Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 848/19 w sprawie ze skargi D. R. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 848/19 w sprawie ze skargi D. R. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w B. z [...] października 2019 r. nr [...].

Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie wydane w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którym zawieszono postępowanie w sprawie przyznania D. R. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługującego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), uznając, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tj. zmiany przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop. Rzeczonym wyrokiem Trybunał uznał bowiem art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy dopuściły się naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem przyszła, ewentualna zmiana przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu. Sąd podkreślił, że brak nowych przepisów, zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/30 uposażenia innym przelicznikiem w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie stanowi przeszkody do wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Zdaniem Sądu, w obecnym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym, a w oparciu o art. 115a ustawy o Policji interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Zwrócono uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu rzeczonego wyroku wprost wskazał sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu.

Skargę kasacyjną złożył Komendant Wojewódzki Policji w B., zaskarżając wyrok w całości.

Zarzucono "naruszenie prawa materialnego, a to art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego" w drodze przyjęcia, że przyszła ewentualna zmiana przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji również przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby.

Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 oraz art. 3 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie kontroli oraz niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności z uwagi na nieskonfrontowanie zarzutów skargi ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowym wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie określono sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu, a jedynie uznano za nieuprawnione przyjęcie wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Podkreślono, że zasadą wynikającą z art. 6 k.p.a. jest między innymi to, że organ administracji publicznej nie tylko nie może w wyniku rozumowania per analogiam nałożyć na jednostkę obowiązków, lecz także nie może w drodze tego rozumowania prawniczego przyznać jednostce żadnych uprawnień.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Istota rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przyszła ewentualna zmiana przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pozytywna odpowiedź na to pytanie stanowiłaby usprawiedliwienie dla zawieszenia postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedzieć na to pytanie należy negatywnie, bowiem w całości podzielić wypada stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką obligatoryjnego zawieszenia postępowania jest zagadnienie wstępne. Jak prawidłowo wskazuje autorka skargi kasacyjnej ma ono miejsce, gdy ziszczone są cztery elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym należy tu dodać, że z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2819/18 oraz z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 931/17).

Wbrew twierdzeniom organu, nie wszystkie te przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji oceniając wskazaną w zaskarżonym postanowieniu podstawę zawieszenia, trafnie stwierdził, że przyszła ewentualna zmiana przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji również przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby. Organ nie miał zatem podstawy do zawieszenia wszczętego w tym zakresie postępowania.

Trzeba bowiem dodatkowo wyjaśnić, że przez zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło. Przyjęte rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Kwestią wstępną jest takie zagadnienie, które wymaga wydania rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Za rozstrzygnięcie trzeba uznać każdą wypowiedź innego organu lub sądu formułowaną wtedy, gdy korzysta on z kompetencji do likwidowania sporu na tle pewnego stosunku prawnego lub sporu o prawo. Sytuacje, gdy organy administracji publicznej powinny zrealizować kompetencje do podjęcia działań w innych formach niż indywidualny akt administracyjny konkretyzujący stosunek prawny, od treści którego zależy wynik toczącego się postępowania administracyjnego, nie mają cech rozstrzygania zagadnienia wstępnego dla tego toczącego się postępowania (zob. bliżej M. Romańska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 97, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019, https://sip.lex.pl oraz przywołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). Dlatego w orzecznictwie słusznie przyjmuje się, że oczekiwanie na wydanie rozporządzenia wykonawczego do ustawy nie może stanowić przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2005 r. sygn. akt II GSK 80/05, ONSAiWSA 2006/3, poz. 80). Także oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest uznawane za zagadnienie wstępne, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1996 r. sygn. akt I SA 1843/94, ONSA 1996/4, poz. 191).

Jednak przede wszystkim należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie istnieje zależność między przyszłym działaniem ustawodawcy a rozpatrzeniem niniejszej sprawy, a to z tej przyczyny, że sprawę można było rozstrzygnąć na podstawie przepisów obowiązujących w chwili wydania zaskarżonego postanowienia. Nie można bowiem zgodzić się z poglądem organu, iż z uwagi na brak w porządku prawnym normy prawnej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, brak jest podstawy prawnej do wydania przez organy decyzji w przedmiocie ponownego przeliczenia i ewentualnej wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Podstawą żądania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest stan prawny powstały na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Powyższy wyrok ma charakter zakresowy, a więc należy do orzeczeń "w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s. 990). Wydając wyrok zakresowy Trybunał Konstytucyjny nie orzeka zatem o niezgodności z Konstytucją całej jednostki, lecz jej fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest zatem uznanie, w jaki sposób badanego przepisu interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak go interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na jego podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu TK zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" (w:) "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297).

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, natomiast wedle treści art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów. Wyrok TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 został opublikowany 6 listopada 2018 r. z tym dniem wszedł w życie. Pomimo przywołanej treści rozstrzygnięcia TK ustawodawca, do czego był zobowiązany, do chwili wydania zaskarżonej decyzji, nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem i nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób określenia wysokości ekwiwalentu.

