Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] Miejskiego Zarządu Dróg na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r.nr [...] w przedmiocie doprowadzenia do stanu poprzedniego -skargę oddala-

Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] – Miejskiego Zarządu Dróg w [...] (dalej: MZD lub inwestor) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia do stanu poprzedniego.

Z akt sprawy wynika, że PINB przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie utwardzenia terenu na działkach nr 4882/1, 4882/2, 4882/3, 1127/6, obr. [....] położonych przy ul. [...] w [...], stanowiących własność Kółka Rolniczego [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], PINB umorzył prowadzone postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją WINB z [...] października 2017r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1313/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzje organów obu instancji, ze względu na wątpliwości i braki w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2566/14.

Mając na względzie powyższe, PINB dla Miasta [...] przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalił, że na działce nr 4882/2 wykonano utwardzenie terenu z asfaltu o szerokość 3,53 m i długości 7,60 m, zaś na działce nr 4882/1 wykonano utwardzenie z asfaltu o szerokości 3,00 m i długości 6,50 m. Na działce nr 4882/3 nie stwierdzono nawierzchni asfaltowej. Ustalono, że po przebudowie drogi została wysypana na tej działce ziemia oraz żwir. Na działce nr 1127/6 została wykonana nawierzchnia asfaltowa do granicy pasa drogowego. Na odcinku przylegającym do działek nr 4882/1 i 4882/2 została wykonana na działce nr 1127/6 zatoka autobusowa o szerokości maksymalnej 2,75 m, ze spadkiem 2% w kierunku jezdni ul. [...] oraz chodnik o szerokości 1,50 m przy budynku na działce nr 4882/3. Teren przylegający do działek nr 4882/1 i 4882/2 wzdłuż chodnika i krawężnika ograniczającego zatokę autobusową został podniesiony ok. 50-60 cm w ramach przebudowy ul. [...], zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Decyzja z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2017 r. poz. 1257 – dalej: k.p.a.) i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. – dalej: P.b.), PINB dla Miasta [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wykonania utwardzenia terenu na w/w działkach, jako bezprzedmiotowe. Organ podobnie jak uprzednio stwierdził, że wysypanie ziemi i żwiru na teren działki nr 4882/3 nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu art. 3 P.b., a tym samym na ich wykonanie nie było wymagane dokonanie zgłoszenia lub uzyskanie pozwolenia na budowę, zaś na wykonanie robót polegających na utwardzeniu asfaltem terenu na działkach nr 4882/1 i 4882/2 wymagane było zgłoszenie, którego inwestor nie dokonał. Jednocześnie organ ocenił, że roboty budowlane wykonane na części działki nr 1127/6 po przebudowie ul. [...], polegające na wykonaniu nasypu na terenie pasa drogowego, a następnie na wykonaniu utwardzenia z nawierzchni asfaltowej stanowią przebudowę zjazdu, a na ich wykonanie konieczne było dokonanie zgłoszenia.

