentarz do art. 2 u.d.i.p. [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, WK 2016; A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LEX/el. 2025). W wyroku z dnia 9 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 2419/17) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "kryteria określające, iż żądana informacja ma charakter publiczny, zawarto w art. 6 u.d.i.p., statuującym rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 u.d.i.p. łączącego pojęcie "informacja publiczna" z pojęciem "sprawa publiczna", a zatem przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa".

Stosownie do art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o:

1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o: a) zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, b) projektowaniu aktów normatywnych, c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań;

2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują;

3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych, h) (uchylona);

4) danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, – dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, – treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych;

5) majątku publicznym, w tym o: a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych, d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, f) długu publicznym, g) pomocy publicznej, h) ciężarach publicznych.

Zgodnie zaś z treścią art. 6 ust. 2 u.d.i.p. "dokumentem urzędowym" w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Jak to zostało powyżej wskazane skarżący wystąpił do organu o udostępnienie mu dokumentów, m.in. w postaci określonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, złożonych do organu w trybie u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, należy w pełni podzielić stanowisko organu zawarte zarówno w piśmie wyjaśniającym z dnia 6 lutego 2026 r., jak też w odpowiedzi na skargę, że składany do organu przez dany podmiot wniosek dostępowy nie posiada przymiotu dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a w konsekwencji brak jest podstaw do jego udostępnienia w trybie u.d.i.p., gdyż – stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ u.d.i.p. - udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych, natomiast skierowane do organu pismo zawierające określone żądanie nie stanowi dokumentu urzędowego, lecz jest dokumentem prywatnym. Stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 1634 ze zm.) dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokument taki różni się zatem od dokumentu urzędowego tym, że nie pochodzi od organu państwowego i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. A zatem wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. Dokument prywatny, niezależnie od tego, czy inicjuje postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji publicznej, czy też nie, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego w rozumieniu komentowanej ustawy nawet wówczas, jeśli jego forma będzie miała postać oficjalnego wzoru (zob. wyroki WSA: w Warszawie z 4 czerwca 2012 r., II SAB/Wa 102/12, LEX nr 1230664; z 24 marca 2014 r., II SA/Wa 10/14, LEX nr 1465486 oraz z 24 lutego 2014 r., II SAB/Wa 450/13, LEX nr 1504697 i w Gdańsku z 20 marca 2013 r., II SAB/Gd 92/12, LEX nr 1301237). Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ" (zob. pkt 26 komentarza do art. 6 u.d.i.p. [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op.cit.).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że informacją publiczną nie są dokumenty prywatne, nawet jeśli znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej i w jakimś stopniu dotyczą "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1, bo w związku z nią zostały zgromadzone. Taka sytuacja w istocie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wniosek o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p. – choć niewątpliwie inicjuje po stronie organu podjęcie określonego działania i obliguje organ do zajęcia w tym zakresie stanowiska – to jednak sam w sobie jest wyłącznie oświadczeniem woli podmiotu wnioskującego, niespełniającym z oczywistych powodów przesłanek "dokumentu urzędowego", który to zasadniczo pozostaje nośnikiem informacji publicznej. Aby bowiem dokument spełniał kryteria, umożliwiające uznanie go za dokument urzędowy, muszą być spełnione dwie podstawowe przesłanki: 1/ musi on stanowić oświadczenie złożone przez funkcjonariusza publicznego, oraz 2/ oświadczenie to musi być złożone w ramach kompetencji posiadanych przez tego urzędnika. Oczywistym zatem pozostawać musi, że indywidualny wniosek składany przez podmiot żądający uzyskania informacji publicznej, nie może być zakwalifikowany, jako dokument urzędowy już choćby z tego powodu, że nie został złożony przez funkcjonariusza publicznego i nie stanowi też oświadczenia złożonego w ramach jego obowiązków.

Co więcej, zgodzić należy się także ze stanowiskiem, iż informacja zawarta w dokumencie prywatnym, którym dysponuje organ, mająca cechy informacji publicznej podlega udostępnieniu (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 83/23). Samo jednak żądanie "podmiotu prywatnego" zawarte we wniosku dostępowym kierowanym do organu administracji publicznej nie stanowi informacji o charakterze publicznym. Bez względu jakich materii żądane to dotyczy, to stanowi ono wyłącznie oświadczenie woli wnioskodawcy, tj. podmiotu prywatnego zwracającego się do organu o przekazanie mu przez organ określonej wiedzy w sprawach publicznych i jako takie samo w sobie nie stanowi informacji o sprawie publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić, że Prezydent Miasta Gdańska nie pozostawał w bezczynności nie udostępniając skarżącemu żądanych wniosków składanych w trybie dostępu do informacji publicznej, zarówno w postaci zanonimizowanej, jak też udostępnienia wyłącznie treści żądań dostępowych zawartych w tych wnioskach, gdyż zarówno taki dokument (wniosek), jak też jego treść zawierająca żądanie danego podmiotu kierowane do organu nie stanowi informacji o sprawach publicznych.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).