Należy zauważyć, że przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji wskazuje na wyraźną wolę ustrojodawcy, aby sprawa już rozstrzygnięta na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, była załatwiona, i to bez niekonstytucyjnego przepisu. W zależności od przedmiotu niekonstytucyjności i przyczyny tę niekonstytucyjność powodującej, mogą tu być wykorzystane różne instrumenty. Może to być działanie legislatora. W zakresie sytuacji ukształtowanych rozstrzygnięciami organów administracji publicznej, czy orzeczeniami sądowymi przepis ten odsyła do ustaw zwykłych, przewidując w odpowiednich procedurach możliwość wznowienia postępowania. Jednakże "wznowienie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji ma szerszy sens: obejmuje sobą bowiem wszelkie instrumenty proceduralne (w tym także wznowienie postępowania sensu stricto), przewidziane na wypadek orzeczenia przez Trybunał o niezgodności z Konstytucją prawnej podstawy orzeczenia, pozostające do dyspozycji stron i sądów, dzięki których wykorzystaniu możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. W uchwale NSA z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 wskazano, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że regulacja ta stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002, Nr 1, poz. 4; 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, Nr 8, poz. 101). Jednakże środki, dzięki którym cel ten ma być zrealizowany, Konstytucja pozostawiła do unormowania w poszczególnych procedurach, przyznając ustawodawcy swobodę ich doboru. W konsekwencji pojęcia "wznowienie postępowania", którym ustrojodawca posłużył się w art. 190 ust. 4 Konstytucji, nie należy rozumieć w sensie technicznym, tak jak posługują się nim przepisy proceduralne (wznowienie sensu stricto). Chodzi tu bowiem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 czerwca 2002 r., sygn. akt SK 5/02, OTK ZU-A 2002, Nr 4, poz. 41; z 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03, OTK ZU-A 2003, Nr 6, poz. 51; z 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK ZU-A 2004, Nr 9, poz. 96). Dlatego też ustrojodawca zdecydował, że sposób i zakres wzruszania orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji musi odpowiadać charakterowi poszczególnych postępowań, i unormowania szczegółowe pozostawił przepisom proceduralnym rządzącym poszczególnymi dziedzinami prawa. Osiągnięcie zaś konstytucyjnego - określonego konstytucyjnie - celu pozostawione jest ustawodawcy zwykłemu i sądom orzekającym na podstawie procedur ukształtowanych w ustawach zwykłych. Zauważyć też trzeba, że publiczne prawo podmiotowe wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji jest ściśle powiązane z gwarancjami wynikającymi z konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji). W orzecznictwie Trybunału ugruntowało się stanowisko, że możliwość skutecznego (efektywnego) wznowienia postępowania, z uwagi na "derogację trybunalską", stanowi komponent prawa do sądu, zwłaszcza w aspekcie możliwości wszczęcia procedury sanacyjnej i jej rzetelnego ukształtowania. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłącza wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Przyjmuje się, że niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji, przez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni. Powyższe wywody choć dotyczą wznowienia postępowania i uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia, to są niezwykle ważne z punktu widzenia ochrony interesów prawnych jednostki, mają zatem znaczenie także dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w której to organy Policji uniemożliwiają wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, uzależniając realizacje przysługującego byłemu funkcjonariuszowi uprawnienia od przyszłych działań ustawodawcy.

Jak już podano zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Nie można tym samym zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3037/19). Oznacza to, że wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17). W rozpoznawanej sprawie należało więc przyjąć, iż realizacja wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stała się obowiązkiem organów oraz sądów. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu wykonującego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Brak reakcji parlamentu na taki wyrok nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć, albo że uprawnia on organy władzy publicznej do bezczynności w zakresie ochrony praw podmiotowych jednostki. Niekonstytucyjność przepisu stwierdził Trybunał Konstytucyjny jako organ wyłącznie właściwy w tym zakresie. Z mocy powszechnie obowiązującej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zaś konieczność podjęcia przez organy administracji i sądy takich rozstrzygnięć, które zapewnią osiągnięcie w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym przede wszystkim z przepisami Konstytucji. Oznacza to także konieczność uwzględnienia przy rozstrzyganiu danej sprawy treści wyroku Trybunału. Bezczynność ustawodawcy na stwierdzoną niekonstytucyjność przepisu nie może prowadzić do pozbawienia jednostki jej prawa podmiotowego. Sytuacja taka obliguje wszystkie organy władzy publicznej do podjęcia działań, które zapewnią ochronę i realizację tych praw w zakresie możliwym ze względu na istniejące w konkretnej sprawie granice faktyczne i prawne.

Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, iż na dzień orzekania przez ten organ, nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego. Tą podstawą prawną jest art. 115a ustawy, który zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Nie jest dopuszczalne odniesienie problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień policjanta wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem określenia przez ustawodawcę czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia policjanta. Kwestia ta nie została rzeczywiście uregulowana przez ustawodawcę po wydaniu przez TK przedmiotowego wyroku. Jednakże sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego został wskazany w uzasadnieniu wyroku TK. Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Wobec powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego nie jest dopuszczalne pominięcie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy administracyjnej wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. W jego uzasadnieniu Trybunał wskazał na sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień przepracowanego urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy.

Powyższe prowadzi do wniosku, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć kwotę należną funkcjonariuszowi - kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby (por. wyroki NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3258/19, z 19 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3155/19, z 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3394/19, sygn. akt I OSK 3383/19, sygn. akt I OSK 22/20, z 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 173/20, z 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 2506/19, sygn. akt I OSK 1187/20).

W rezultacie brak było przesłanek do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Orzekając o uprawnieniu do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, organ będzie działał na podstawie wskazanych wyżej przepisów prawa wykładając je w sposób tam podany. Wbrew twierdzeniom organu nie zachodzi konieczność stosowania rozumowania per analogiam, w konsekwencji nie zostanie naruszona zasada wynikająca z art. 6 k.p.a.

Nie jest również zasadny drugi zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej. Zarzut ten nie został rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Artykuł 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Tymczasem nie budzi wątpliwości, że Sąd dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia w oparciu o kryterium legalności w sprawie, która podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Nie powinno budzić też wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę, będąc właściwym stosownie do treści art. 3 § 1 p.u.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji bardzo szczegółowo odniósł się do nieuprawnionego stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i powielonego w odpowiedzi na skargę. Natomiast okoliczności faktyczne wynikające z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie są kwestionowane przez żadną ze stron i zostały wzięte pod uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.