Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Spółka Akcyjna w L. na bezczynność KGHM Polska Miedź S.A. w Lubinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 11 września 2025 r. I. stwierdza, że KGHM Polska Miedź S.A. w Lubinie dopuściła się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia 11 września 2025 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje KGHM Polska Miedź S.A. w Lubinie do rozpatrzenia wniosku w zakresie dotyczącym punktów: 1, 3, 4, 5 i 6 w terminie 14. dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; IV. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania KGHM Polska Miedź S.A. w Lubinie do rozpatrzenia wniosku w zakresie punktu 2; V. zasądza od KGHM Polska Miedź S.A. w Lubinie na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z 11 września 2025 r. M. "[...]" S. A. w L. (dalej: strona skarżąca; wnioskodawca) wystąpiła do K. S.A. w L. (dalej: spółka, organ) o udostępnienie informacji publicznej w postaci archiwalnych dokumentów dotyczących eksploatacji górniczej w rejonie miasta L., w szczególności dla terenów: osiedle [...], stadion Z., osiedla U., osiedla W., osiedle Ś.

Wnioskodawca wniósł o udostępnienie w szczególności:

1) programów eksploatacji złoża rud miedzi w filarze ochronnym miasta L. za lata 1996 - 2025,

2) map deformacji terenu i załączników graficznych do tych programów,

3) raportów z pomiarów geodezyjnych i linii obserwacyjnych,

4) protokołów z posiedzeń Komisji ds. Ochrony Powierzchni przy Wyższym Urzędzie Górniczym,

5) inwentaryzacji infrastruktury technicznej (szczególnie sieci ciepłowniczych) i budynków dla wskazanych terenów,

6) innych dokumentów potwierdzających wpływy eksploatacji górniczej na wymienione obszary.

Spółka pismem z 8 października 2025 r., w odpowiedzi na prośbę o udostępnienie danych archiwalnych dotyczących eksploatacji górniczej wskazała, że informacje dotyczące eksploatacji górniczej we wskazanych rejonach miasta L. mogą być klasyfikowane jako tajemnice przedsiębiorstwa. W niezbędnym zakresie, koniecznym do właściwego przedstawienia dotychczasowych wpływów eksploatacji w terenie chronionym miasta L., informacje o eksploatacji dokonanej zostały przedstawione i omówione w opracowaniu: "Program eksploatacji złoża rud miedzi w filarze ochronnym miasta L. w latach 2026-2028". Powyższe opracowanie zostało przedstawione do wglądu w Urzędzie Miejskim w L. Zgodnie z przedstawioną argumentacją nie udostępnia również wcześniejszych "Programów eksploatacji...", lecz biorąc pod uwagę, że kolejne edycje są w istocie kontynuacją wcześniejszych, w obecnym "Programie ... w lata 2026-2028" zawarta została kompleksowa informacja o wszelkiej dotychczasowej działalności górniczej w filarze ochronnym miasta L. od początku funkcjonowania O. "[...]". W załączeniu przekazano mapę przedstawiającą deformacje terenu w obrębie terenu chronionego miasta L. Obejmują one okres od 1967 r. (początek funkcjonowania O. "[...]") do listopada 2024 r. Z kolei raporty z obserwacji na liniach zawierają kierunkowe wartości wskaźników (przez kierunkowość rozumiemy wartości wskaźników w kierunku przebiegu linii w terenie, który determinowany jest zagospodarowaniem terenu) niejednokrotnie znacząco mniejsze, od wyliczonych wartości w kierunkach głównych deformacji. Wartości ekstremalne wskaźników w kierunkach głównych stanowią bazę dla sporządzania map zasięgu kategorii terenu górniczego. Poprawność rozwiązania sieci geodezyjnej pomiarów deformacji, częstotliwość i jakość pomiarów oraz ich właściwa analiza i interpretacja są przedmiotem regularnych kontroli przeprowadzanych przez właściwe organy nadzoru górniczego.

