Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 marca 2017 r. znak [....] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji

Burmistrz A, na podstawie art. 104, art. 107 kpa oraz art. 4, art. 5, art. 6, art. 8 i art. 14, art. 15, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2015 poz. 2284) oraz § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r. poz. 1238) decyzją z dnia 30 grudnia 2016 r. znak: [...], odmówił od dnia 1 grudnia 2016 r. B. Ł. (dalej – skarżąca) prawa do:

- zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5-18 lat: N. Ł. ur. [...] 2010 r. i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018,

- zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5-18 lat: S. Ł. ur. [...] 2001 r. i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018 oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła za okres 2017/2018.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przyczyną odmowy przyznania świadczeń jest przekroczenie przez rodzinę skarżącej kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń rodzinnych. Organ ustalił bowiem, że łącznie miesięczny dochód rodziny w 2015 r. wynosił w przeliczeniu na osobę 1 347,85 zł i była to kwota wyższa niż kwota dochodu 674 zł. Jednocześnie organ wyjaśnił, że rodzina nie spełnia warunku określonego w art. 5 ust. 3 - 3d ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż różnica pomiędzy kryterium dochodowym a miesięcznym dochodem uzyskiwanym przez członków rodziny jest wyższa niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, a zatem rodzina skarżącej nie spełnia warunków do otrzymania zasiłku rodzinnego z dodatkami.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu odwołania zarzuciła, że dochód na rok 2015 został zawyżony, gdyż bezpodstawnie doliczono do niego kwoty diet, które mąż, jako kierowca samochodu ciężarowego w ruchu międzynarodowym, otrzymuje od pracodawcy. Wskazała, że diet tych do dochodów nie zalicza ani Urząd Skarbowy, ani ZUS, natomiast odmiennie, czyli jako część wynagrodzenia, traktuje diety Ośrodek Pomocy Społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 3 pkt 1 lit. c, art. 4, art. 5 ust. 1 i 3, art. 6, art. 14, art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało ww. decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in. na treść przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674,00 zł. SKO wskazało także, że do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki wymienione dokładnie w art. 8 ustawy, które przyznaje się wyłącznie wraz z zasiłkiem rodzinnym, czyli w sytuacji przyznania prawa do zasiłku rodzinnego.

Organ wyjaśnił, iż zgodnie z ww. ustawą, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. W przypadku ustalania prawa do zasiłku rodzinnego od dnia złożenia wniosku, tj. 1.12.2016 r. do dnia 31.10.2017 r. (okres zasiłkowy 2016/2017) rokiem, za który dochód należało uwzględnić, jest rok 2015 r.

Na podstawie materiału dostarczonego przez skarżącą, organ wyliczył, iż dochód ten wyniósł w 2015 roku łącznie 64 697,01 zł (21 226,58 zł + 1127,37 zł + 42 343,06 zł), co oznacza, że na osobę w rodzinie przypada kwota miesięcznego dochodu w wysokości 1 347,85 zł, czyli jest ona wyższa niż kwota kryterium dochodowego 674,00 zł uprawniającego do przyznania zasiłku rodzinnego.

W odniesieniu do zarzutów skarżącej, iż diet, które mąż otrzymuje od pracodawcy do dochodów nie zalicza ani Urząd Skarbowy, ani ZUS, natomiast odmiennie traktuje je Ośrodek Pomocy Społecznej, Kolegium podniosło, że przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych należy uwzględniać dochody uzyskiwane ze wszystkich źródeł, także te nie podlegające obowiązkowi podatkowemu, a diety kierowców transportu międzynarodowego są dochodami, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli należnościami ze stosunku pracy uzyskanymi w związku z wykonywaniem przez kierowców transportu międzynarodowego pracy poza granicami kraju. Organ powołał się także na poglądy wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25.03.2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 394/14, w uzasadnieniu którego Sąd stwierdził, że "Bez znaczenia dla wykładni tego zapisu pozostaje, iż należności te nie stanowią wynagrodzenia w rozumieniu Kodeksu pracy, czy przychodu podlegającego opodatkowaniu w rozumieniu ustawy o podatku od osób fizycznych. Także w odniesieniu do określenia "przebywający czasowo za granicą " za bezpodstawne należy uznać jego zastosowanie wyłącznie do pojęcia pobytu czasowego za granicą w wymiarze większym niż podróż służbowa. Fakt przebywania kierowcy międzynarodowego za granicą jedynie w związku i przez czas konieczny do wykonania zadania służbowego odpowiada w pełni zawartemu w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy sformułowaniu."

Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji uwzględnił także fakt, że od dnia 1 stycznia 2016 r. uległy zmianie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujące zasady przyznawania świadczeń rodzinnych. Z uwagi na powyższe dokonał przeliczenia świadczeń według wprowadzonej nowelizacją ustawy zasady nazywanej potocznie "złotówka za złotówkę" i na podstawie przeprowadzonych ustaleń nie uległo wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy w nowym brzmieniu, gdyż kwota przekroczenia kryterium dochodowego (2 695,42 zł) jest wyższa niż łączna suma zasiłków 264,16 zł, co oznacza, że skarżącej nie przysługuje także zasiłek rodzinny w obniżonej wysokości.

Z decyzją SKO nie zgodziła się skarżąca i wniosła skargę do WSA.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż zaświadczenie błędnie wystawione dla męża przez firmę B o wysokości diet otrzymywanych w 2015 r. w kwocie 42 343,06 zł zawiera nie tylko wysokość diet ale również inne dodatki, które wg ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinny być zaliczone (ryczałty i inne). Już po wydaniu decyzji przez organ II instancji, skarżąca uzyskała nowe zaświadczenie, które ukazuje faktyczną wysokość tylko diet, stanowiących zgodnie z ustawą dochód. Skarżąca uzasadniła, iż opóźnienie w przedstawieniu tej okoliczności wynikało z długiej nieobecności męża w kraju oraz pracochłonność wyliczeń. W związku z tym wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko. Zdaniem Kolegium diety kierowców transportu międzynarodowego są dochodami, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli należnościami ze stosunku pracy uzyskanymi w związku z wykonywaniem przez kierowców transportu międzynarodowego pracy poza granicami kraju. Organ zaznaczył, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, Kolegium nie miało żadnych podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji organu I instancji. Przyjęło do oceny prawidłowości obliczenia dochodu rodziny skarżącej przez organ I instancji kwoty, które wynikały z załączonego do akt materiału dowodowego. Informacje wynikające z przedłożonych w toku postępowania dokumentów Kolegium uznało za prawidłowe i wiążące w sprawie.

SKO uznało także, iż nie było podstaw aby weryfikować w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania ostateczną decyzję. Jako uzasadnienie organ podał, że po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia 14.03.2017 r. organ I instancji w dniu 24.03.2017 r. (data wpływu do Kolegium) uzupełnił akta sprawy przekazując dokumenty dostarczone przez skarżącą w dniu 21.03.2017 r. (data wpływu do organu i instancji), w szczególności zaświadczenie B z dnia 2.03.2017 r. potwierdzające uzyskanie innej kwoty - 11 349,89 zł przez męża skarżącej w roku - 2015 r. i z tego samego tytułu co w zaświadczeniu wcześniejszym. Organ uznał, że dokumenty te nie były nowymi okolicznościami faktycznymi lub nowymi dowodami istniejącymi w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który decyzję wydał.

W związku z powyższym organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 ppsa. Określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 ppsa wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, przy czym stwierdzenie istnienia wad istotniejszych, w myśl wyżej przyjętej hierarchii, eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad. Podkreślić też należy, że w świetle art. 134 § 1 ppsa, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak np. NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga jest zasadna aczkolwiek z powodu innych uchybień niż w niej podniesione.

Sąd bowiem podzielił stanowisko zajęte przez organy, poparte orzecznictwem sądów administracyjnych, że dochody osiągnięte przez męża skarżącej z tytułu diet dla kierowcy transportu międzynarodowego są dochodami, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli należnościami ze stosunku pracy uzyskanymi w związku z wykonywaniem przez kierowców transportu międzynarodowego pracy poza granicami kraju.

