Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka (spr.), Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 760/10 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2010 r. sygn. I SA/Wa 760/10 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego oraz przyznał pełnomocnikowi z urzędu koszty nieopłaconej pomocy.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy:

J. S. wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej na zakup artykułów spożywczych i chemicznych, leków, opłatę rachunku za gaz w wysokości [...] zł oraz opłacenie czynszu za listopad 2009 r. w kwocie [...] zł.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił przyznania J. S. zasiłku specjalnego w wysokości [...] zł na opłatę czynszu za listopad 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż dochód miesięczny wnioskodawcy, prowadzącego samodzielne gospodarstwo domowe, wynosi [...] zł, na który składają się emerytura w kwocie [...] zł i zasiłek pielęgnacyjny [...] zł, pomniejszone o kwotę bieżących alimentów w wysokości [...] zł.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że posiadany dochód przekracza obowiązujące kryterium dochodowe uprawniające do przyznania pomocy, natomiast zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) może zostać przyznany specjalny zasiłek celowy, w związku z tym uwzględniając stan zdrowia J. S. oraz faktyczny dochód Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał w listopadzie 2009 r. pomoc w postaci zasiłku celowego specjalnego na leki, żywność, artykuły chemiczne oraz opłatę rachunku za gaz, łącznie w kwocie [...] zł. Organ pierwszej instancji odmówił przyznania zasiłku celowego na opłacenie zaległego czynszu, wskazując, iż J. S. otrzymuje emeryturę, jednakże nadal traktuje pomoc społeczną jako stałe źródło dochodu służące zaspokajaniu wszystkich potrzeb. W listopadzie 2009 r. Ośrodek udzielił pomocy finansowej z zadań własnych gminy 925 osobom, a średnia wysokość udzielonej pomocy finansowej wyniosła 208,05 zł. Organ pierwszej instancji w obszernym uzasadnieniu wskazał, dlaczego nie znalazł podstaw do udzielenia wnioskodawcy pomocy w trybie przewidzianym przez art. 41 ustawy o pomocy społecznej, wskazując również, że J. S. nie wykorzystuje w pełni własnych zasobów, możliwości i uprawnień, jest bowiem współwłaścicielem nieruchomości i działki położonej w M., w związku z czym ma możliwość korzystania z tego majątku. Organ pierwszej instancji wskazał również, że od kilku miesięcy z wnioskodawcą zamieszkuje jego dorosła córka, która mogłaby partycypować w kosztach utrzymania mieszkania. Ośrodek jednakże nie zna jej sytuacji życiowej, ponieważ J. S. odmawia podania numeru jej telefonu. Jednocześnie po stronie córki leży obowiązek pomocy i alimentacji.

Po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zwrócił uwagę, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego specjalnego mieści się w sferze uznania administracyjnego, a zatem organ administracji, biorąc pod uwagę zarówno sytuację materialną i osobistą, jak również możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej, decyduje o przyznaniu bądź odmowie przyznania oraz o wysokości zasiłku celowego specjalnego. Podejmując decyzję o przyznaniu - lub nie -pomocy w wymienionej formie gmina powinna brać pod uwagę ograniczone środki finansowe, będące w dyspozycji gminy oraz liczbę osób ubiegających się o pomoc finansową.

W decyzji podkreślono, że J. S. jest pod stałą opieką Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m. st. Warszawy i otrzymuje zasiłki na zgłaszane przez niego potrzeby bytowe. Wskazał też, że organ pierwszej instancji, mając na uwadze sytuację materialną, stara się w miarę możliwości udzielać skarżącemu wsparcia finansowego.

Skoro organ pierwszej instancji pozytywnie rozpatrzył wniosek J. S. z dnia [...] listopada 2009 r. w pozostałym zakresie, przyznając mu pomoc w łącznej kwocie [...] zł to w sytuacji posiadania ograniczonych środków, nie jest możliwe zrealizowanie wszystkich składanych przez J. S. wniosków.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S.

