Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-[...]- D. J. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 6 listopada 2015 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. z dnia 7 października 2015; II. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego J. G. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 24 września 2015 r. J.G. wystąpił o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji publicznej dotyczącej wysokości dodatków motywacyjnych przyznanych poszczególnym nauczycielom od 01.09.2012r., tj. rok szkolny 2012/2013, 2013/2014, 2014/2015 oraz 2015/2016. Wniosek ten został złożony pocztą elektroniczną z adresu mailowego [...] i został podpisany inicjałami G.J..

W odpowiedzi na powyższy wniosek w dniu 7 października 2015 r. Dyrektor Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. , na podstawie art 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego – dalej " K.p.a.", art 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej – dalej "u.d.i.p.", po rozpatrzeniu wniosku G. J. doręczonego pocztą elektroniczną dnia 24 września 2015 roku wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w części.

W uzasadnieniu organ wskazał, że informację na temat sposobu podziału środków publicznych można uznać za informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p., zaś Dyrektor Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. , jako organ władzy publicznej, reprezentujący jednostkę realizującą zadania publiczne jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Podniesiono, że zgodnie jednak z art 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Organ wskazał, że odmówił dostępu do informacji publicznej w części, z uwagi na zagrożenie naruszenia dóbr osobistych oraz naruszenia danych osobowych nauczycieli, którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie informacji o wysokości przyznanego im dodatku motywacyjnego. Odnosząc się do treści art. 30 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, organ wskazał, że dodatek motywacyjny jest składnikiem wynagrodzenia nauczyciela, a pracodawca ma obowiązek zachowania tajemnicy wynagrodzeń pracowników, co potwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 lipca 1993 r. (sygn. akt I PZP 28/93). Podniesiono, że ujawnienie przez pracodawcę wysokości wynagrodzenia bez zgody zainteresowanego może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, jak również narusza jego prawo do prywatności, zaś rozpowszechnianie informacji dotyczących składników wynagrodzenia może zostać również uznane za naruszenie przez Dyrektora Szkoły danych osobowych pracowników. Dalej Dyrektor Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. wyjaśnił, iż przyjął, że w złożonym wniosku chodzi o nauczycieli Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. i wystąpił do zainteresowanych nauczycieli tejże szkoły o pisemne wyrażenie zgody na ujawnienie wysokości przyznanych im dodatków motywacyjnych. Wskazał, że po otrzymaniu odpowiedzi ustalono, że tylko jeden nauczyciel jednoznacznie wyraził zgodę na ujawnienie wysokości dodatku motywacyjnego, dwóch nauczycieli nie odpowiedziało na postawione pytanie, jeden na oświadczeniu dopisał "Nie mam obowiązku wyrażenia zgody", drugi dopisał "Nie ma podstawy na wyrażenie zgody". Pozostali nauczyciele nie wyrazili zgody na ujawnienie wysokości przyznanych im dodatków motywacyjnych, jako składnika wynagrodzenia. Organ podniósł, że na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odmawia udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej nauczycieli, którzy nie wyrazili zgody na ujawnienie wysokości dodatku motywacyjnego, zaś informacja publiczna dotycząca nauczyciela, który wyraził zgodę, zostaje przedstawiona wnioskodawcy w formie pisemnej.

Od powyższej decyzji w dniu 19 października 2015 r. odwołanie wniósł J.G. , zarzucając niewykonanie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odwołujący się wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 7 października 2015 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji; przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a.; zobowiązanie Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. do wykonania czynności związanych z udostępnieniem informacji publicznej.

W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że błędnie odmówiono udzielenia informacji publicznej, powołując się na prywatność osoby fizycznej, gdyż nauczyciele są osobami pełniącymi funkcję publiczną, zaś zakres danych, o które się zwracał, związany jest z wykonywaną funkcją. Wskazał przy tym, że na podstawie definicji funkcjonariusza publicznego przedstawionej w art. 115 Kodeksu karnego można stwierdzić, że jest nim każdy pracownik instytucji państwowej lub samorządowej, który pełni funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków, ale związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym.

