Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1776/22 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji z dnia 7 września 2022 r., nr MO-CWCR-SP.0203.4.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji [...] z dnia 4 sierpnia 2022 r., nr 29/WI/2022; 2. zasądza od Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji na rzecz J.J. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1776/22, oddalił skargę J.J. na decyzję Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji z dnia 7 września 2022 r., nr MO-CWCR-SP.0203.4.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

J.J., wnioskiem z dnia 12 czerwca 2022 r. zwrócił się do Wojskowego Centrum Rekrutacji [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. informacji o wysokości poszczególnych kwot wynagrodzeń wypłaconych Szefowi Wojskowego Centrum Rekrutacji [...], Zastępcy Szefa Wojskowego Centrum [...] oraz innych osób pełniących funkcje publiczne w tej jednostce;

2. obowiązujących aktualnie: instrukcji kancelaryjnej, polityki rachunkowości, jednolitego rzeczowego wykazu akt, instrukcji archiwalnej i regulaminu pracy;

3. rocznych informacji o działalności Wojskowego Komendanta Uzupełnień [...] złożonych Wojewodzie Mazowieckiemu za lata 2020-2021;

4. aktu powołania na stanowisko Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji [...].

Decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r., nr 18/WI/2022, Szef WCR odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1, 3 i 4 wniosku oraz umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w zakresie pkt 2 wniosku.

Szef Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 19 lipca 2022 r. uchylił decyzję Szefa WCR z dnia 24 czerwca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W związku z powyższym, Szef WCR, decyzją z dnia 4 sierpnia 2022 r., nr 29/WI/2022, odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 2 w części dotyczącej instrukcji kancelaryjnej oraz regulaminu pracy, a także w zakresie pkt 3 wniosku, czyli rocznych informacji o działalności Wojskowego Komendanta Uzupełnień [...] złożonych Wojewodzie Mazowieckiemu za lata 2020-2021.

Szef Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 7 września 2022 r., znak MO-CWCR-SP.0203.4.2022, utrzymał w mocy decyzję Szefa WCR z dnia 4 sierpnia 2022 r.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wykazał wystąpienie przesłanki wymienionej w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p.") poprzez wskazanie, że roczne informacje o działalności Wojskowego Komendanta Uzupełnień złożone Wojewodzie Mazowieckiemu za lata 2020-2021 zawierają dane, których ujawnienie spowodowałoby szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby niekorzystne z punktu widzenia jej interesów, tj. informacje o ćwiczeniach wojskowych realizowanych przez organ. Również w odniesieniu do instrukcji kancelaryjnej, której ujawnienia odmówił organ, Szef WCR w sposób wyczerpujący wykazał wystąpienie materialnej przesłanki uniemożliwiającej przekazanie żądanego dokumentu z uwagi na bezpieczeństwo oraz funkcjonowanie państwa. Instrukcja kancelaryjna dotyczy formułowania oraz postępowania z niejawnymi dokumentami, co wyklucza jej udostępnianie osobom postronnym nieposiadającym odpowiednich uprawnień dostępu do klauzulowanych dokumentów. Co więcej, element instrukcji stanowi rozkład pomieszczeń wraz z opisem jaką strefą ochronną są objęte. Ujawnienie takich informacji pozwala na zidentyfikowanie oraz zlokalizowanie niejawnych dokumentów znajdujących się na terenie instytucji wojskowej, co zagraża militarnemu bezpieczeństwu państwa. Odnosząc się natomiast do kwestii regulaminu pracy Szef CWCR podał, że jest to wyłącznie dokument wewnętrzny i nie stanowi informacji publicznej.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, że Szef Wojskowego Centrum Rekrutacji [...] jako organ niezespolonej administracji rządowej działający w województwie, podporządkowany Ministrowi Obrony Narodowej, jest z podmiotem obowiązanym na gruncie u.d.i.p. (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) do udzielenia informacji. Również żądanie skarżącego stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., dotyczy bowiem wprost zadań wykonywanych Wojskowego Centrum Rekrutacji [...] oraz jego działalności w oparciu o wewnętrzne akty prawne.