W dalszej części uzasadnienia organ podał, że Kółko Rolnicze nie wyraża zgody na utwardzenie terenu na działkach nr 4882/1 i 4882/2, a zatem inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane. Niemniej, na podstawie wydruku z rejestru gruntów treści księgi wieczystej [...] ustalono, że nieruchomość objęta w/w KW tj. działka nr ewid. 4882/2 obciążona jest służebnością drogi koniecznej polegającej na prawie przejazdu i przegonu bydła przez całą jej długość i szerokość, bez wynagrodzenia, na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr ewid. 4883/1. Służebność ta zapewnia dojazd do znajdujących się na działce nr 4883/1 budynku mieszkalnego i gospodarczego. Jak wyjaśnił organ, rozbiórka istniejącego utwardzenia na działce nr ewid. 4882/2 uniemożliwi faktycznie korzystanie przez właścicieli dz. 4883/1 z przysługującego im ograniczonego prawa rzeczowego, a zatem orzeczenie nakazu rozbiórki byłoby sprzeczne z społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że przez działkę nr ewid. 4882/2 biegnie faktycznie droga do działek nr 4878 i nr 5973 i znajdujących się na tych działkach zabudowań mieszkalnych i gospodarczych. Formalnie właściciele tych nieruchomości nie posiadają służebności gruntowej przez działkę nr 4882/2, jednak faktycznie ją wykonują. Orzeczenie rozbiórki w/w utwardzeń byłoby zatem sprzeczne z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., tj. uniemożliwiało dostęp do drogi publicznej – ul. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Kółko Rolnicze, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Zdaniem odwołującego, ustalenie przez organ, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 P.b., winno skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. W odwołaniu podniesiono również, że organ bezpodstawnie nie uwzględnił zeznań świadków, którzy zwracali uwagę na wykonanie nasypu w granicy pasa drogowego z działką 4882/1 o wysokości 1,90 m, natomiast z działką 4882/2 o wysokości 1,15 m. Wyjaśniono, że nasyp o wysokości 50-60 cm dotyczy tylko części usytuowanej bezpośrednio przed budynkiem (tzw. zatoczka autobusowa) oraz podniesiono, że takie usytuowanie zatoczki uniemożliwia bezpieczne korzystanie z budynku. Ponadto wskazano, że przebudowa pogorszyła warunki wodne. Zdaniem odwołującego, organ nie był również uprawniony do rozstrzygania kwestii stosunków cywilnoprawnych. W jego ocenie, uprawnienia osób trzecich wynikające z art. 5 ust. 1 pkt. 9 P.b. nie mogą być większe niż właściciela, wydającego zgodę na dysponowanie jego nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt. 1 P.b., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wykonania utwardzenia terenu na działkach nr 4882/1 i 4882/2 i w tym zakresie nakazał inwestorowi Gminie Miasto [...] doprowadzenie do stanu poprzedniego, w pozostałej zaś części utrzymał tą decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, dokonana przez organ I instancji kwalifikacja wykonanych robót oraz przyjęta podstawa prawna były prawidłowe. W kwestii robót budowlanych wykonanych na działce nr 1127/6, obejmujących przebudowę zjazdu stwierdzono, że zostały wykonane w granicach pasa drogowego na działce nr 1127/6 stanowiącej własność Miejskiego Zarządu Dróg w [...], a tym samym inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym PINB dla Miasta [...] prawidłowo uznał, że w tej sprawie nie zachodzi potrzeba wdrażania postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 i 51 P.b. WINB podzielił również stanowisko organu I instancji dotyczące wysypania ziemi i żwiru na terenie działki nr 4882/3, wyjaśniając, że wysypanie kruszywa na działkę, jeżeli nie jest związane z budową na tej działce obiektu budowlanego, nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu art. 3 P.b., a tym samym na ich wykonanie nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia lub uzyskanie pozwolenia na budowę. Odnośnie zaś robót wykonanych na działce nr 4882/1 i 4882/2, organ odwoławczy mając na uwadze brak uprawienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ustanowioną na działce 4882/2 służebność, stwierdził, że właściwym w tym zakresie będzie nakazanie doprowadzenia dojazdów do stanu poprzedniego, na podstawie w/w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MZD w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

a) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 P.b, poprzez niewłaściwą wykładnię, polegającą na tym, iż błędnie zdefiniowano doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jako że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem,

b) art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.; zwana dalej u.d.p.), poprzez błędne przyjęcie że skarżący nie był uprawniony do przebudowy zjazdu w ramach przebudowy ul. Dębickiej,

c) art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

b) art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wyrażający się w pominięciu stron postępowania,

c) art. 8 i art. 107 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, w szczególności zaś nie wyjaśnienie niewzięcia pod uwagę osób które kategorycznie nie zgadzają się z rozbiórką utwardzenia.

W uzasadnieniu skargi podano, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., nie nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązku badania w procesie naprawczym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ bada zaś zgodność wykonania z projektem budowlanym. W skardze podniesiono również, że część mieszkańców nie zgadza się na rozebranie utwardzenia zjazdów, gdyż wówczas nie będą mogli korzystać ze służebności dla nich ustanowionych (brak dostępu do drogi publicznej).

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], WINB wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, zgodnie z zawartym w skardze wnioskiem inwestora.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga została przez Sąd oddalona, bowiem okazała się niezasadna.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] była decyzja WINB wydana m.in. w przedmiocie nakazania stronie Skarżącej doprowadzenia do stanu poprzedniego terenu działek o nr 4882/1 i 4882/2 w obr.[...] w [...] przy ul. [...].

Zdaniem Sądu, WINB stosując w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny oraz prawidłowo zinterpretował i skonkretyzował przepisy prawa materialnego w postaci art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Przytoczony przepis P.b. stanowi: Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie dla oceny legalności działań Organów miała kwestia wykonania wytycznych wynikających z prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 30 maja 2014 r., o sygn. II SA/Rz 1313/13. Otóż w przytoczonym orzeczeniu Sąd uznał, że Organy obu instancji w sposób nieuprawniony odstąpiły od badania kwestii dysponowania działkami na cele budowlane czym dopuściły się naruszenia prawa materialnego - art. 51 w zw. z art. 4 P.b., które miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto, nie wyjaśniono w pełni zasadniczej w niniejszej sprawie kwestii zakresu robót budowlanych.