Podkreślił także, że do informacji o sprawach publicznych WSA we Wrocławiu zaliczył imienny wykaz nauczycieli zatrudnionych w szkole z podaniem dodatku motywacyjnego przyznanego każdemu z nich przez dyrektora szkoły (wyrok z 27.07.2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 55/11).

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Wójt Gminy K. w dniu 6 listopada 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p., wydał decyzję, którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, iż Dyrektor Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. , jako organ władzy publicznej reprezentujący jednostkę realizującą zadania publiczne, jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Jednakże zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podlega ona ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, co zostało potwierdzone w wyroku WSA w Olsztynie z 24.10.2013 r. (sygn. II SAB/OI 46/13) stwierdzającym, iż "tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skutkiem przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej." Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że słusznym było wystąpienie przez Dyrektora do nauczycieli przedmiotowej szkoły z wnioskiem o wyrażenie zgody na udostępnienie danych, tj. wysokości dodatków motywacyjnych, żądanych przez J.G. . Uznano, że udostępnienie ww. informacji bez zgody zainteresowanych mogłoby stanowić naruszenie ich dóbr osobistych w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Z związku z powyższym zasadnym - zdaniem organu II instancji - było wydanie przez Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie.

Podkreślono, iż pracodawca ma obowiązek zachowania w tajemnicy wynagrodzenia pracowników, zaś obowiązek ten rozciąga się także na zachowanie w tajemnicy wysokości dodatków motywacyjnych, stanowiących składnik wynagrodzenia. Przywołano, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela, dodatek motywacyjny jest składnikiem wynagrodzenia nauczyciela. Podniesiono, że konsekwencją ujawnienia przez pracodawcę informacji o wysokości dodatku motywacyjnego pracownika (nauczyciela), bez jego zgody, jest naruszenie dobra osobistego pracownika (co zostało potwierdzone uchwałą składu siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 16 lipca 1993 r., I PZP 28/93).

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że obowiązek powyższy obciąża pracodawcę, nie pracownika, bowiem w Kodeksie pracy nie ma przepisu zabraniającego pracownikom ujawniania osobom trzecim informacji o wysokości otrzymywanego wynagrodzenia. Nie ma także przepisów zabraniających pracownikom udzielania sobie nawzajem informacji dotyczącej wysokości przyznawanych im dodatków motywacyjnych.

Organ odwoławczy stwierdził, iż J.G. jako nauczyciel w przedmiotowej szkole, może w każdej chwili zwrócić się bezpośrednio do poszczególnych nauczycieli, w celu uzyskania ww. informacji, ma zatem możliwość uzyskania żądanej informacji w innym trybie. Organ uznał, że okoliczność ta zwalnia Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. od obowiązku udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie, co znalazło potwierdzenie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2010 roku (sygn. II SAB/Wa 9/10): "dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie ma także innego trybu dostępu do niej - art. 1 ust. 2 ustawy oraz informacja ta nie funkcjonuje w obiegu publicznym". Podniesiono ponadto, że J.G. ma inny tryb dostępu do żądanej informacji i może wejść w jej posiadanie w każdej chwili. Wyjaśniono ponadto, iż zgodnie z art. 63 ust. 1 Karty Nauczyciela "Nauczyciel, podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny", z kolei ust. 2 stwierdza, iż "organ prowadzący szkołę i dyrektor szkoły są obowiązani z urzędu występować w obronie nauczyciela, gdy ustalone dla nauczyciela uprawnienia zostaną naruszone.".

Mając powyższe na uwadze Wójt Gminy K. nie dopatrzył się uchybienia ze strony organu I instancji w wydanej decyzji z dnia 7 października 2015r.. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 7 października 2015r. organ odwoławczy stwierdził, że brak jest jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia tego wniosku. Wyjaśniono, że przyczyny nieważności decyzji zostały określone w sposób enumeratywny w art. 156 § 1 K.p.a., zaś w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna ze wskazanych w powołanym przepisie przyczyn.

J.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę z dnia 16 listopada 2015r. na powyższą decyzję. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i o nakazanie organowi udostępnienia informacji publicznej stosownie do wniosku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie przepisów i wydanie decyzji odmownej w I instancji powołując się na ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej oraz decyzji wydanej w II instancji utrzymującej poprzednią decyzję w mocy.

