Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wobec tego, że ustawodawca nie przewidział dla wniosku, o jakim mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., a dotyczącym dopuszczenia podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w charakterze uczestnika, do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, możliwości orzekania na posiedzeniu niejawnym, poprzez wyraźne umieszczenie takiego zapisu w przepisach ustawy, to należało przyjąć, iż trybem właściwym dla rozpoznania takiego wniosku jest posiedzenie jawne.

II OZ 437 / 10 POSTANOWIENIE Dnia 14 maja 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Gminy Radziejowice na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2093/09 w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym Rady Gminy Radziejowice w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w Mszczonowie z dnia 25 sierpnia 2009 r. Nr XXXIV/334/09 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia uchylić zaskarżone postanowienie.

II OZ 437 / 10

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym Rady Gminy Radziejowice, wywołanym wniesieniem przez Wojewodę Mazowieckiego skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Mszczonowie z dnia 25 sierpnia 2009 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jako podstawę prawną swojego wniosku Rada Gminy wskazała art. 33 § 2 w związku z art. 25 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), podnosząc w uzasadnieniu, iż działki których dotyczy planowana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Mszczonowa, położone są na granicy z Gminą Radziejowice, odcięte węzłem komunikacyjnym i drogami nr 5 i 50 od pozostałej części Gminy Mszczonów, a przez to uzależnione komunikacyjnie od dróg gminnych przystosowanych do obsługi transportu niskiego tonażu, pozostających w zarządzie Gminy Radziejowice. Wybudowanie szkodliwych inwestycji na terenie Gminy Mszczonów będzie odczuwalne na terenie Gminy Radziejowice. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, zmiana planu części miasta Mszczonowa narusza ład przestrzenny i pozostaje w wyraźnej kolizji funkcjonalnej z przeznaczeniem przyległych terenów gminy Radziejowice. Podkreślono także, iż obie te Gminy wchodzą w skład związku międzygminnego Mazowsze Zachodnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględniając wniosku, na wstępie wskazał, iż z wnioskiem o dopuszczenie Rady Gminy Radziejowice do niniejszego postępowania sądowego wystąpił radny W. S., z upoważnienia Rady Gminy. Co do zasady osoba pełniąca funkcję radnego nie jest uprawniona z mocy prawa do reprezentowania rady gminy czy gminy, jednakże z uwagi na to, iż upoważnienie do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem zostało udzielone przez Radę Gminy Radziejowice w formie uchwały z dnia 29 stycznia 2010 r. nr XXXVIII/221/2010, Sąd uznał radnego za umocowanego do wystąpienia z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w imieniu Rady Gminy.

Ponadto Sąd wskazując na pojęcie "strony" z art. 32 i jej rozwinięcie zawarte w art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., podniósł, iż co prawda w art. 33 § 2 p.p.s.a. użyto zwrotu "osoba", to przepis ten nie obejmuje wyłącznie osób fizycznych, ale także osoby prawne i inne podmioty, które posiadają zdolność sądową. Odmienne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do nieuprawnionego różnicowania podmiotów, którym ustawa przyznaje zdolność do występowania przed sądem administracyjnym.

Wskazując na treść art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- zwanej dalej u.s.g.), Sąd podkreślił, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w trybie nadzoru i toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy, której rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Wobec tego nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wówczas, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego, czy statutowej działalności. Skoro więc Rada Gminy Radziejowice nie mogłaby brać udziału w postępowaniu nadzorczym Wojewody Mazowieckiego, prowadzonym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., to również nie może nabyć takiego uprawnienia w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Mszczonów.

Na marginesie Sąd stwierdził, że podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone aktem prawa miejscowego może w odpowiednim trybie (art. 101 u.s.g.) zaskarżyć je odrębnie do sądu administracyjnego.

Wskazując na powyższe względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. oddalił wniosek Rady Gminy Radziejowice o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu sądowym.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Rada Gminy Radziejowice, zaskarżając je w całości i zarzucają mu naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy:

1. art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię,

2. art. 90 § 1 w związku z art. 160 p.p.s.a. poprzez odmowę dopuszczenia w charakterze uczestnika do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na posiedzeniu niejawnym, pomimo braku przepisu dopuszczającego rozpoznanie sprawy w tym trybie,

3. art. 16 § 1 p.p.s.a. poprzez orzeczenie o odmowie dopuszczenia w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym w składzie sprzecznym z przepisami prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty Rada Gminy wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu zażalenia Rada Gminy wskazała na znaczenie przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a., który w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest traktowany, jako zapewniający szeroki dostęp do procesowej pozycji uczestnika postępowania, a tym samym możliwości korzystania ze służących stronie uprawnień procesowych i urzeczywistniania konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP).

Ponadto Rada podniosła, iż przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. odnosi się do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego i dlatego jest on sformułowany w sposób ogólny, bez względu na to, jaki przejaw działalności administracji publicznej jest przedmiotem kontroli. Natomiast Gmina Radziejowice w pełni wypełnia przesłanki uczestnika postępowania sądowego. Nadto, wchodząc w skład Związku Międzygminnego Mazowsze Zachodnie, którego statutowym zadaniem jest przygotowywanie materiałów planistycznych do planowania przestrzennego na użytek gmin tworzących związek, niejako "uczestniczyła" w procesie tworzenia w początkowej fazie przedmiotowego planu.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 90 p.p.s.a. wskazało, że odbycie posiedzenia niejawnego musi znaleźć swoje wyraźne umocowanie w przepisie ustawy, co w odniesieniu do przedmiotu sprawy nie miało miejsca. Rozstrzygnięcie natomiast winno było zapaść w składzie trzyosobowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracynym w charakterze uczestnika, jak również odmowa dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu wymaga formy postanowienia (art. 160 p.p.s.a.). Stosownie też do treści art. 33 § 2 in fine p.p.s.a. na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.

