Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędziowie Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca) Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Gminy Miejskiej G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia przekraczające realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz w sprawie odpłatności w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych przy szkole podstawowej i oddziale żłobkowym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. określa, że uchwała ta nie podlega wykonaniu.

Rada Miejska w G. na sesji w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...], w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia przekraczające realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz w sprawie odpłatności w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych przy szkole podstawowej i oddziale żłobkowym, prowadzonych przez Gminę Miejską G.

Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) w związku z art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Organ nadzoru zarzucił w skardze, że:

§ [...] uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art.14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn.zm.) w związku z art. 67a ust. 3 tej ustawy oraz z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP;

§ [...] uchwały wydany został z istotnym naruszeniem art. 32 Konstytucji RP.

Mając na względzie fakt, że stwierdzenie nieważności tylko § [...] i § [...] uniemożliwiłoby wykonanie całej uchwały, Wojewoda wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Uzasadniając zarzuty sformułowane w skardze organ nadzoru wywodził, że powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, upoważnił radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Z delegacji przewidzianej w przywołanym przepisie wynika jednak, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych rada gminy ustala z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewiduje z kolei, że przedszkole publiczne to takie przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego.Czas na realizację podstawy programowej nie może być zaś krótszy niż 5 godzin (§ 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół – Dz.U. Nr 61, poz. 624 z późn.zm.).

Zdaniem Wojewody, opłaty ustalone przez radę gminy na podstawie art. 14 ust.5 ustawy o systemie oświaty mają charakter cywilnoprawny i dlatego w tym przypadku zastosowanie znajduje zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą, opłatę wnosi się za konkretne świadczenie przekraczające podstawę programową i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza podstawę programową. W § [...] kwestionowanej uchwały Rada postanowiła zaś, że wysokość opłaty określonej w § [...] wynosi [...] zł od każdego dziecka i obejmuje: 1/ koszt przygotowania posiłku, stanowiący 60% opłaty; 2/koszt zajęć opiekuńczo wychowawczych, stanowiący 40% opłaty. W ocenie organu nadzoru, tak ustalona opłata nosi znamiona opłaty stałej, a przez to narusza dyspozycję art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Rada Miejska G. ustalając stawkę opłaty nie uwzględniła, że nie każde dziecko będzie korzystało ze wszystkich świadczeń przekraczających podstawę programową.

Wątpliwości skarżącego wzbudził również zapis zawarty w pkt [...] § [...] uchwały stwierdzający, że 60% omawianej opłaty stanowi koszt przygotowania posiłku. Po odniesieniu powyższego zapisu do treści § [...], w którym wprowadzono odrębną opłatę za wyżywienie dzieci, oraz do § [...], w którym określono dzienną stałą wysokość tej opłaty dla poszczególnych przedszkoli, Wojewoda podniósł, że wprowadzenie dwóch różnych opłat "za przygotowanie posiłków" i "za wyżywienie" – przy jednoczesnym braku szczegółowego określenia, co składa się na owe opłaty - pozwala przypuszczać, że doszło do naruszenia art. 67 a ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Z przepisu tego wynika, że ustalając opłatę za korzystanie z posiłku w stołówce rada powinna określić ją na poziomie przybliżonego kosztu produktu niezbędnego do przygotowania posiłku. Pozostałe koszty przygotowania posiłku zgodnie z art. 5 ust.7 ustawy oświatowej, obciążają zaś organ prowadzący jednostkę.

Uzasadniając zarzuty dotyczące § [...] uchwały, organ nadzoru zaznaczył, że ustalając opłaty za wyżywienie Rada Miejska G., zamiast stawki dziennej, powinna określić konkretne opłaty za poszczególne posiłki, mając na uwadze, że nie wszystkie dzieci będą korzystać ze wszystkich posiłków.

Dla wzmocnienia przedstawionych już zarzutów skarżący przywołał poglądy wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w wyroku z dnia [...] (sygn.akt IV SA/Wr 94/06) oraz z dnia [...] (sygn.akt IV SA/Wr 122/07).