W uzasadnieniu skargi wskazano na orzecznictwo sądów administracyjnych, które skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Wskazano, że przyjmuje się w nim generalnie, iż funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1108/14), w którym potwierdzono, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest nauczyciel w szkole; (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 125/11; postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r., sygn. VKK 74/04), a tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Zdaniem skarżącego można założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Co więcej, w opinii skarżącego, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazano dalej, że zgodnie z wyrokiem WSA w Łodzi, sygn. II SAB/Łd 49/13, ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, co wynika z powołanego wcześniej przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" u.d.i.p.. Skarżący stwierdził, że z pewnością nauczyciel uczący w szkole publicznej i realizujący podstawowy cel szkolnictwa publicznego, wynikający z Konstytucji RP i ustawy o systemie oświaty oraz będący de facto pracownikiem samorządowym pełni zadania funkcjonariusza publicznego. Zdaniem Skarżącego nauczyciel jest w pewnym zakresie funkcjonariuszem publicznym zajmującym określone stanowisko w szkole publicznej i dane pracownika w zakresie, w jakim wiążą się ze sferą jego życia zawodowego, a do takich należy niewątpliwie zaliczyć jego imię i nazwisko są jawne, co potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 1999 r. (sygn. II SA 686/99).

Podniesiono, że do informacji publicznej sądy administracyjne zaliczają:

- imienny wykaz nauczycieli, którym przyznano dofinansowanie do doskonalenia zawodowego wraz z podaniem kwoty dofinansowania przyznanej każdemu nauczycielowi (wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. IV SAB/Wr 44/11),

imienny wykaz nauczycieli z podaniem dodatku motywacyjnego przyznanego każdemu przez dyrektora (wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. IV SAB/Wr 55/11,

informacja o dofinansowaniach, nagrodach oraz dodatkach motywacyjnych (wyrok WSA w Gdańsku, sygn. II SA/Gd 786/13).

Skarżący argumentował dalej, iż wykonywanie zadań publicznych przez szkołę odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli szkolnych, nauczyciel jest zatem osobą pełniącą funkcję publiczną. Jest on osobą zatrudnioną w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, która nie wykonuje czynności usługowych, lecz zadania publiczne. Nie ma zatem, w opinii skarżącego, podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej o kwotach pochodzących ze środków publicznych, których udostępnienia skarżący się domaga. Wskazano, że bez znaczenia przy tym pozostaje, że udostępnienie takiej informacji będzie umożliwiało identyfikację tożsamości nauczycieli, gdyż prywatność tych osób, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie stanowi przesłanki pozwalającej na odmowę udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący podniósł także, że błędne jest twierdzenie organu odwoławczego, że w posiadanie informacji może wejść poprzez bezpośrednie zapytanie nauczycieli, ponieważ nauczyciele na udzielenie takiej informacji nie wyrażają zgody.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm przepisanych.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego wskazano, że dodatki motywacyjne dla nauczycieli stanowią składnik wynagrodzenia (art. 30 ust.1 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela), zatem jako składnik wynagrodzenia informacja o ich przyznaniu w określonej wysokości konkretnej osobie podlega ochronie m.in. na gruncie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Organ uzasadnił, że wskazana ustawa o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis względem ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oznacza, że przepisy tej ustawy mają pierwszeństwo przed uregulowaniami u.d.i.p. (tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7.03.2013 r., sygn. II SA/Po 47/13, opubl. Lex nr 1293515). Ponadto wskazano, że wysokość wynagrodzenia pracowników podlega ochronie jako dobro osobiste, na podstawie art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego, podanie zatem informacji co do wysokości przyznanego dodatku motywacyjnego konkretnemu nauczycielowi, który to dodatek stanowi składnik wynagrodzenia, bez zgody konkretnego nauczyciela, może naruszać jego dobra osobiste, w szczególności prawo do prywatności (wyrok Sądu Najwyższego z 16.07.1993 r., sygn. I PZP 28/93).