W skardze wskazywał na swoją trudną sytuację majątkową oraz na fakt, że jego córka po ukończeniu studiów nie może znaleźć pracy. Skarżący wskazał, że nieruchomość położona w M. stanowi majątek spadkowy po jego rodzicach i jest przedmiotem postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę J. S. Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wskazał na dyspozycję art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zgodnie z którą zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy prawo do tego świadczenia przysługuje osobie gospodarującej samotnie, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej). W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobom gospodarującym samotnie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego, który nie podlega zwrotowi oraz zasiłek okresowy lub celowy, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku (art. 41 powołanej ustawy). Przyznanie zatem zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 powołanej ustawy uzależnione jest od wysokości dochodu osiąganego przez osobę zainteresowaną, natomiast przyznanie świadczeń na mocy art. 41 powołanej ustawy może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach nawet gdy osiągany dochód przekracza kryterium dochodowe.

Ponieważ dochód skarżącego przekracza kwotę 477 zł, organ prawidłowo zastosował art. 41 ustawy o pomocy społecznej.

Z brzmienia art. 41 powołanej ustawy wynika, że decyzja podejmowana przez organ administracji ma charakter uznaniowy i zależy od tak zwanego uznania administracyjnego. Nie znaczy to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej.

W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo wykazało, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

Zasiłek celowy można przyznać wyłącznie na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej. Z treści wskazanego przepisu wynika, ze zasiłek ten nie jest przyznawany na pokrycie pełnych comiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny sprecyzowany cel bytowy. Zadłużenie lokalu skarżącego sięga kwoty [...] zł. W orzecznictwie sądowym występuje pogląd, ze konieczność pokrycia zaległości w opłatach za mieszkanie nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej (wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 853/07), a Sąd pierwszej instancji podzielił powyższy pogląd.

Sąd podkreślił, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w M., która jest co prawda przedmiotem sporu sądowego miedzy nim a jego siostrą, niemniej w interesie skarżącego byłoby jak najszybciej spór ten zakończyć, by móc korzystać z majątku spadkowego i starać się we własnym zakresie o poprawę swojej sytuacji bytowej.

W listopadzie 2009 r. J. S. otrzymał pomoc w postaci zasiłku celowego specjalnego na leki, żywność, artykuły chemiczne oraz opłatę rachunku za gaz, łącznie w kwocie [...] zł. W listopadzie 2009r. Ośrodek udzielił pomocy finansowej z zadań własnych gminy 925 osobom, a średnia wysokość udzielonej pomocy finansowej wyniosła 208,05 zł.

Zdaniem Sądu uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Organ pomocy społecznej nie ma obowiązku przyznania świadczenia w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią, w celu dostarczenia jej środków utrzymania. Z art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż celem pomocy społecznej jest jedynie pomoc i wspieranie rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb oraz zapobieganie ich popadnięciu w trudną sytuacje życiową poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się rodzin, a nie do zapewnienia dożywotniego utrzymania bądź powiększenia istniejącego niskiego dochodu.

Stosownie do art.106 ust.1 ustawy o pomocy społecznej przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 107 kpa. W przypadku wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego, do których należy zaliczyć decyzję wydaną w niniejszej sprawie, organy administracji publicznej miały obowiązek szczególnej dbałości prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Stosownie do art.3 ust.3 i 4 ustawy o pomocy społecznej - " Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej".

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie oba organy przy wydaniu decyzji dotyczącej J. S. wskazane wyżej kryteria uwzględniły. Kwestionowana przez skarżącego decyzja nie przekracza granic uznania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy skarżący od wielu lat korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej. Jego sytuacja materialna i życiowa jest znana pracownikom opieki społecznej, dane te są zgodnie z obowiązującymi przepisami aktualizowane, a skarżącemu udzielana jest wszechstronna pomoc. W ocenie Sądu odmowa przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej przez skarżącego pomocy została należycie umotywowana.

Odmawiając określonego świadczenia organy należycie uzasadniły swoje stanowisko, wobec czego brak było zdaniem Sądu podstaw do uznania, że zostały przekroczone granice uznania administracyjnego.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku złożył J. S. reprezentowany przez pełnomocnika.