Konkludując organ nadzoru podniósł, że zarówno § [...] jak i § [...] zaskarżonej uchwały naruszają art. 32 Konstytucji RP. Wyrażona w tym przepisie zasada równego traktowania wymaga, aby wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu były traktowane równo tzn. według jednakowej miary. Dotyczy to również stosowania odpowiedniego kryterium różnicowania. Dlatego za ewidentnie sprzeczne z zasadą równości należy uznać przepisy wprowadzające w kwestionowanej uchwale stałą opłatę za świadczenia przekraczające podstawę programową (§ [...]) oraz dzienną stawkę za wyżywienie (§[...]).

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wskazując na bezpodstawność stawianych przez Wojewodę zarzutów.

W kwestii braku konkretyzacji opłat zauważono, że w uzasadnieniu do uchwały, stanowiącej jej integralną część, w sposób wyczerpujący wymieniono konkretne świadczenia będące składową opłaty ustalonej w § [...] uchwały. Z uzasadnienia wynika, że obejmują one koszty usług świadczonych przez przedszkola wykraczających poza podstawę programową. Usługi te obejmą zaś koszty przygotowania posiłków wraz z wynagrodzeniami osobowymi i pochodnymi od wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przy przygotowaniu posiłków oraz koszt zajęć opiekuńczo-wychowawczych obejmujących prowadzenie zajęć i utrzymanie przedszkola w czasie przekraczającym realizację minimum programowego w odniesieniu do dzieci przebywających w przedszkolach czynnych 8 godzin i więcej. Z tego też względu Gmina nie godzi się ze stanowiskiem skarżącego, co do tego, że nie każde dziecko będzie korzystało ze wszystkich świadczeń przekraczających podstawę programową. Opłata określona w § [...] dotyczy tylko i wyłącznie tych oddziałów przedszkolnych w których realizowane są świadczenia przekraczające podstawę programową - wszystkie dzieci z oddziałów funkcjonujących 8 godzin i więcej korzystają z trzech posiłków i wszystkie dzieci korzystają z zajęć opiekuńczo -wychowawczych. Zaznaczono, że w statutach wszystkich przedszkoli jest wyraźnie określony czas przeznaczony na realizację podstawy programowej. Oddziały, które funkcjonują 5 godzin dziennie, działają bezpłatnie w ramach minimum programowego i dzieci nie korzystają tam z wyżywienia ani z zajęć opiekuńczo-wychowawczych wykraczających poza czas minimum programowego. Tym samym ich rodzice nie wnoszą opłaty określonej w § [...] uchwały.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 67 a ust. 3 ustawy oświatowej strona przeciwna wywiodła – po analizie art. 5 ust. 7 oraz art. 2, art. 6 i art. 14 ust. 5 – że ustalając konkretne zadania gminy w zakresie prowadzenia przedszkoli publicznych ustawodawca wyłączył stosowanie art. 3 przywołanej ustawy w stosunku do ww. przepisów, zatem odwoływanie się do art. 67 a ust. 3 ustawy w powiązaniu z jej art. 14 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1, stanowi istotny błąd w skardze. Zdaniem Gminy, przepis art. 67a ust. 3 ustawy oświatowej znajduje zastosowanie jedynie do szkół. W konsekwencji stanowisko Wojewody, co do tego, że rada powinna określić opłatę za korzystanie z posiłku w stołówce na poziomie kosztów produktów, a pozostałe koszty obciążają organ prowadzący placówkę, nie może odnosić się do przedmiotowej uchwały. Zarzut ten mógłby odnosić się jedynie do uchwały w sprawie zasad korzystania i wysokości opłat w stołówkach szkolnych. Uchwałę regulującą powyższą kwestię Rada Miejska w G. podjęła zaś na sesji w dniu [...] stosując jako podstawę prawą właśnie art. 67 a przywołanej ustawy.