Podniesiono ponadto, iż nauczyciele nie są funkcjonariuszami publicznymi pomimo, iż art. 63 ust. 1ustawy Karta Nauczyciela stanowi, iż: nauczyciel, podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.). Organ odwoławczy uznał, że powyższy przepis nie kwalifikuje nauczycieli jako funkcjonariuszy publicznych, zaś jego celem jest zapewnienie nauczycielowi zwiększonej ochrony w związku z wykonywanymi przez niego zadaniami. Podniesiono, że definicja funkcjonariusza publicznego znajduje się w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks Karny. Art. 115 § 13 K.k., określający kto na gruncie polskiego prawa jest funkcjonariuszem publicznym, nie wymienia nauczycieli. Żądana przez skarżącego informacja nie odnosi się, zdaniem organu II instancji, do czynności podejmowanych przez nauczyciela, jako osoby pełniącej funkcję publiczną, lecz dotyczy jego chronionej przez prawo sfery prywatnej, w tym powszechnie uznanego dobra osobistego, jakim jest prawo zachowania w tajemnicy wysokości wynagrodzenia. W sytuacji zatem, gdy poszczególni nauczyciele odmówili wyrażenia zgody na udostępnienie informacji o swoich zarobkach, na które składają się dodatki motywacyjne, organ I instancji w sposób prawidłowy odmówił w tej części dostępu do informacji publicznej. Wskazano, że powyższe ograniczenie mogłoby zostać uchylone jedynie wobec funkcjonariuszy publicznych, którymi nauczyciele nie są. Tak więc, zdaniem organu, udostępnianie w trybie dostępu do informacji publicznej danych żądanych przez skarżącego winno następować zupełnie wyjątkowo i za wyraźną zgodą zainteresowanych. Podniesiono, że wyjątki, zgodnie z powszechnymi regułami wykładni, powinny być interpretowane ściśle, zatem skoro zainteresowani nie wyrazili zgody na udzielenie informacji co do swojego wynagrodzenia, to Dyrektor prawidłowo odmówił udostępnienia przedmiotowej informacji w tej części. Na poparcie tak postawionej tezy organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 5 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Rz 993/12, opubl. Lex nr 1234457, w którym WSA wyraził pogląd, że "podanie faktu co do wysokości wynagrodzenia pracownika sądu, który nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, jest naruszeniem jego prywatności, o ile nie wyraził zgody na ujawnienie takiej informacji".

Zdaniem organu, w okolicznościach niniejszej sprawy należy przyjąć prymat ochrony dobra osobistego nauczycieli, którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie informacji o składniku swojego wynagrodzenia, a które to dobro zostałoby naruszone udzieleniem informacji zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Organ powtórzył argument zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby skarżący miał (i nadal ma) inny tryb dostępu do informacji o wysokości dodatków motywacyjnych, ponieważ jako nauczyciel w Zespole Szkoły i Przedszkola w Z. może w każdym, dowolnie wybranym przez siebie terminie, zwrócić się bezpośrednio do zatrudnionych wraz z nim nauczycieli z prośbą o udzielenie mu ww. informacji. Zdaniem organu skarżący może wejść zatem w posiadanie wnioskowanych informacji w innym trybie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a.. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zatem kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny ustawodawca wyznaczył tylko jedno kryterium – legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Jednocześnie uwzględniając wskazane kryterium prawodawca upoważnił sąd administracyjny wyłącznie do dwojakiego rodzaju rozstrzygnięć w przypadku skarg na działalność administracji publicznej: kasatoryjnych (eliminujących z obrotu prawnego) lub oddalających skargę - zastrzegając, że wyroki kasatoryjne może wydać wyłącznie, gdy stwierdzi: naruszenie prawa procesowego (które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1c i pkt 1b p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa materialnego (które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.). Z kolei dostrzeżenie przez sąd administracyjny kwalifikowanych wad kontrolowanej decyzji (wymienionych enumeratywnie w art. 156 k.p.a.) skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że do eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego prowadzą tylko takie uchybienia, które miały wpływ na wynik sprawy, tzn. bez których popełnienia decyzja ta miałaby inną treść (zawierałaby inne rozstrzygnięcie), niż jej kontrolowane brzmienie.