Niemniej jednak, w niniejszej sprawie istotne jest, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły na podstawie ustaleń faktycznych dokonanych na podstawie dokumentu przedstawionego przez skarżącą, tj. zaświadczenia firmy B S. D. z dnia 20.12.2016 r. (k. 6 akt adm.) o wysokości diet otrzymanych w 2015 r. przez męża skarżącej w wysokości 42 343,06 zł. Organy nie mogły zatem przy ocenie dochodu rodziny skarżącej nie uwzględnić ww. dokumentu. Z drugiej jednak strony, już po wydaniu decyzji skarżąca przedstawiła zaświadczenie z dnia 2.03.2017 r. (k. 40 akt adm.) podpisane, w imieniu ww. pracodawcy męża, przez tą samą osobę, która zaświadczyła, że mąż skarżącej otrzymał diety, za tożsamy okres, co w poprzednim zaświadczeniu, tj. za rok 2015, w całkowicie innej wysokości, tj. 11 349,89 (przy czym w nowym zaświadczeniu w ogóle nie odniesiono się do wydanego wcześniej zaświadczenia z 20.12.2016 r.). Oznacza to, że pracodawca męża wydał dwa zaświadczenia dotyczące otrzymanych diet w różnych wysokościach za ten sam okres. W pierwszym wskazano, że diety wynosiły 42 343,06 zł, podczas gdy w drugim - 11 349,89 zł. Okoliczności tej organ odwoławczy, po wydaniu decyzji, nie powinien pominąć. Słusznie zatem rozważał możliwość wznowienia postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, błędnie jednak przyjął brak ku temu podstaw.

Zdaniem Sądu zaistniała w sprawie podstawa prawna wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji (podkreślenie tut. Sądu), nieznane organowi, który wydał decyzję. W ww. przepisie nie chodzi tylko o poznanie nowych dowodów lub okoliczności nieznanych organowi, który wydał decyzję, czyli takie dowody, które nie były przedmiotem badania w postępowaniu zwyczajnym oraz tylko takie okoliczności, które z badanego materiału dowodowego nie wynikały ale chodzi równocześnie o takie dowody i okoliczności, które istniały w dniu wydania decyzji, a dopiero po jej wydaniu "wyszły na jaw". W przedmiotowej sprawie natomiast bezsporne jest, że po wydaniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej okazało się, że mąż skarżącej w roku 2015 nie otrzymał z tytułu wypłaconych mu diet kwoty 42 343,06 zł, a 11 349,89 zł. Jest to zatem nowa okoliczność faktyczna (nowa wysokość wypłaty z tytułu ww. diet), która istniała w dniu wydania decyzji, ale nie była znana organowi. Jednocześnie jest to okoliczność istotna dla sprawy (bezpośrednio wpływająca na treść rozstrzygnięcia) ponieważ wysokość diet zaliczana do dochodu rodziny, którą otrzymał skarżący wg nowego zaświadczenia, jest niższa od wysokości przyjętej do obliczenia dochodu rodziny o ponad 30 000 zł.

Zwrócić ponadto należy uwagę, że rozpoznając wniosek skarżącej organy nie zwróciły uwagi i nie wyjaśniły, czy na pewno dochód w rodzinie skarżącej uległ tak znacznej zmianie, w porównaniu z rokiem poprzednim, że straciła ona prawo do zasiłku rodzinnego, pomimo że skarżąca w dniu 5.12.2016 r. oświadczyła, m.in., że " u męża nie było żadnych zmian w zatrudnieniu ..." (k. 12 akt adm.). Dążenie do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z art. 7, 77 kpa, połączone z zasadą informowania strony, zgodnie z art. 9 kpa, po przedłożeniu pierwszego zaświadczenia z zakładu pracy męża skarżącej, mogło, w przedmiotowej sprawie, zapobiec wydaniu rozstrzygnięcia na podstawie błędnego zaświadczenia (chociaż kwestia rozbieżności danych podanych w zaświadczeniach winna być jeszcze jednoznacznie przez organ wyjaśniona przy ustalaniu dochodu rodziny).

Ponownie rozpoznając sprawę organ rozpozna na nowo wniosek skarżącej z dnia 5.12.2016 r. ustalając miesięczny dochód rodziny w 2015 r., przy uwzględnieniu nowych dokumentów, tj. ww. zaświadczenia z dnia 2.03.2017 r. oraz oświadczeń męża skarżącej z dnia 21 marca 2017 r. (k. 38 – 40 akt adm.), z których Sąd dopuścił dowód na rozprawie.

Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.