Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki /spr./, Edward Janeczko, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. i W. P., A. P.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 2430/2001 w sprawie ze skargi H. i W. P., A. P.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 27 lipca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz skarżących H. P. , W. P., A. P.-K. kwotę 370 zł ( słownie: trzysta siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

OSK 1468/04

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2004 r. Sygn. akt II SA/Wr 2430/2001 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę H. i W. P. oraz A. P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 27 lipca 2001 r. ([...]), utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia 20 czerwca 2001 r. ([...]), którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy z urzędu stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Jemielno z dnia 28 października 1999 r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie trzech obiektów do tuczu drobiu, budynku mieszkalnego oraz zbiornika bezodpływowego na terenie działek nr nr [...]w Chobieni, na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa.

Powyższa decyzja wydana została w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Jemielno, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Jemielno z dnia 7 grudnia 1994 r. Nr VI/51/94 (Dz.Urz. Woj. Leszczyńskiego Nr 17, poz. 117). Według ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego: działka nr 261 w/w planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona została symbolem "W" – teren wód otwartych, pozostałe działki nr [...] położone są na terenie oznaczonym symbolem RL - tereny lasów. W ocenie organu (SKO), w decyzji Wójta Gminy Jemielno z dnia 28 października 1999 r. rażąco naruszono ustalenia planu miejscowego, bowiem wbrew dyspozycjom planu, na terenie wód otwartych oraz terenie lasów, dopuszczono do realizacji zabudowy mieszkaniowej oraz rolniczej o charakterze gospodarki wielkotowarowej, powodując całkowitą zmianę przeznaczenia tych gruntów.

Ponadto inwestycja jest również sprzeczna z przepisami szczególnymi:

- ustawą z dnia 15 października 1991 r. o ochronie przyrody (art. 3),

- rozporządzeniem nr 82/92 Wojewody Leszczyńskiego z dnia 1 sierpnia 1992 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa leszczyńskiego, w którym jest między innymi zakaz lokalizowania bezściółkowych ferm hodowli zwierząt oraz dużych ferm ściółkowych powyżej 300 DJP,

- - rozporządzeniem Ministra Ochrony środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 6 stycznia 1995 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt.

Złożony wniosek z dnia 26.10.2000 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej działki, nie zawierał istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy charakterystycznych danych, co spowodowało, że organ orzekający nie mógł w sposób prawidłowy ustalić warunków lokalizacji inwestycji, określić wymagań dot. ochrony interesów osób trzecich oraz innych wymagań wynikających z przepisów szczególnych, jak też ocenić skutków oddziaływania na środowisko. Decyzja sprzeczna z ustaleniami planu jest nieważna – art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze na decyzję SKO z dnia 27 lipca 2001 r. złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w dniu 21.09.2001 r. H. i W. P. oraz A. P.K. zarzucają naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania:

- art. 43 i 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,

- § 3 rozporządzenia nr 82/92 Wojewody Leszczyńskiego z dnia 1 sierpnia 1992 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu...,

- art. 7, 10 i 77 kpa.

Skarżący mają ponadto wątpliwości co do obowiązywania w/w rozporządzenia Wojewody, którego postanowienia nie zostały wprowadzone do planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jemielno, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 7 grudnia 1994 r. Poza tym przedmiotowa inwestycja, zdaniem skarżących, nie narusza postanowień tego rozporządzenia. Obiekty skarżących przeznaczone do tuczu drobiu, nie należą do kategorii dużych ferm ściółkowych powyżej 300 DJP, o których mowa w rozporządzeniu Wojewody. Projektowany rezerwat "Kotewka w Baliszowie" ma być posadowiony na gruntach będących w zarządzie Lasów Państwowych. Grunt, na którym skarżący wznieśli fermę drobiu jest ich własnością od 25.10.1999 r. i według ich informacji, działki nr [...] nie są położone na terenie oznaczonym symbolem RL lecz na terenach oznaczonych symbolami RZ i Ł-III. Nie jest również prawdziwe stwierdzenie, że w dacie wydania przez Wójta Gminy kontrolowanej decyzji, działka nr [...] była w zarządzie nadleśnictwa. Wójt Gminy zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach oznaczonych symbolami W, RZ i Ł, bowiem przewidziane do budowy obiekty, są związane z gospodarką rolną, a plan nie wprowadził wyraźnie zakazu takiej zabudowy. Poza tym decyzją z dnia 25 sierpnia 2001 r. skarżący otrzymali pozwolenie wodnoprawne na budowę stawów na tym terenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy w odpowiedzi na skargę, podtrzymało zajęte w zaskarżonej decyzji stanowisko i wniosło o oddalenie w całości skargi.