Ponadto kontrola sprawowana przez sąd administracyjny, w tym możliwość wzruszenia zaskarżonej decyzji, nie może pozostawać w oderwaniu od specyfiki postępowania, w której decyzja jest wydawana i specyfiki przedmiotu tej decyzji. Należy wskazać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, tzn. nie tylko są zobligowane stosować obowiązujące w dacie orzekania przepisy (zasada legalności, sformułowana również w art. 6 K.p.a.), ale też powinny uwzględniać cel, z jakim ustawodawca wprowadza do porządku prawnego określone regulacje (zasada praworządności). Powyższe wywołuje określone konsekwencje w przypadku kontrolowania przez sąd administracyjny decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

Na wstępie rozważań prawnych należy wskazać, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądów Wojewódzkich, wyrażony m.in. w wyrokach z 16 marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08 oraz z 30 listopada 2012 r., sygn. I OSK 1991/12, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny należy uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten jest uzasadniony brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej u.d.i.p.) oraz z jej art. 10 ust. 2 stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. I OSK 1013/12). Skoro zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, należy stwierdzić, że wniosek skarżącego nadawał się do rozpoznania, bowiem spełniał powyższe podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpoznanie. Skarżący nie musiał podawać imienia i nazwiska we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, a Sąd ten pogląd podziela, że czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, poprzedzające ustalenie, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy K.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Wa 2259/11). Zatem Dyrektor Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. zasadnie przystąpił do rozpoznania wniosku skarżącego.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej kształtują prawo do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim dotyczy władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb oraz procedurę udostępniania informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p.. W świetle powołanych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu.

Na gruncie przepisów u.d.i.p. w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji, jak również odpowiednio taka wiadomość, która odnoszona jest do wyżej wskazanych organów władzy publicznej, jednostek organizacyjnych i innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie, jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi bowiem, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

W tej materii należy podzielić pogląd zawarty w wyroku NSA z 9 października 2014 r., sygn. I OSK 546/14, (CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że "Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli."

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że Dyrektor Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. jest organem władzy publicznej i adresatem obowiązku udostępniania informacji publicznej. Z uwagi na powyższe dyrektor publicznego Zespołu Szkoły i Przedszkola jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.. Wójt Gminy K. był organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z .. Z art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty wynika, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 34a tej ustawy, wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2012 r., sygn. I OSK 1755/12, z 25 kwietnia 2012r., sygn. I OSK 248/12, https://cbois.nsa.gov.pl).

Należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Wystąpienie takich przesłanek uzasadnia odmowę udostępnienia informacji publicznej. Artykuł 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Zgodnie zaś z treścią art. 16 ust. 2 u.d.i.p. " Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji." Ta ostatnia regulacja - przez użycie pojęć decyzji i odwołania, odesłanie bez jakichkolwiek wyjątków do przepisów K.p.a., czy wskazanie na obowiązek oznaczenia w decyzji o odmowie udostępnienia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji - wskazuje wprost na zaskarżalność decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na zasadach przewidzianych w art. 127 § 1 – 3 K.p.a.. Artykuł 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Regulacja z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. pozostaje w zgodzie z powyższą normą konstytucyjną zawartą w zdaniu pierwszym, przy czym tak w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak i innych aktach prawnych rangi ustawowej, brak przepisów prowadzących do wniosków odmiennych, niż wynikające z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p..

Rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - decyzji Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p. i żądanie złożył do właściwego organu. Istotą sporu jest więc kwestia zasadności orzeczenia - na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - o odmowie udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej dotyczącej wysokości dodatków motywacyjnych przyznanych poszczególnym nauczycielom od 01.09.2012r., tj. rok szkolny 2012/2013, 2013/2014, 2014/2015 oraz 2015/2016, której udostępnienia organy odmówiły, powołując się na konieczność zachowania wskazanej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prywatności osób fizycznych (nauczycieli).