Zaskarżając wyrok w całości i wskazując jako podstawę skargi kasacyjnej art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270 ze zm.) zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. z 2008r. Nr 115 poz. 728 ze zm.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, co wyrażało się w przekroczeniu granic uznania administracyjnego.

Z tych powodów kasator wnosił o:

– uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

– rozpoznanie skargi

– zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżący jest osobą starszą, jego jedynym źródłem utrzymania i dochodów jest emerytura, ponadto ciąży na nim obowiązek alimentacyjny.

Obecna sytuacja materialna J. S. nie pozwala mu na pokrycie kosztów czynszu w kwocie [...] zł bez uszczerbku dla niego. Jeżeli miałoby być inaczej, nie zwróciłby się z wnioskiem o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego na opłatę tegoż czynszu. Kwota pozostająca w dyspozycji skarżącego jest o wiele niższa aniżeli ustalona przez Sąd I instancji, wynosząca [...] zł, będąca kryterium dochodowym stanowiącym podstawę przyznawania świadczeń z funduszu pomocy społecznej. Po odliczeniu od powyższej kwoty ciążących na skarżącym alimentów w kwocie [...] zł kwota pozostała w jego dyspozycji jest znacznie niższa niż ustalona przez organy administracyjne, w administracyjnym toku instancji.

W ocenie kasatora granice uznania administracyjnego zostały przekroczone, czego Sąd pierwszej instancji nie zauważył, a żądana kwota [...] zł dotyczyła zapłaty czynszu, a nie spłaty zaległości. Zdaniem skarżącego organy administracji publicznej odpowiedzialne za udzielanie pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, na co zwraca uwagę Sąd I instancji, jednakże są one zobowiązane do zabezpieczenia potrzeb osób wymagających wsparcia, nawet pomimo ograniczonych środków finansowych. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami, to nie jest ograniczanie wydatków na obligatoryjne zadania postawione przed organem (działanie w ramach uznania administracyjnego nie świadczy o dowolności tego typu zadań), w tym na rzecz osób potrzebujących, a poszukiwanie źródeł finansowania i rzetelne dysponowanie posiadanym kapitałem publicznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a podniesione w niej zarzuty są nieuzasadnione.

Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, ale rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

Uznanie administracyjne, które występuje przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej w tym również zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej polega na tym, że organ pomocowy dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Toteż nie można organowi rozstrzygającemu sprawy z zakresu pomocy społecznej odmówić prawa do oceny:

- ogólnej ilości zgłaszanych potrzeb

- rodzaju potrzeb

- ilości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej

- hierarchii potrzeb osób, które spełniają kryteria i których sytuacja dochodowa kwalifikuje je do przyznania pomocy w pierwszej kolejności, oraz osób, których mimo przekroczenia kryterium dochodowego z uwagi na szczególną sytuację życiową świadczeń z pomocy społecznej także potrzebują.

Omawiając w tych kategoriach zarzuty skargi kasacyjnej należało stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zarówno organy administracji publicznej rozstrzygające sprawę, jak i Sąd pierwszej instancji kontrolujący zakwestionowane rozstrzygnięcie dokonały oceny całokształtu rozpoznawanej sprawy. W tym względzie należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, prawidłowo dokonały oceny hierarchii potrzeb skarżącego, przyznając mu zasiłek celowy specjalny na niezbędne potrzeby do egzystencji, a odmawiając przyznania zasiłku na dalej zgłoszone potrzeby.

Osoby, które zwracają się o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku winny zdawać sobie sprawę, ze w stosunku do nich "uznanie administracyjne" oceniane przez sąd administracyjny poddane jest innym rygorem niż wobec osób, które spełniają kryterium przyznania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy o Pomocy Społecznej. Nie może bowiem w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi, na rozdysponowanie środków finansowych, na rzecz osób, które przekraczają kryterium bowiem istotą specjalnego zasiłku celowego o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy jest jego wyjątkowość o czym świadczy brzmienie przepisu, który pozwala na przyznanie tegoż zasiłku "w szczególnie uzasadnionych przypadkach".

W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego adw. D. B. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.