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd dokonał wykładni przepisów art. 7 i 107 § 3 kpa, wskazując na obowiązki jakie wynikają dla organu z tych przepisów. Następnie omówił znaczenie przepisów art. 2 ust.1, art. 7, 40 ust. 1, 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Po czym stwierdził, że wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu był niepełny i nie spełniał warunków z art. 41 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. "Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że inwestycja została zlokalizowana na terenie wód i lasów, wobec czego istniała sprzeczność powodująca nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzasadnienie skarżonej decyzji jest wyjątkowo obszerne, szczegółowe i oparte na wszechstronnej analizie wszystkich materiałów zawartych w aktach. Organ prawidłowo powołał się na właściwe przepisy prawa i wyciągnął należyte wnioski." Zaś zarzuty skargi są gołosłowne i stanowią jedynie jednostronną polemikę z przekonywująca argumentacją organu II instancji.

Od powyższego wyroku H. P., W. P. i A. P.K., reprezentowani przez radcę prawnego W. K., wnieśli skargę kasacyjną opartą na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa.

Skarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżone decyzje naruszyło przepisy:

- postępowania administracyjnego – art. 6, 7, 8, 11, 75, 77 § 1 i 80 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich środków niezbędnych do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i w konsekwencji poczynienie wadliwych ustaleń faktycznych,

- prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 41 ust. 2, art. 43 oraz art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżących wnosi o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania,

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s.6) pełnomocnik skarżących zwraca uwagę na ogólnikowość i lakoniczność stwierdzeń Sądu, zawartych w uzasadnieniu skarżonego wyroku oraz na wszystkie kwestie budzące wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w trakcie postępowania administracyjnego, jak również przed sądem pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej mają usprawiedliwione podstawy.

Sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP), co zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Rozpoznawanie spraw sądowoadministracyjnych, a więc kontrola legalności zaskarżonych aktów, należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, bowiem do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego należy rozpoznawanie środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych (art. 13 i 15 § 1 pkt 1 ppsa). Kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne, powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego i stanu prawnego wniesionych do sądu spraw. Sąd pierwszej instancji w szczególności zaś powinien poddać gruntownej analizie wszystkie te aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organu są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, zgodnie z art. 106 § 3 ppsa, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów.

Przypomnienie tych kilku przedstawionych zasad orzekania w sprawach sądowoadministracyjnych, jest w niniejszej sprawie niezbędne, gdyż zaskarżony wyrok, a w szczególności jego uzasadnienie, jest klasycznym przykładem, jak nie powinno wyglądać uzasadnienie wyroku. Każde orzeczenie sądu, jest rozstrzygnięciem indywidualnej, pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy. Z tego też powodu, uzasadnienie wyroku a w szczególności ta część uzasadnienia, która ma miejsce po słowach: "sąd zważył co następuje", powinna odnosić się ściśle do zaskarżonego aktu, ustaleń stanu faktycznego i przyjętej przez organ podstawy prawnej w zaskarżonym orzeczeniu. Z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałem dowodowym sprawy. Sąd kontrolując zaskarżony akt, nie może przyjmować bezkrytycznie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej jeżeli są one podważane przez stronę skarżącą. Wszystkie wątpliwości i niejednoznaczności, które ujawniły się na etapie postępowania administracyjnego, muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy bądź odwołanie się do konkretnych dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy. Jeżeli jest to niemożliwe, zaskarżony akt powinien być uchylony w całości bądź w części w celu wyjaśnienia tych wątpliwości.

Zgodnie z art. 133 § 1 ppsa, sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć, że sąd orzeka w oparciu o własne ustalenia poczynione na podstawie całych dostępnych mu akt sprawy, a nie w oparciu o ustalenia dokonane przez organ wydający zaskarżoną decyzję. Dokonując własnych ustaleń, analizując całość akt sprawy i konfrontując to z ustaleniami organu i zaskarżonym aktem, Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej, wyrażającej się w kontroli konkretnego aktu. Przyjęcie takiego trybu, pozwala sądowi na wyrobienie sobie własnego poglądu (stanowiska) w sprawie, który albo się pokrywa ze stanowiskiem organu, albo nie, wyraz czemu daje sąd w sentencji orzeczenia.

Należy również przypomnieć, że sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ppsa).Jedynym ograniczeniem dla sądu może tu być § 2 w/w przepisu. Powyższe przepisy wręcz skłaniają sąd do aktywności i działania w ramach posiadanych uprawnień, poza granicami skargi, niejako z urzędu.