Jak wyżej wskazano, zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1108/14). Podstawową przesłanką, która umożliwia zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest zatem ocena, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. Z przepisu tego wynika, że jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udzielenia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p.. Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.. W decyzji takiej powinno być jednak jasno i precyzyjnie wykazane, że żądana informacja dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej. Dokonując interpretacji pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną należy odwołać się do treści art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.), który to przepis stanowi, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje równocześnie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążą Rzeczpospolitą Polskę umową międzynarodową. Funkcję publiczną pełni zatem osoba, która wykonuje funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym. Z unormowania art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia, a zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, system ten zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się. Wykonywanie zadań publicznych przez szkołę odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli szkolnych. Nauczyciel jest zatem osobą pełniącą funkcję publiczną. Jest on osobą zatrudnioną w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, która nie wykonuje czynności usługowych, lecz zadania publiczne.

Funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym, a zadaniem takim jest m.in. realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia w ramach pracy wykonywanej przez nauczycieli, co pozwala ich kwalifikować jako osoby pełniące funkcje publiczne. Nauczyciel, zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy o systemie oświaty jest pracownikiem pedagogicznym szkoły, placówki oraz zakładu kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli i korzysta – na mocy art. 63 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie Kodeks karny.

Nie ma zatem podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej o pochodzących ze środków publicznych m.in. dodatkach motywacyjnych przyznanych poszczególnym nauczycielom. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że udostępnienie takiej informacji będzie umożliwiało identyfikację tożsamości nauczycieli, gdyż prywatność tych osób, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie stanowi przesłanki pozwalającej na odmowę udostępnienia informacji publicznej. O ile do osób pełniących funkcje publiczne zalicza się nauczycieli, o tyle osobami takimi nie są osoby pełniące funkcje usługowe w szkole takie jak: sekretarka, kucharka i kierownik administracyjny szkoły, odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego. Wymienione osoby nie spełniają bowiem zadań publicznych. W przypadku tych osób dostęp do informacji publicznej może zatem zostać ograniczony z uwagi na ochronę ich prywatności.

Uwzględniając przestawione powyżej rozważania należy stwierdzić, iż stanowisko organów nie jest trafne. Wprawdzie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, ograniczenie to - jak już wyżej wskazano - nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Z pewnością nauczyciel uczący w szkole publicznej, czy przedszkolu publicznym i realizujący podstawowy cel szkolnictwa publicznego, wynikający z Konstytucji RP i ustawy o systemie oświaty pełni zadania funkcjonariusza publicznego. Chybione są zatem twierdzenia organów, że nauczyciel nie pełni funkcji publicznej w kontekście przepisów u.d.i.p..

Należy wskazać, że art. 115 Kodeksu karnego w § 13 taksatywnie wymienia podmioty określone pojęciem funkcjonariusza publicznego. W cytowanym wyżej § 19 przepis stanowi, kto jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Przepis powyższy jest niewątpliwie przepisem podstawowym do interpretacji pojęć funkcjonariusza publicznego i osoby pełniącej funkcję publiczną, wymienionych w u.d.i.p. – w szczególności w art. 4 i art. 6.

Z treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. wynika, że informacja o dodatkach motywacyjnych przyznanych poszczególnym nauczycielom, jako przejaw gospodarowania środkami publicznymi, stanowi informację publiczną będącą przedmiotem udostępnienia. To stanowisko przyjęte przez organy w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał za słuszne. Należy taką informację zaliczyć do wymienionej w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., kategorii informacji publicznej, to jest informacji o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego.

Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, odmawiając udostępnienia skarżącemu informacji objętej wnioskiem złożonym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniu, że żądana informacja nie może zostać udostępniona z uwagi na ochronę dóbr osobistych nauczycieli. Z powodów wyżej wskazanych stanowisko to i dalsza argumentacja organów wyrażona w decyzji i odpowiedzi na skargę nie jest trafna, bowiem brak było podstawy do nieuwzględnienia wniosku skarżącego z dnia 24 września 2015 r..

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i ocenę prawną.

Sąd w pełni podziela natomiast stanowisko organu, że brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 października 2015r.. Przyczyny nieważności decyzji zostały określone w sposób enumeratywny w art. 156 § 1 K.p.a., a w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna ze wskazanych w tym przepisie przyczyn.

Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje, orzekając jak w pkt I.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.. Zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł stanowi uiszczony wpis od skargi.