Następnie WSA w Warszawie wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 742 i z 2022 r. poz. 655) informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Wymóg ten odnosi się do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności. Nadto, ochrona informacji niejawnych obejmuje informacje niejawne niezależnie od tego czy informacje niejawne stanowią informację prostą, czy przetworzoną w rozumieniu u.d.i.p. Dla takiej ochrony informacji niejawnych wystarczy element materialny, tzn. istnienie takiej cechy, przez którą stanowi ona informację, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania (art. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Zgodnie zaś z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1822/16, tu cyt. "Informacja jest niejawna ze względu na jej treść. Oznaczenie jej odpowiednią klauzulą tajności jest tylko wskazówką dla odbiorcy do właściwej jej ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem czy zniszczeniem. Dla uznania informacji za niejawną w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., co w konsekwencji prowadzi do ograniczenia jej udostępnienia, wystarczającym jest ustalenie, że spełniona została przesłanka materialna określona w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych." W ocenie Sądu I instancji, organ wykazał, że żądana informacja o instrukcji kancelaryjnej stanowi informację niejawną, a zatem niepodlegającą udostępnieniu. Organ wykazał, że dotyczy ona formułowania oraz postępowania z niejawnymi dokumentami, co wyklucza jej udostępnianie osobom postronnym nieposiadającym odpowiednich uprawnień dostępu do klauzulowanych dokumentów. Co więcej, element instrukcji stanowi rozkład pomieszczeń wraz z opisem jaką strefą ochronną są objęte. Ujawnienie takich informacji pozwala na zidentyfikowanie oraz zlokalizowanie niejawnych dokumentów znajdujących się na terenie instytucji wojskowej, co zagraża militarnemu bezpieczeństwu państwa.

Również roczne informacje o działalności Wojskowego Komendanta Uzupełnień złożone Wojewodzie Mazowieckiemu za lata 2020-2021 zawierają dane, których ujawnienie spowodowałoby szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby niekorzystne z punktu widzenia jej interesów, tj. informacje o ćwiczeniach wojskowych realizowanych przez organ. Zdaniem organu dokument ten nie może być ujawniony z uwagi na treść art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnej oraz bezpośrednią ochronę tych informacji przewidzianą art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Jeżeli chodzi natomiast o regulamin pracy, to jest wewnętrzny akt ustrojowo-organizacyjny związany z organizacją, porządkiem lub dyscypliną pracy oraz wymiarem i rozkładem czasu pracy podmiotów publicznych (w tym organów władzy publicznej), regulujący stosunki między pracodawca a pracownikiem cywilnym. "Dokument wewnętrzny" nie jest źródłem informacji publicznej i jako taki nie podlega ujawnieniu w trybie u.d.i.p. W tej sytuacji organ mógł poprzestać na zawiadomieniu wnioskodawcy, że żądany regulamin nie stanowi informacji publicznej. Tak więc, pomimo że organ błędnie w decyzji odmówił udostępnienia regulaminu pracy z uwagi na fakt, że stanowi on dokument wewnętrzny i nie stanowi informacji publicznej, zamiast poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji w tym zakresie, ponieważ, w ocenie Sądu, to naruszenie przepisów proceduralnych nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

W dniu 17 kwietnia 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi co do odmowy udostępnienia instrukcji kancelaryjnej oraz regulaminu pracy, wnosząc o uchylenie wyroku w tej części i uchylenie decyzji w części dotyczącej odmowy udostępnienia instrukcji kancelaryjnej oraz regulaminu pracy oraz poprzedzającej ją decyzji w tym samym zakresie i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie uchylenie wyroku w części dotyczącej oddalenia skargi co do odmowy udostępnienia instrukcji kancelaryjnej oraz regulaminu pracy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 4 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez niedostateczną kontrolę działania organu, to jest zaaprobowanie przez WSA w Warszawie sytuacji, w której podanie przez organ podstawy prawnej odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczącej instrukcji kancelaryjnej następuje dopiero na etapie kontroli sądowoadministracyjnej, a nie w uzasadnieniu decyzji;

2. art. 3 § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - przez oddalenie skargi na decyzję, chociaż została ona wydana bez podstawy prawnej i jako taka jest dotknięta wadą nieważności, co powinien dostrzec WSA w Warszawie;

3. art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.d.i.p. - przez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż regulamin pracy nie stanowi informacji publicznej;

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak, w jego ocenie, powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

Nie może być uznany za uzasadniony pierwszy zarzut procesowy, tj. zarzut obrazy art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 4 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym bowiem zakresie, co zostało opisane również w części historycznej uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia (s. 4 uzasadnienia) - Szef CWCR w decyzji z dnia 7 września 2022 r., wskazał na wystąpienie przesłanki materialnej wynikającej z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, a więc ochronę bezpieczeństwa państwa, która może stanowić samodzielną przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej, pod warunkiem, że jest to rzetelnie uzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13). Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie.

