Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 793/07 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami 1/ uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2/ zasądza od P. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim 220 ( dwieście dwadzieścia ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 793/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi P.K., stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 2007 r. nr [...] oraz poprzedzających ją decyzji Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] oraz nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że Starosta Bełchatowski, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], skierował P.K. na egzamin sprawdzający w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami, wskazując w uzasadnieniu, że nieprzystąpienie do egzaminu w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji bądź uzyskanie wyniku negatywnego spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień, a drugą decyzją wydaną w tej samej dacie – skierowanie nr [...] określił termin egzaminu na 30 maja 2007 r., z zagrożeniem, że po tej dacie zostanie wydana decyzja cofająca uprawnienia, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło obie te decyzje w całości i orzekło o skierowaniu P.K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji – egzamin teoretyczny i praktyczny, przy tym stwierdzając, że niepoddanie się termu sprawdzeniu do dnia 31 grudnia 2007 r. spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami.

W rozważaniach Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1, ale przepis ten nie przewiduje terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje, tym samym nie upoważnia starosty do wyznaczania takiego terminu. W razie niepoddania się temu obowiązkowi starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień, na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a/ – Prawa o ruchu drogowym, którą jednak także nie określa daty sprawdzenia kwalifikacji – kontynuował Sąd, dodając, że oznacza to, iż organ każdorazowo ocenia kiedy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu obowiązku sprawdzenia kwalifikacji, a w konsekwencji kiedy zostaną spełnione przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2007 r. I OSK 1363/06 – podkreślił Sąd, dodając, że je podziela i uznając, że decyzje tak starosty jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane bez podstawy prawnej, co może skutkować stwierdzeniem ich nieważności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, względnie, po uchyleniu przekazania sprawy Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania i zarzucając:

1. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b/ w związku z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i § 6 oraz § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 217 ze zm.), poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie.

2. Błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez przyjęcie, że decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej.

3. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez nieuprawnione stwierdzenie nieważności decyzji w całości.

4. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie podstaw stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie skierowania P.K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organy działając na podstawie i w granicach prawa mogą władczo kształtować sytuację obywateli, zatem wszystkie elementy decyzji muszą mieć oparcie w przepisach prawa, a rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami określa szczegółowe czynności organów, zaś załącznik do tego rozporządzenia zawierający wzór poddania się sprawdzeniu kwalifikacji zawiera wyraźnie termin i nieuwzględnienie tych przepisów przez Wojewódzki Sąd doprowadziło do błędnej wykładni art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b/ i art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a/ Prawa o ruchu drogowym, poprzez uznanie wydania zaskarżonych decyzji bez podstawy prawnej. Nadto Sąd stwierdził nieważność decyzji w całości, choć nie dopatrzył się naruszenia prawa w samym skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a tylko w określeniu terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istotą w niniejszej sprawie jest to, czy uprawnienie starosty, przyznane mu art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), dalej "Prawo o ruchu drogowym", sprowadza się tylko do skierowania kierującego pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, czy również do określenia terminu poddania się temu sprawdzeniu.

Art. 114 ust. 1 lit. b/ ww. ustawy, będący materialnoprawną podstawą decyzji starosty, wydanej w sprawie P.K., stanowi, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Przepis ten, tj. art. 130 ust. 1, uprawnia policję do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, poprzez przypisywane określonemu naruszeniu odpowiedniej liczby punktów od 0 do 10 i wpisywanie tej liczby do ewidencji.

Z kolei niepoddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji powoduje wydanie przez starostę decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem. Celem powyższych regulacji, naliczania punktów karnych i prowadzenia ich ewidencji, kierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez wymuszenie przestrzegania zasad w nim obowiązujących (punkty, sprawdzenie kwalifikacji), aż do wyeliminowania z tego ruchu osób nagminnie przepisy naruszających (cofnięcie uprawnień). Rola zapewnienia tego bezpieczeństwa przypisana została Policji, a także staroście, który, na wniosek Policji, kieruje na sprawdzenie kwalifikacji i cofa uprawnienie do kierowania pojazdem w razie niepoddania się temu sprawdzeniu.

