Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 20 kwietnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2020 roku sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Burmistrza Miasta w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia ... - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2019 r. J. P. (skarżący) zwrócił się do Urzędu Miasta w "[...]" o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie udzielenia informacji dotyczącej wszystkich zagranicznych i krajowych wyjazdów, których koszty ponosił samorząd miejski w okresie od 1 listopada 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r., prosząc o udostępnienie wnioskowanych danych w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu oraz na podany adres poczty elektronicznej.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 16 sierpnia 2019 r., działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a), organ wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie informacji objętych wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, stwierdzając, że informacja ta ma charakter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej jako: u.d.i.p.).

W piśmie z dnia 16 sierpnia 2019 r. skarżący poinformował organ, że żądanie wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego nie zostało uzasadnione w sposób należyty i nie ma żadnej podstawy do takiego działania. Podniósł, że sama ilość danych wymagających udostępnienia ww. sprawie nie może być przesłanką do uznania, że wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej przetworzonej.

Organ w dniu 18 września 2019 r. skierował do skarżącego zawiadomienie, w którym wskazał, iż w związku z nieusunięciem braków formalnych wniosku we wskazanym terminie, wniosek z dnia 13 sierpnia 2019 r. pozostawiony został bez rozpatrzenia.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na bezczynność Burmistrza Miasta "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 13 sierpnia 2019 r. skarżący zarzucił mu naruszenie

art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie informacji o działalności podmiotu zobowiązanego ww. przepisem,

art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1-2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepisy te wskazują, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy k.p.a., poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, polegające na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej.

Wskazując na powyższe wniósł o orzeczenie, że Burmistrza Miasta "[...]" dopuścił się bezczynności; zobowiązanie Burmistrza Miasta "[...]" do załatwienia wniosku z dnia 13 sierpnia 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wskazał, że nie popadł w bezczynność, skoro pozostawił wniosek bez rozpoznania, stosownie do art. 64 §2 k.p.a. w wyniku nieuzupełniania jego braków przez skarżącego. Skarżący był zobowiązany do uzupełnienia wskazanego braku formalnego. Wnioskowana informacja stanowi bowiem informację przetworzoną, zatem uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej może nastąpić w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto, w sprawie nie zostały wyczerpane przez skarżącego wszelkie środki zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, pub.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisie art. 6 tej ustawy.

Na podstawie wskazanego przepisu, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów.

Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji i na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1), jak też niepoinformowaniu, iż organ nie dysponuje żądaną informacją lub, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Stan bezczynności ustępuje w sytuacji gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie wnioskowanej przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powyższa zasada odnosi się w sposób bezpośredni do tzw. informacji prostych, to jest takich, które podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej je posiada, przy czym ich wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu (wyrok WSA w Krakowie z 25 października 2012 r., II SAB/Kr 140/12, LEX nr 1234526).

Przyjmuje się, że informację publiczną przetworzoną stanowi informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostej, lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej to nie tylko techniczne przeniesienie danych, lecz konieczność przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną. A zatem informacja przetworzona, to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu), w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych.

Przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagającym samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez tenże podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów.

Jak wynika z odpowiedzi na wniosek z dnia 13 sierpnia 2019 r. wszystkie żądane informacje organ uznał za wymagające przetworzenia i z tej przyczyny wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego. Wbrew stanowisku organu, w sytuacji występującej w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W wyroku z dnia 26 lutego 2016 r. (sygn. I OSK 2303/14) NSA stwierdził, że "wniosek o informację publiczną nie stanowi podania inicjującego postępowanie prowadzone w k.p.a., lecz w trybie u.d.i.p. Przepisy tej ustawy mogą mieć zastosowanie w związku z k.p.a. w sytuacji, w której należy odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie. Tylko bowiem w takim przypadku przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej odsyłają do Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym w postępowaniu dotyczącym informacji publicznej art. 64 § 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania. Ponadto legitymowanie się szczególnym interesem publicznym nie jest kwestią formalną, lecz materialną, zatem nie można wezwać do jej wykazania w trybie wezwania do usunięcia braków formalnych (tj. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.)". Zatem, w niniejszej sprawie brak, na który wskazuje organ nie jest jednak brakiem formalnym podlegającym uzupełnieniu w trybie powołanego przepisu, wobec czego zastosowanie przez organ art. 64 § 2 k.p.a. było nieuzasadnione.

Gdy wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, nie wykaże istnienia interesu publicznego, zobowiązany powinien wydać decyzję administracyjną odmawiającą udzielenia żądanej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z dnia 4 września 2014 r., I OSK 2932/13, z dnia 27 listopada 2012 r., I OSK 1985/12; z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 143/14, z dnia 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1057/14; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11, CBOSA).

Naruszenie wyżej wskazanego trybu wypełniło przesłankę bezczynności, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. Obowiązkiem organu było bowiem, w sytuacji uznania, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, poinformowanie o tym skarżącego i wskazanie na czym przetworzenie ma polegać oraz wyznaczenie mu terminu, przez który organ oczekiwać będzie na wykazanie przesłanki z art. 3 ust. pkt 1 u.d.i.p., a po jego upływie załatwienie wniosku - udostępnienie informacji (w przypadku wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) lub wydanie decyzji odmownej.

Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało nakazać organowi załatwienie wniosku we właściwej formie i trybie (pkt I wyroku).

Uznając, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) sąd administracyjny ma jednocześnie obowiązek stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność Sąd uznał, że nie miała ona cech rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Argumenty podane w odpowiedzi na skargę nie wskazują by niedziałanie organu było celowe czy zawinione w stopniu rażącym (pkt II wyroku).

Odnosząc się do kwestii, które będą miały znaczenie dla dalszego przebiegu sprawy sąd zwraca uwagę, że kontrola sądowa tego, czy żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej może nastąpić dopiero w przypadku wydania decyzji odmownej, w postępowaniu wszczętym skargą na tę decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając zwrot uiszczonego wpisu od skargi (pkt III wyroku).

Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Nadto zgodnie z art. 120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.