Zaskarżony wyrok, a w szczególności jego uzasadnienie, ogranicza się do kilku ogólnikowych i abstrakcyjnych stwierdzeń, które równie dobrze mogły by być zamieszczone w uzasadnieniach wielu innych wyroków, gdyż ich logika opiera się na założeniu, że organ ma rację, a zarzuty skargi są gołosłowne i stanowią polemikę z argumentacją organu. Oczywiście, tak lapidarne i jednoznaczne stwierdzenia, mogą również znaleźć się w uzasadnieniu wyroku, jednak powinny być poprzedzone gruntowną analizą materiałów sprawy, jako końcowe wnioski, a nie jako jedynie merytoryczne stwierdzenia rozstrzygające w zasadzie sprawę. W ostateczności, można dopuścić pewne formy skrótowe w niektórych fragmentach uzasadnienia wyroku, jednak może to tylko dotyczyć tych kwestii, które nie budzą wątpliwości, w których nie ma rozbieżności stanowisk i które są oczywiste i niesporne również w ocenie sądu. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku, mówiąc obrazowo, powinno być, jak garnitur uszyty na miarę, a nie jak garnitur pierwszy lepszy zdjęty w sklepie z wieszaka, który może kupić każdy klient i będzie jakoś pasował. Należy zrozumieć, że uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji spełnia ważną funkcję, a w szczególności w takim przypadku, jak ten, kiedy zostało sporządzone na wniosek skarżących, co jest jednocześnie zapowiedzią wniesienia skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie wyroku w takim przypadku powinno być jasne i przekonywujące dla strony, która wnosiła o sporządzenie jego, a ponadto nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, w razie wniesienia skargi kasacyjnej, że zaskarżone orzeczenie zostało podjęte po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Właściwe i przekonujące uzasadnienie wyroku pierwszej instancji niejednokrotnie może skłonić stronę do odstąpienia od zamiaru wniesienia skargi kasacyjnej, co spowoduje uprawomocnienie się wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i co może w kryteriach ocennych dobrze świadczyć o takim wyroku. W świetle powyższych rozważań, nie wymaga chyba dodatkowych wyjaśnień, jakie dla sądu drugiej instancji ma znaczenie, właściwe uzasadnienie wyroku, od którego wniesiono skargę kasacyjną. Ponieważ sąd drugiej instancji w zasadzie opiera się na ustaleniach sądu pierwszej instancji i jest związany granicami skargi kasacyjnej. Kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia, sprowadza się w praktyce do analizy i oceny postępowania sądu pierwszej instancji, przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Gorzej, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, pod względem merytorycznym jest "puste", zawiera wyłącznie stwierdzenia ogólnikowe, sformułowane na wysokim stopniu abstrakcji, nie odwołujące się do konkretnych przepisów, czy też dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

Takie uzasadnienie orzeczenia, osłabia rozstrzygnięcie zawarte w sentencji, nie przekonuje stron i sadu wyższej instancji o słuszności podjętego rozstrzygnięcia i wzbudza wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonej kontroli sądowej zaskarżonego aktu. W takim przypadku, nie można powiedzieć, że "zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu" (art. 184 ppsa), bowiem trudno ocenić, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, skoro nie wynika to z jego uzasadnienia. Żeby dojść do podobnych wniosków, sąd drugiej instancji musiałby dokonać własnych ustaleń w oparciu o akta sprawy, czyli faktycznie wykonać to, co należało do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego. Mówiąc o znaczeniu uzasadnienia orzeczenia sądu, nie można pominąć jego woli w kontekście regulacji zawartej w art. 153 ppsa, bowiem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd i organ, powinny znaleźć swoje miejsce właśnie w uzasadnieniu orzeczenia, co dodatkowo wskazuje na znaczenie tej części orzeczenia.

W rozpoznawanej sprawie od początku istniało szereg wątpliwości związanych z oznaczeniem i przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Jemielno terenów na których są położone działki nr 261. 188/2 i 188/3, na co wskazują w swych pismach skarżący i Wójt Gminy Jemielno w piśmie z dnia 7 września 2004 r. znajdującym się w aktach sprawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednoznacznie, aby problem ten był przedmiotem analizy Sądu podobnie, jak to, czy decyzja Wójta Gminy Jemielno z dnia 28 października 1999 r. narusza postanowienia rozporządzenia nr 82/92 Wojewody Leszczyńskiego z dnia 1 sierpnia 1992 r. i szeregu innych przepisów szczególnych, jak to wskazano w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy. Ponadto należy przypomnieć, że przedmiotem postępowania administracyjnego była kontrola w/w decyzji z dnia 28 października 1999 r., a nie wniosku inwestora o wydanie tej decyzji, czemu w postępowaniu poświęcono dużo uwagi, rozciągając wnioski z tego płynące na ocenę samej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ponownie rozpoznając sprawę, powinien wziąć pod uwagę wszystkie powyżej sformułowane uwagi, dając temu wyraz w treści uzasadnienia orzeczenia (art.190 ppsa).

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł, jak w sentencji.