W związku z postawionym w zażaleniu zarzutem naruszenia art. 90 § 1 w związku z art. 160 oraz art. 16 § 1 p.p.s.a., przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli trafności podjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia, należało odnieść się do kwestii, czy postanowienie rozstrzygające wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogło, jak to miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, zostać wydane na posiedzeniu niejawnym. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia pozwoli w konsekwencji również na ustalenie, czy skład sądu był zgodny z przepisami prawa.

Zgodnie z treścią art. 90 § 1 p.p.s.a. jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Zaznaczyć należy, iż posiedzenie sądowe jest terminem o najszerszym znaczeniu i obejmuje swoim zakresem tak posiedzenia jawne jak i posiedzenia niejawne. Natomiast co do zasady posiedzenia jawne są rozprawami i tylko wyjątkowo nie muszą one mieć takiej formy np. w sytuacji posiedzenia, na którym ma miejsce odroczenie ogłoszenia wyroku (B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat., M. Niezgódka- Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 3, Warszawa 2009, s. 270).

Wyraźnego zaakcentowania wymaga również kwestia porównania przepisu art. 90 p.p.s.a. z jego konstytucyjnym wzorcem tj. art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę "prawa do sądu" w aspekcie charakterystyki sposobu działania sądów jako rozpoznających sprawę jawnie. W literaturze podkreśla się, iż jawność ta oznacza możliwość zarówno dla osób zainteresowanych jak i dla wszystkich innych, bezpośredniego śledzenia przebiegu "rozpatrywania" sprawy (nazywane "publicznością procesu), a także informowania o nim w środkach społecznego przekazu, co obejmuje zarówno "publiczne" fazy postępowania, jak i fazy "niepubliczne" (P. Sarnecki. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom III, Wydawnictwo Sejmowe 2003- komentarz do art. 45, s. 6). Ponadto jawność jako cecha działalności sądów znajduje również swoje odzwierciedlenie w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Wskazać należało również, iż odwołanie się do powyższego podziału prowadzi do wyróżnienia dwóch aspektów jawności- wewnętrznego i zewnętrznego. O ile, jawność wewnętrzna odnosi się tylko do stron (uczestników) postępowania i polega na umożliwieniu im uczestnictwa we wszystkich posiedzeniach sądu, a jej naruszenie może skutkować nieważnością postępowania z uwagi na pozbawienie strony możności obrony swoich praw, o tyle jawność zewnętrzna oznacza jawność postępowania wobec publiczności, a więc otwarty wstęp osób pełnoletnich na posiedzenia jawne sądu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 października 2006 r. sygn. SK 34/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zauważyć trzeba, iż Trybunał Konstytucyjny zwracał również uwagę na to, iż o ile wzorcem dla zaistnienia jawności wewnętrznej jest art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, to dla wprowadzenia ograniczeń w tej jawności niezbędnym jest odwołanie się do wyższego standardu, określonego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt SK 57/05, Dz. U. z 2007 r. Nr 225, poz. 1670).

Konkretyzację powyższej zasady wprowadzono w art. 90 § 1 p.p.s.a., gdzie powtarzając zasadę jawności posiedzeń sądowych, dopuszczono w przepisach szczególnych tejże ustawy możliwość rozpoznania sprawy lub jej części na posiedzeniu niejawnym, wyłączając zasadę jawności zewnętrznej i ograniczając jawność wewnętrzną, jedynie do przypadków wezwania danej osoby na takie posiedzenie niejawne (art. 95 p.p.s.a.). Zgodnie ze wskazanym wyżej art. 90 § 1 p.p.s.a. "Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie". W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż rozpoznanie określonej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest możliwe tylko wówczas, gdy tak stanowi przepis szczególny np.: art. 30 p.p.s.a., art. 55 §1 p.p.s.a., art. 58 §3 p.p.s.a., art. 61 §5 p.p.s.a., art. 86 §1 p.p.s.a., art. 88 p.p.s.a, art. 89 p.p.s.a. Wobec tego, że ustawodawca nie przewidział dla wniosku, o jakim mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., a dotyczącym dopuszczenia podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w charakterze uczestnika, do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, możliwości orzekania na posiedzeniu niejawnym, poprzez wyraźne umieszczenie takiego zapisu w przepisach ustawy, to należało przyjąć, iż trybem właściwym dla rozpoznania takiego wniosku jest posiedzenie jawne.

W okolicznościach niniejszej sprawy, należało więc przyjąć, że skoro zaskarżone postanowienie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym, w sytuacji gdy prawidłowym byłoby wydanie go na posiedzeniu jawnym w składzie trzyosobowym, to wydanie kontrolowanego postanowienia nastąpiło z naruszeniem przepisów dotyczących ustalenia składu orzekającego (art. 16 § 1 p.p.s.a.), a więc z naruszeniem art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., którą to okoliczność Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany uwzględnić z urzędu na podstawie art. 183 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.

Ponadto zwrócić należy uwagę, iż powyższy pogląd znalazł swoje odzwierciedlenie we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. postanowienie z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GZ 57/09, niepubl.

Wobec ujawnienia się powyżej wskazanej okoliczności, odniesienie się merytorycznie do oceny możliwości przystąpienia Rady Gminy Radziejowice do toczącego się postępowania byłoby przedwczesne.

Mając przedstawione okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.