Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia WSA del. Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt II SAB/Bd 4/11 w sprawie ze skargi P. L. M. na bezczynność [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. L. M. na rzecz [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w T. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi P. L. M., zobowiązał [...] Agencję Rozwoju Regionalnego SA w T. do rozpoznania w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wniosku P. L. M. z dnia [...] listopada 2010 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2010 r. P. L. M. zwrócił się do [...] Agencji Rozwoju Regionalnego SA z siedzibą w T. o udostępnienie informacji publicznej poprzez doręczenie listem poleconym na wskazany adres pełnego sprawozdania finansowego spółki za lata 2007, 2008 i 2009. pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. [...] Agencja Rozwoju Regionalnego SA poinformowała wnioskodawcę iż jego działanie nie ma nic wspólnego z korzystaniem z przysługującego prawa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Celem zaistnienia obowiązku udzielenia informacji publicznej muszą zostać spełnione bezwzględne przesłanki ustalone ustawą, tj. informacja musi być informacją publiczną w rozumieniu ustawy, natomiast podmiot jej udzielający musi być z mocy ustawy do tego zobowiązany. Tylko łączne spełnienie tych przesłanek warunkuje obligatoryjność zachowania się zgodnie z nakazem ustawy. Brak jest podstaw prawnych do udostępnienia informacji w trybie przepisów tej ustawy, ponieważ Agencja nie podlega obowiązkowi wynikającemu z przedmiotowej ustawy. Większość żądanych informacji funkcjonuje w obiegu publicznym i skarżący może uzyskać je z innych powszechnie dostępnych źródeł (m. in. BIP i strona internetowa spółki, Monitory Sądowe B). Po otrzymaniu odpowiedzi Agencji P. L. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność i wniósł o nakazanie organowi rozpoznania wniosku.

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że by stwierdzić, czy [...] Agencja Rozwoju Regionalnego SA pozostaje w bezczynności, niezbędne jest ustalenie, czy żądana przez skarżącego informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej. Pojęcie to ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 ust. 1 ustawy ustawodawca wymienia przykładowo te sfery działalności, w których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą, jest każda informacja dotycząca szeroko rozumianej działalności organów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zakres pojęcia informacji publicznej interpretować przy tym należy szeroko, uwzględniając okoliczność, iż prawo do dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Wbrew stanowisku [...] Agencji Rozwoju Regionalnego SA, wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2010 r. winien być rozpatrzony w trybie ustawy o dostępnie o informacji publicznej. [...] Agencja Rozwoju Regionalnego SA z siedzibą w T. jest spółką prawa handlowego, w którym jednostka samorządu terytorialnego - Województwo Kujawsko-Pomorskie ma 63,93 % udziałów oraz inna jednostka tego samorządu - Gmina Miasta T. posiada 28,76% udziałów. Spółka dysponuje zatem majątkiem publicznym oraz dodatkowo jest osobą prawną, w której obydwie jednostki samorządu terytorialnego łącznie, a także samo Województwo Kujawsko-Pomorskie posiadają pozycję dominującą (wielkość udziałów przekraczającą 40% - art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów - Dz.U. Nr 50, poz. 331, ze zm.). Zgodnie z §5 ust. 1 statutu [...] Agencji Rozwoju Regionalnego SA jej celem jest podejmowanie działań na rzecz rozwoju przedsiębiorczości oraz rozwoju gospodarczego kraju, a zwłaszcza Województwa Kujawsko - Pomorskiego poprzez podnoszenie konkurencyjności gospodarki, przygotowanie przedsiębiorstw i struktur otoczenia biznesowego do współpracy z instytucjami Unii Europejskiej, pomoc w dostosowaniu małych i średnich przedsiębiorstw do wymogów rynku europejskiego oraz ułatwienie im dostępu do nowoczesnych technologii produkcji i metod zarządzania zaś z ust. 2 wynika, iż nie działa dla zysku (przeznacza go na cele statutowe). W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że spółka jest podmiotem zobligowanym na gruncie ustawy do udzielenia informacji będącej w jej posiadaniu, mającej walor informacji publicznej. Pełne sprawozdania finansowe spółki akcyjnej, jaką jest agencja, o doręczenie których wystąpił skarżący, zawierają informacje o jej wynikach finansowych, przedstawionych zgodnie z zasadami rachunkowości. O publicznym charakterze żądanej przez skarżącego informacji przesądza w oczywisty sposób przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d, e ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczy ona bowiem w istocie majątku podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c (m.in. majątkiem samorządowym), jak również dochodów i strat spółki handlowej, w której podmiot wymieniany w pkt c ma pozycję dominującą oraz dysponowania tymi dochodami i sposobu pokrywania strat. Spółka miała zatem obowiązek udzielić skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 r. [...] Agencja Rozwoju Regionalnego SA w T. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez przyjęcie, iż [...] Agencja Rozwoju Regionalnego SA spełnia przesłanki podmiotu określonego tym przepisem i wobec tego zobowiązana jest do rozpoznania w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosku P. L. M.,

- błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 5 lit d, e ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że wskazany przepis ma zastosowanie do Agencji, a żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy i w oparciu o to Agencja jest zobowiązana udzielić wnioskodawcy tej informacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd wskazał jedynie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast w swoim wywodzie prawnym nie dokonał prawidłowego ustalenia w zakresie zakwalifikowania Agencji do podmiotu o jakim mowa w tym przepisie. Agencja w żadnym zakresie nie wykonuje zadań publicznych. Wszelkie zadania dot. świadczenia pomocy przedsiębiorcom są realizowane przez Agencję na podstawie zlecenia przez Samorząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego w oparciu o umowę cywilno-prawną. Zlecenie Agencji realizacji zadań nastąpiło na podstawie wyłonienia Agencji w trybie konkursu, w którym brało udział szereg innych podmiotów. Wykonywanie określonych zadań nie nastąpiło w trybie powierzenia władczego organu, czy dyspozycji administracyjnej, lecz w drodze umowy normowanej przepisami prawa cywilnego, na zasadzie stosunku kontrahenckiego. Samorząd województwa nie powierzył zatem części swojego władztwa Agencji jako podmiotowi władzy, a tym bardziej nie powierzył Agencji realizacji zadania publicznego. Agencja w takiej sytuacji nie wykonuje funkcji publicznej, co jest nieodzownym atrybutem przypisania obowiązku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Agencja nie dysponuje majątkiem publicznym, ponieważ jest spółką prawa handlowego działającą w oparciu o przepisy kodeksu spółek handlowych i mimo, iż w rzeczywiści ponad 63% kapitału należy do Samorządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego, a 28% do Gminy Miasta T., to jednak nie dysponuje majątkiem publicznym. Z momentem prawnego powstania spółki i uzyskania osobowości prawnej, wniesiony aport, jak i wkłady pieniężne, stały się majątkiem spółki i nie mają one przymiotu majątku publicznego. Majątek ten stał się własnością spółki, nie zaś majątkiem tylko w dyspozycji spółki. Wniesiony do spółki majątek nie jest odrębnym majątkiem akcjonariuszy pozostającym w dyspozycji spółki. W zamian za wniesione do spółki wkłady pieniężne i niepieniężne, akcjonariusze obejmują akcje dające im stosowne uprawnienia, zaś wniesiony majątek staje się niepodzielnie majątkiem spółki. Fakt posiadania wskazanych przez Sąd udziałów samorządu terytorialnego w spółce, w żaden sposób nie przesądza, że nastąpił stosunek dominacji określony ustawą o dostępie do informacji publicznej. Wskazanie przez Sąd, że Agencja nie działa dla zysku, a powstała w celu podejmowania działań na rzecz rozwoju przedsiębiorczości, i z tego tytułu wywodzenie o obowiązku podlegania ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie ma żadnego prawnego uzasadnienia. Przypisanie określonemu podmiotowi obowiązku udzielenia informacji publicznej, musi wynikać wyłącznie z przepisu prawa, nie może zaś być następstwem celu w jakim spółka powstała. W tym przypadku również wskazany cel tego nie uzasadnia, tym bardziej iż nie ma mowy w statucie o przejmowaniu zadań organów władzy publicznej i realizacji funkcji publicznych. Również zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt.5 lit. d, e ustawy o dostępie do informacji publicznej mogłoby mieć miejsce tylko w przypadku prawidłowego ustalenia i przyjęcia, że podmiot zobowiązany, jest podmiotem określonym w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Gdy podmiot nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie to również nie można takiemu podmiotowi przypisać obowiązku udostępnienia żądanej informacji w tym zakresie. Agencja nie wykonuje zatem zadań publicznych, nie dysponuje majątkiem publicznym, jak również jednostki samorządu terytorialnego nie posiadają w spółce pozycji dominującej. Agencja nie jest więc podmiotem zobligowanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielania żądanych przez wnioskodawcę informacji mającej walor informacji publicznej. Brak jest zatem podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy, co Agencja uczyniła przekazując stosowną informację o braku podstaw wnioskodawcy. Ponadto, fakt że sprawozdania finansowe są publikowane na stronach BIP, czy też w monitorze sądowym i gospodarczym, nie ustala prawnego obowiązku przekazania tych informacji na żądanie strony. Stosownie zaś do ustalonego orzecznictwa, dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy nie ma innego trybu dostępu do niej i nie funkcjonuje w obiegu publicznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek jedynie w zakresie zarzutu błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do uznania, iż skarżąca dysponuje majątkiem publicznym.