Wnioskodawca 5 grudnia 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na ww. wniosek, żądając przy tym: stwierdzenia bezczynności i zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku w terminie do 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenia kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca zaznaczyła, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na skierowany do niego wniosek. Wskazała także, że działalność spółki obejmuje również eksploatację i utrzymanie struktury energetycznej oraz ciepłowniczej, w tym wytwarzanie energii, przesył ciepła i zarządzanie elementami systemu zaopatrzenia w energię i ciepło -jest to przedmiot działalności spółki W. w L. S.A., która to jest spółką zależną od E. Sp. z o.o., należącą w 100% do spółki, do której skierowano wniosek dostępowy.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wyjaśniła m.in., że w dniu 8 października 2025 r. udzieliła odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto wskazała na niedopuszczalność skargi na bezczynność podmiotu, który nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Podtrzymała zapatrywanie, że nie znajduje się w kręgu podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.). Skarb Państwa posiada około 32% akcji, czyli nie jest podmiotem dominującym w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Poza tym spółka argumentowała, że nie wykonuje zadań publicznych w zakresie energetyki i ciepłownictwa, w tym nie dostarcza, nie produkuje i nie przesyła ciepła, nie zajmuje się dystrybucją i obrotem energią cieplną w celu dostarczenia tej energii na rzecz odbiorcy lub odbiorcy końcowego w rozumieniu art. 3 pkt 13 i 13a Prawa energetycznego. Ponadto nie zawiera umów, w ramach których odbiorcy otrzymują lub pobierają energię od K. Spółka prowadzi wyłącznie komercyjną działalność gospodarczą w postaci szeroko rozumianego górnictwa oraz hutnictwa, która polega na wydobyciu i przerobieniu rudy metali, a w następstwie na sprzedaży produktów innym podmiotom w celu osiągnięcia przychodów i zysku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W przypadku wniesienia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, obowiązkiem sądu w pierwszej kolejności jest wówczas zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p., jeżeli tak, to czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez tę ustawę.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd przede wszystkim wskazuje, że wbrew odmiennemu zapatrywaniu spółki jest ona podmiotem prawnie zobligowanym do udzielenia informacji publicznej z uwagi na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie z powołanym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zdaniem Sądu spółka jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma "pozycję dominującą" w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Konkluzja ta ma oparcie w normatywnej treści art. 4 pkt 3 w zw. z pkt 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2025 r. poz. 1714; dalej: u.o.k.k.). Przepis ten definiuje "przedsiębiorcę dominującego" jako "przedsiębiorcę, który posiada kontrolę, w rozumieniu pkt 4, nad innym przedsiębiorcą". Przy tym wypada zastrzec, że "pozycję dominującą Skarbu Państwa nad osobą prawną", o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., należy definiować w tożsamy sposób jak "pozycję dominującą przedsiębiorcy nad innym przedsiębiorcą" w myśl art. 4 pkt 3 w zw. z pkt 4 u.o.k.k.

A zatem art. 4 pkt 4 u.o.k.k. wskazuje, że poprzez "przejęcie kontroli" - rozumie się przez to wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców; uprawnienia takie tworzą w szczególności:

a) dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami,

b) uprawnienie do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami,

c) członkowie jego zarządu lub rady nadzorczej stanowią więcej niż połowę członków zarządu innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego),

d) dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów w spółce osobowej zależnej albo na walnym zgromadzeniu spółdzielni zależnej, także na podstawie porozumień z innymi osobami,

e) prawo do całego albo do części mienia innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego),

f) umowa przewidująca zarządzanie innym przedsiębiorcą (przedsiębiorcą zależnym) lub przekazywanie zysku przez takiego przedsiębiorcę.

Definicja kontroli jest dość ogólna, dlatego też ma ona szeroki zakres przedmiotowy. Takie rozwiązanie jest celowe i służy objęciu reżimem ustawy możliwie wszystkich procesów koncentracji zachodzących między przedsiębiorcami.

Przesłanka uzyskania kontroli Skarbu Państwa nad osobą prawną (tutaj: spółka prawa handlowego) może przejawiać się w szczególności w dysponowaniu większością głosów na zgromadzeniu wspólników, walnym zgromadzeniu lub w zarządzie (art. 4 pkt 4 lit. a u.o.k.k.) a także uprawnieniu do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej (art. 4 pkt 4 lit. b u.o.k.k.).

Istotne jest to, że sposób uzyskania możliwości wywierania decydującego wpływu Skarbu Państwa na osobę prawną, czy też rodzaje uprawnień pozwalających Skarbowi Państwa uzyskać tę możliwość, nie mają znaczenia. Co również istotne z punktu widzenia, możliwość taką mogą dawać nie tylko okoliczności o charakterze prawnym, ale także okoliczności natury faktycznej. Wynika to z treści art. 4 pkt 4 zdanie wstępne u.o.k.k.