Jako zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., który skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że wydana decyzja dotyczy również odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie regulaminu pracy, podczas, gdy taka odmowa powinna być udzielona w formie czynności materialno-technicznej. Wskazać jednak należy, że z treści obu wydanych w sprawie decyzji wynika, że ich rozstrzygnięcie dotyczy odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 2 wniosku w części dotyczącej instrukcji kancelaryjnej oraz regulaminu pracy, a także w zakresie pkt 3 wniosku, czyli rocznych informacji o działalności Wojskowego Komendanta Uzupełnień [...] złożonych Wojewodzie Mazowieckiemu za lata 2020-2021. W zakresie żądania udostępnienia regulaminu pracy organy wyjaśniły, że ich zdaniem jest to dokument wewnętrzny i jako taki nie podlega on udostepnieniu, ponieważ nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Takie wyjaśnienie, procesowo budzi wątpliwości, ponieważ istotnie w sytuacji, gdy żądane dane nie stanowią informacji publicznej – informacja o tym, że nie podlegają one udostępnieniu powinna być udzielona w formie czynności materialno-technicznej. Jednakże, jak słusznie zauważył to Sąd pierwszej instancji, naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.d.i.p sprowadza się do wykazania, że WSA w Warszawie błędnie przyjął, że regulamin pracy stanowi dokument wewnętrzny, a więc nie mieści się w definicji informacji publicznej. Zarzut ten jest zasadny. Regulamin pracy jest uznawany za akt wewnątrzzakładowy, ale jednocześnie stanowi on "swoiste źródło prawa pracy, umiejscowione na dole hierarchii źródeł prawa pracy, ustala organizację i porządek w procesie pracy, a także związane z tym prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników. Oba wyrażenia – organizacja pracy i porządek w procesie pracy – w zasadzie obejmują każdy aspekt organizacji pośrednio lub bezpośrednio z organizacją czy też porządkiem pracy związany, a nieobjęty zakresem regulacji innego aktu wewnątrzzakładowego, jak na przykład regulaminu wynagradzania. Regulamin pracy określa również związane z organizacją pracy i porządkiem w procesie pracy prawa i obowiązki, zarówno pracownika, jak i pracodawcy." (D. Książek [w:] Kodeks pracy. Komentarz. Tom II. Art. 94–304(5), wyd. VII, red. K. W. Baran, Warszawa 2025, art. 104., podobnie M. Raczkowski [w:] M. Gersdorf, W. Ostaszewski, K. Rączka, A. Zwolińska, M. Raczkowski, Kodeks pracy. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2024, art. 104.). Regulamin pracy stanowi więc swoiste źródła prawa, o sformalizowanej w art. 104 (1) treści dotyczącej m.in. organizacji pracy warunków przebywania na terenie zakładu pracy w czasie pracy i po jej zakończeniu. Takie dane są wprost wymienione jako informacja publiczna w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p., który wskazuje, że informacją publiczną są dane o organizacji organu władzy publicznej, którym niewątpliwie są organy administracji wojskowej zajmującej się rekrutacją. Jednocześnie ujawnienie regulaminu pracy w trybie u.d.i.p. odpowiada aksjologii prawa dostępu do informacji publicznej, ponieważ pozwala społeczeństwu ocenić po pierwsze, na ile wydany akt jest zgodny z postanowieniami prawa pracy lub innych aktów prawnych regulujących prawa osób zatrudnionych, a po drugie, czy organizacja pracy przewidziana w regulaminie jest racjonalna z punktu widzenia zasad "dobrej roboty".

Z uwagi na powyższe, wobec uznania, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, zaistniały przesłanki do zastosowania art. 188 P.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.