Skierowanie decyzją na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest nałożeniem na osobę posiadającą uprawnienia do kierowania pojazdem konkretnego obowiązku, a to działanie organu jest konsekwencją takiego naruszenia przez tę osobę przepisów ruchu drogowego, która prowadzi aż do przekroczenia maksymalnego, ustawowo określonego pułapu punktów możliwych do uzyskania. Nałożenie takiego obowiązku jest więc władczym wkroczeniem organu w sferę uprawnień strony, która musi mieć świadomość konieczności jego wykonania. Nałożenie obowiązku, aby nie było tylko działaniem pustym, musi z jednej strony obligować organ do sprawdzenia czy został on wykonany, z drugiej uświadamiać zobowiązanemu właśnie konieczność wykonania obowiązku w czasie wynikającym z celu, dla którego obowiązek został nałożony, a nie wynikać z chęci strony lub nie poddania się temu obowiązkowi. Z istoty nałożenia obowiązku decyzją wynika to, że we władczym działaniu organu mieści się nie tylko sama możliwość nałożenia, ale również określenia terminu czy nawet sposobu jego wykonania. Te bowiem dopiero elementy składają się na rozstrzygnięcie w sprawie konkretnego obowiązku i zapewniają, z jednej strony, organowi możliwość kontroli prawidłowości wykonania, z drugiej, stronie, że jeśli wykona go zgodnie z zaleceniami będzie miała pewność realizacji nałożonego obowiązku. Samo tylko orzeczenie o obowiązku bez zakreślenia np. terminu jego wykonania będzie pozostawiało realizację decyzji woli strony, która w razie przystąpienia do kontroli wykonania decyzji będzie zawsze mogła tłumaczyć się, w sposób uzasadniony, różnymi przeszkodami, uniemożliwiającymi wykonanie obowiązku.

Kompetencja przyznana staroście art. 114 ust. 1 pkt 1 – Prawo o ruchu drogowym, jest kompetencją o zasadniczym znaczeniu, bowiem niepoddanie się obowiązkowi kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji jest zagrożone cofnięciem uprawnień do kierowania pojazdami. W tak zakrojonej kompetencji, dlatego że sformułowanej bardzo ogólnie, mieści się prawo organu do określenia terminu, w którym obowiązek ma zostać wykonany. Prostą bowiem konsekwencją niewykonania obowiązku w terminie jest cofnięcie uprawnień. Niezakreślenie terminu poddania się sprawdzeniu kwalifikacji przeniosłoby tę kwestię do postępowania o cofnięcie uprawnień, którego ciężar w rezultacie byłby skierowany nie na konsekwencje niewykonania obowiązku, ale na termin jego wykonania.

Z kolei art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a/ Prawa o ruchu drogowym, określający konsekwencje niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 również nie mówi o terminie, po upływie którego można cofnąć uprawnienie wobec niewykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1. Skoro zatem ten przepis, jak i art. 114 ust. 1 pkt 1, o terminie milczy to jaka jest podstawa do tego, aby to w tym postępowaniu można było dokonać oceny w jakim terminie należało poddać się sprawdzeniu kwalifikacji. Niezakreślenie terminu wykonania obowiązku w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 spowoduje, że zawsze można powiedzieć, że strona niepoddała się sprawdzeniu i cofnąć uprawnienia.

Jednak zestawiając te przepisy, tj. art. 114 ust./ 1 pkt 1 lit. b/ i art. 140 ust.1 pkt 4 lit. a/ można dojść do wniosku, iż termin, który przy nakładaniu obowiązku jest rzeczą niewątpliwie bardzo istotną, wręcz nierozerwalnie z tym obowiązkiem związaną, może być określony i w decyzji wydawanej na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b/ i ustalany w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a/. W każdym z tych wariantów termin musi być ustalony, czy to w nakazie, że obowiązek ma być właśnie w określonym terminie wykonany (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b/), czy w postępowaniu sprawdzającym wykonanie nakazu (art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a/), gdyż jest to element bez którego nie można ocenić czy zobowiązany obowiązek wykonał, czy też nie.

Jak z powyższego wynika, nie można kategorycznie powiedzieć, że ustalenie terminu nie mieści się w kompetencji organu do nakazania poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, a jego ustalenie jest wyłącznie możliwe w postępowaniu o cofnięcie uprawnień. Tym samym nie da się uznać, że zakreślenie terminu w decyzji wydanej na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b/ – Prawa o ruchu drogowym jest dotknięte taką wadą, która prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji.

Z tych względów Sąd w składzie niniejszym nie podzielił poglądu wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1363/06 i z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 960/08, co do kwalifikowanej wady decyzji, wydanej na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ww. ustawy w przypadku gdy określa ona termin wykonania obowiązku.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).