Zgodnie bowiem z powołanym art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Skarżąca posiada status prawny spółki akcyjnej skutkujący osobowością prawną wyodrębniającą jej majątek wobec akcjonariuszy. Akcjonariusze pokrywają swój udział w spółce stosownymi aportami pieniężnymi i niepieniężnymi, i z chwilą wniesienia takiego aportu do spółki obejmują stosowną ilość akcji. Przedmiot aportu staje się zaś własnością spółki. Błędnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, iż przysługiwanie udziałów Województwu Kujawsko-Pomorskiemu i Miastu T. w skarżącej spółce oznacza, iż spółka ta dysponuje majątkiem publicznym. Majątek ten jest bowiem własnością spółki, a nie majątkiem podmiotów, które wniosły go aportem do tej spółki, dlatego spółka – z tego tytułu - nie dysponuje majątkiem publicznym, lecz własnym majątkiem. Nie wynika natomiast z akt, aby skarżąca dysponowała majątkiem udziałowców publicznoprawnych, który nie został wniesiony do niej aportem.

Prawidłowo natomiast Sąd przyjął, że spółka spełnia warunek z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji, będąc podmiotem, w którym jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z akt wynika, że Województwu Kujawsko-Pomorskiemu przysługuje w skarżącej spółce 63,93 % udziałów, natomiast Miastu T. przysługuje 28,76% udziałów. Oba podmioty są jednostkami samorządu terytorialnego. Cytowany art. 4 ust. 1 pkt 5 wymaga zaś, aby podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej była osoba prawna, w której jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis ten wiąże zatem pozycję dominującą jednostek samorządu terytorialnego ze strukturą kapitałową spółki, a nie z rynkiem, na którym spółka działa, jak wskazuje to skarżąca kasacyjnie. Odesłanie do rozumienia pozycji dominującej w świetle przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów oznacza jedynie oznaczenie wielkości udziałów jednostek samorządu terytorialnego w spółce, która skutkuje uznaniem tych jednostek za posiadanie pozycji dominującej w takiej spółce.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro według art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów za pozycję dominującą (dla potrzeb tej ustawy) przyjmuje się wielkość udziałów w rynku przekraczającą 40%, to odniesienie tej normy do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji oznacza, że Województwo Kujawsko-Pomorskie i Miasto T. mają pozycję dominującą w skarżącej spółce.

Nie jest również zasadny zarzut kasacyjny dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 6 ust. 1 pkt 5 lit e ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wnioskowane informacje do ich udostępnienia w postaci sprawozdań finansowych skarżącej spółki za lata 2007, 2008 i 2009 r. mieszczą się w pojęciu informacji o dochodach i stratach oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat spółek handlowych, w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą.

Sąd pierwszej instancji nie mógł jednak uznać skarżącej spółki za bezczynną w udzieleniu wnioskowanej informacji publicznej w postaci udostępnienia sprawozdań finansowych za lata 2007, 2008 i 2009 r., skoro tego rodzaju informacje spółka przekazuje do Krajowego Rejestru Sądowego, i które są dostępne publicznie w tym Rejestrze, jak również są dostępne w Monitorze Polskim B, stanowiącym publikator publicznie dostępny, co wynika z art. 8 i art. 8a ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186, ze zm.), art. 5 §1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037, ze zm.), oraz art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223, ze zm.).

Obowiązek udostępniania informacji publicznej przez podmioty określone w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej realizowany jest bowiem nie tylko poprzez indywidualne udzielanie takiej informacji na wniosek, ale również poprzez publikowanie takich informacji w sposób publicznie dostępny. Udzielanie informacji publicznej na wniosek następuje bowiem tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie może zapoznać się z tą informacją w inny sposób publicznie lub powszechnie dostępny. Jeżeli zatem wnioskowana informacja publiczna jest już publicznie lub powszechnie dostępna, to podmiot zobowiązany nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, lecz informuje wnioskodawcę o możliwości zapoznania się z tą informacją podaną do publicznej lub powszechnej wiadomości w inny sposób.

Z tego względu, Sąd naruszył art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej uznając, iż skarżąca spółka zobowiązana jest do indywidualnego rozpatrzenia sprawy udostępnienia informacji wnioskowanej przez P. L. M. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro z informacją tą wnioskodawca może się zapoznać w Krajowym Rejestrze Sądowym lub z publikacją w Monitorze Polskim B.

Skoro zaś w skardze kasacyjnej sformułowano jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, który w części okazał się zasadny, to z mocy art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego, na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę P. L. M. na bezczynność [...] Agencji Rozwoju Regionalnego SA w T. w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.