Artykuł 4 pkt 4 lit. a u.o.k.k. stanowi o dysponowaniu większością głosów na zgromadzeniu wspólników (walnym zgromadzeniu). Zazwyczaj jest tak, że wielkość głosów w organie właścicielskim innego podmiotu zależy od liczby udziałów lub akcji, które posiada w innym podmiocie, czyli de facto od wielkości kapitału zainwestowanego w dany podmiot. Zasadą jest, iż każdy udział lub akcja dają przedsiębiorcy jeden głos. Zgromadzenie odpowiedniej liczby takich akcji (udziałów) w innym podmiocie, tzw. pakietów kontrolnych, pozwala wywierać decydujący wpływ na decyzje innego podmiotu, przy czym niekoniecznie musi być to udział reprezentujący więcej niż połowę całego kapitału zakładowego tego podmiotu. Nie jest zatem wykluczone, że dysponowanie większością głosów w organie właścicielskim innego podmiotu będzie zachodzić także w przypadku posiadania akcji (udziałów) w wysokości reprezentującej dużo poniżej połowy kapitału zakładowego tego podmiotu. Odnosi się to jednak wyłącznie do przypadków, kiedy pozostała część akcjonariatu jest w znacznym stopniu rozdrobniona (zob. K. Kohutek, M. Sieradzka [w:] K. Kohutek, M. Sieradzka, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2024, art. 4.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd dostrzega, że bezspornie Skarb Państwa posiada jedynie około 32% akcji spółki. Jakkolwiek nie jest to bezwzględna większość, jednak ze względu na znacznie rozdrobnioną strukturę własnościową jest to niewątpliwie pakiet kontrolny, dający Skarbowi Państwa większość głosów przy podejmowaniu decyzji na walnym zgromadzeniu spółki. Faktem powszechnie znanym w rozumieniu art. 106 § 4 p.p.s.a. jest to, że Skarb Państwa od wielu lat skutecznie zgłasza większość członków rady nadzorczej spółki co daje mu decydujący wpływ na obsadę jej zarządu (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 sierpnia 2025 r., IV SAB/Wr 431/25).

Bez wątpienia więc Skarb Państwa posiada kontrolę nad spółką w rozumieniu omawianych przepisów art. 4 pkt 4 u.o.k.k. W konsekwencji spółka jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, co z kolei rozciąga na nią stosowanie przepisów u.d.i.p.

Powyższe z kolei oznacza, że spółka nie załatwiła wniosku dostępowego z 11 września 2025 r. w ustawowym 14-dniowym terminie poprzez podjęcie relewantnych czynności prawnych.

W świetle u.d.i.p., aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 w zw. z art. 5 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Tymczasem bezspornym jest to, że spółka w przepisanej formie udzieliła odpowiedzi na wniosek jedynie w zakresie punktu 2. Przy tym odpowiedź ta, udzielona pismem z 8 października 2025 r. nastąpiła z uchybieniem 14 dniowego terminu do załatwienia wniosku dostępowego.

Spółka nie podjęła natomiast właściwych czynności procesowych co do reszty wniosku z 11 września 2025 r. zgodnie z wymienionymi wyżej formami (punkty 1, 3, 4, 5 i 6 wniosku).

Przy tym jeżeli chodzi o część wniosku, co do którego organ uznał, że dotyczy tajemnicy przedsiębiorstwa, to Sąd przypomina, że sposobem jego załatwienia powinno być wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 i art. 17 w zw. z art. 5 ust. 2 zd 1 u.d.i.p. Poprzestanie w tym zakresie na wystosowaniu jedynie pisma informującego naraziło organ na uzasadniony zarzut bezczynności.

W świetle powyższych okoliczności Sąd - w pkt. I sentencji wyroku - stwierdził więc bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony skarżącej z 11 września 2025 r. Jednocześnie jednak uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądził w pkt. II sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego, czego w niniejszej sprawie nie można było się dopatrzyć. Działanie organu, który wystosował pismo z 8 października 2025 r. było zatem niewątpliwe spóźnione i częściowo wadliwe, niemniej stwierdzona bezczynność nie miała kwalifikowanego charakteru. Organ nie zignorował wprost wniosku dostępowego, ponadto jego spóźnione procedowanie było częściowo wynikiem błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa.

Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej (punkty 1, 3, 4, 5 i 6 wniosku) w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z przepisów u.o.d.i.p., tak więc należy go uznać za wystarczający (pkt III sentencji wyroku).

Wobec ustania bezczynności w zakresie punktu 2. wniosku, w pkt. II sentencji wyroku Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.