W związku z powyższym orzeczeniem WSA zadaniem Organów ponownie prowadzących postępowanie administracyjne było wyjaśnienie czy Gmina Miasto [...] dokonując przebudowy zjazdów z drogi publicznej w granicach geodezyjnych działek o nr 4882/1 i 4882/2 w obr. [...], posiadała prawo do wykorzystania tego terenu na cele budowlane. Ocena Sądu dotycząca kwestii uprawnień do dysponowania nieruchomością na w/w cele została jednoznacznie podzielona przez NSA, który wyrokiem z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2566/14, oddalił skargę kasacyjną PWINB.

WSA analizując postępowanie Organów pod kątem realizacji wytycznych wynikających z w/w wyroku WSA, doszedł do przekonania, że zostały one zrealizowane w całości i to w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego i materialnego.

Nie budzi wątpliwości, że właściciel nielegalnie zabudowanych nieruchomości – Kółko Rolnicze [...] - nie wyrażał, i także aktualnie nie wyraża zgody na wykonanie prac budowlanych polegających na utwardzeniu bez wymaganego prawem zgłoszenia, terenu działek o nr 4882/1 i 4882/2. Oświadczenie woli o takiej treści zostało złożone w toku postępowania przed PINB, a dokładnie w piśmie z dnia 13 kwietnia 2017 r. Uczyniono to w sposób zgodny z zasadami reprezentacji Kółka Rolniczego [...], co Organ udokumentował odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego. Brak akceptacji wobec takiego stanu zabudowy nieruchomości Kółko Rolnicze wypowiadało konsekwentnie w toku wieloletniego postępowania przed Organami nadzoru budowlanego. Wobec tego nie sposób podważać ustaleń WINB przeprowadzonych w kontekście zaleceń Sądu Administracyjnego oraz bezwzględnie wiążącej normy art. 4 P.b. W tym miejscu warto przypomnieć, iż w myśl tej regulacji : Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z kolei prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to według art. 3 pkt 11 P.b. tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Sąd zauważa, że brak zgody K.K. uprawnionej obecnie do służebności drogi koniecznej przez działkę o nr 4882/2 (vide odpis z księgi wieczystej karta administracyjnych akt 96) na rozbiórkę zjazdu nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia. Służebność drogi koniecznej przy braku odpowiednich rozstrzygnięć aktu ustanawiającego to prawo (zainteresowana nie odwołała się w toku postępowania administracyjnego na korzystne dla niej postanowienia orzeczenia sądu powszechnego lub umowy), nie stanowi tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane polegające na budowie zjazdu z drogi publicznej. Służebność drogi koniecznej w świetle art. 145 § 1 i 2 K.c. umożliwiając przejazd po nieruchomości, nie stanowi dla każdoczesnego właściciela nieruchomości władnącej tytułu do jej zabudowy na cele drogowe, zwłaszcza w sytuacji jednoznacznego sprzeciwu właściciela nieruchomości obciążonej. Jest oczywistym, że problem utrzymania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności nie jest problemem nadającym się do oceny na gruncie przepisów prawa administracyjnego, lecz cywilnego. Spory na tym tle władne są rozstrzygać sądy powszechne o czym stanowi art. 1 K.p.c. Organy administracji czy także zarząd drogi publicznej nie może przypisywać sobie kompetencji do przesądzania o zasadności roszczeń opartych na przepisach prawa cywilnego tj. art. 285 i nast. K.c., w tym czynienia ustaleń co do niezbędności zjazdu dla obsługi przejazdu. Dlatego argumentacja PINB dotycząca tej kwestii słusznie nie zyskała akceptacji Organu odwoławczego, zaś zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. i zreformowanie decyzji PINB tylko w zakresie dotyczącym działek należących do Kółka Rolniczego poprzez nakazanie Inwestorowi przywrócenia stanu poprzedniego było trafne. Zarzuty skargi podnoszące nieuwzględnienie przez WINB żądań stron korzystających ze zjazdu nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione.

Pozytywnie w sensie legalności działań administracji należało też ocenić sposób w jaki ustalono zakres wykonanych robót budowlanych na działkach o nr 4882/1, 4882/2, 4882/3 oraz o nr 1127/6 w obr. [...] przy ul. [...]. Organy obu instancji trafnie odmówiły zakwalifikowania czynności wysypania ziemi i żwiru na działce o nr 4882/3 jako robót budowlanych. Należy pamiętać, że przepisy postępowania naprawczego można stosować wyłącznie względem takich działań inwestycyjnych, które stanowią roboty budowlane w rozumieniu P.b. Natomiast względem robót budowlanych zrealizowanych na działce o nr 1126 obr. [...], jako należącej do Inwestora i wykonanych zgodnie z właściwymi przepisami technicznymi i to w ramach granic pasa drogowego, nie było podstaw aby stosować przepisy naprawcze uregulowane w art. 51 ust. 1 P.b.

Zarzuty skargi należało ocenić za niezasadne z następujących przyczyn:

Przede wszystkim, skarżąca Gmina nie ma racji twierdząc, że w procesie naprawczym organy nadzoru budowlanego nie są obowiązane do badania tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane bez wymaganego zgłoszenia. Wypada przypomnieć, że obowiązek zbadania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomościami wynikał z treści prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie. Z mocy art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Co więcej, problem ustalania tytułu prawnego do prowadzenia robót budowlanych w tzw. postępowaniu naprawczym został przesądzony w judykaturze sądowoadministracyjnej, czego dowodem jest abstrakcyjna uchwała siedmiu sędziów NSA z 10 stycznia 2011 r., o sygn. II OPS 2/10 (CBOSA). Otóż NSA w powyższej uchwale stwierdza, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie znosi to jednak obowiązku ustalenia przez organ, czy inwestor taki tytuł w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych posiada (zob. także wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2566/14, dnia 9 marca 2016 r., sygn. II OSK 1724/14, z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1311/14, z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1290/14, z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 912/14, z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 870/14, z dnia 28 października 2015 r. sygn. II OSK 435/14). Należy powtórzyć za wyrokiem WSA, że wykładnia proponowana przez stronę skarżącą umożliwiałby legalizowanie robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej w stosunku do inwestora działającego zgodnie z przepisami P.b.

Nie dopuszczono się także naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p. w sposób mający wpływ na wynik postępowania. Stosownie do treści przytoczonego przepisu u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 u.d.p.). Wskazane regulacje jedynie porządkują obowiązki zarządcy drogi oraz dysponentów nieruchomości przylegających do drogi publicznej w obszarze budowy i przebudowy zjazdów. Z ich treści wynika, że w przypadku robót polegających na przebudowie drogi publicznej, to zarządca drogi publicznej ma obowiązek wykonać przebudowę zjazdu, a w pozostałych przypadkach obowiązek ten należy do właściciela lub użytkownika drogi. Powołany przepis nie deroguje tych unormowań P.b., które obligują inwestora do wykazania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Innymi słowy, zarządca drogi winien posiadać zgodę właściciela nieruchomości na wykonanie przebudowy zjazdu z drogi publicznej, nawet w sytuacji realizowania zadania polegającego na przebudowie tej drogi. W przypadku braku takiej zgody wykonane roboty nie będą mogły zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem tj. z art. 4 P.b. Posiadane przez Gminę pozwolenie na przebudowę drogi publicznej wskazywało na dopuszczalność prowadzenia robót inwestycyjnych jedynie w granicach działki drogowej, nie zaś nieruchomości prywatnych w tym nieruchomości uczestnika postępowania administracyjnego. Sąd podziela stanowisko WSA w Rzeszowie, iż dostęp do drogi publicznej nie oznacza, że do każdej działki przylegającej do drogi musi zostać w ramach inwestycji drogowej zaprojektowany i wybudowany zjazd (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. II SA/Rz 835/17, LEX).

Zarzut nieuwzględnienia interesów osób korzystających ze zjazdów w toku postępowania odwoławczego także należało ocenić jako nieuprawniony z przyczyn wykazanych w części uzasadnienia dotyczącej oceny uprawnień cywilnoprawnych do przejazdu w ramach ustanowionej służebności drogi koniecznej.

Decyzja WINB jest prawidłowa pod względem zgodności z przepisami prawa procesowego jak i materialnego. Decyzja ta jako w pełni legalna winna więc pozostać w obrocie prawnym. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł też takich uchybień, które nakazywałyby skorzystanie z art. 134 i 135 P.p.s.a.

Przedstawione motywy musiały zadecydować o oddaleniu w całości wniesionej skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.