Gmina nie zgodziła się również z zarzutem naruszenia art. 32 Konstytucji RP przez zamieszczenie w § [...] uchwały regulacji ustalającej dzienna stawkę wyżywienia. Podniosła bowiem, że z uzasadniania uchwały jasno wynika, iż różna stawka dzienna opłaty za korzystanie z posiłków wiąże się z faktem, że jest ona ustalana na wniosek dyrektora przedszkola, według stawki średniej wynikającej z zakupu artykułów niezbędnych do przygotowania posiłków w danej placówce. Ta stawka jest zaś wypadkową liczby dzieci i ceny artykułów spożywczych. Różnica w dziennej stawce żywieniowej nie jest zatem efektem nierównego traktowania lub dyskryminacji ale wynikiem gospodarki finansowej. Zdaniem strony przeciwnej skarga zawiera dość pobieżną interpretację przywołanego przepisu Konstytucji i wykorzystuje go w sposób instrumentalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm, zwanej w dalszej części u.p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. Godzi się dodatkowo podkreślić, że zgodnie z art. 134 tej ustawy – rozstrzygając w granicach sprawy – Sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi, jak też przywołaną w niej podstawą.

W art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta on ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy – nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie.

Po wniesieniu skargi Sąd, zgodnie z art. 147 u.p.p.s.a. w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym. W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto zaś między innymi wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. , SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r. , II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79).

Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych dalej przepisów.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w G., Nr [...] z dnia [...] w sprawie opłaty za świadczenia przekraczające realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz w sprawie odpłatności w przedszkolach przy szkole podstawowej i oddziale żłobkowym prowadzonych przez Gminę Miejską G.

W uchwale tej Rada, między innymi, postanowiła: w § [...], że opłatę za świadczenia przekraczające podstawę programową w prowadzonych przez Gminę Miejską oddziałach przedszkolnych, oddziałach przedszkolnych przy szkole podstawowej oraz w oddziale żłobkowym; w § [...], że wysokość opłaty określonej w § [...] wynosi [...] zł (sto złotych) miesięcznie od każdego dziecka i obejmuje: 1) koszt przygotowania posiłków, stanowiący 60% opłaty; 2) koszt zajęć opiekuńczo-wychowawczych, stanowiący 40 % opłaty. Ponadto w § [...] ust. [...] wprowadzono zasadę odpłatnego korzystania z wyżywienia przez wychowanków w placówkach przedszkolnych wskazując, że odpłatność za wyżywienie jest niezależna od opłaty określonej w § [...]; w § [...] ustalono dzienną opłatę za wyżywienie wychowanków w przedszkolach publicznych oraz oddziałach przedszkolnych przy szkole podstawowej określając odrębnie jej kwotę dla każdego z przedszkoli i oddziału, zaś w § [...] ustalono wysokość opłaty za wyżywienie w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych dla pracowników tych placówek.

Uchwalając powyższe regulacje jako podstawę prawną aktu normatywnego w którym je zawarto Rada Miejska w G. wskazała przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) oraz art. 14 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn.zm.).

Dla oceny regulacji zawartych w przedstawionej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. W tym ostatnim przepisie ustawodawca określił zaś, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa ta wynosi dziennie nie mniej niż 5 godzin, co wynika z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 z późn.zm.). Jak zatem trafnie wywiódł w skardze Wojewoda, w świetle przywołanych przepisów, nie budzi wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne.

Obecnie nie budzi już również wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] (I OSK 971/05, LEX nr 196727) został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych.

Z przywołanego wyżej przepisu wynika jasno, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Należy więc zgodzić się z organem nadzoru, że ustalenie opłat za świadczenia przedszkoli przekraczające podstawę programową winno polegać na określeniu wysokości konkretnych opłat za poszczególne świadczenia zgodnie z zasadą ekwiwalentności. Trafnie Wojewoda zakwestionował zatem § [...] przedmiotowej uchwały, w którym ustalono opłatę miesięczną za świadczenia przedszkoli przekraczające tzw. minimum programowe w wysokości [...] zł. Takie ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole, oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń (a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze). Kontrolowana uchwała jako akt prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym powinna zakresem swojego uregulowania obejmować wszystkie możliwe sytuacje. Chybiony jest więc argument Gminy, że wszystkie dzieci korzystające z oddziałów funkcjonujących osiem godzin i więcej, korzystają ze wszystkich trzech posiłków. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że wychowanek przedszkola mimo, że będzie w nim przebywał w okresie przekraczającym podstawę programową, nie będzie korzystał ze wszystkich trzech posiłków lub nawet nie będzie ich spożywał w ogóle. Taka sytuacja – co przyznaje sama strona przeciwna – znajduje się poza zakresem uregulowania przedmiotowego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w swoich dotychczasowych orzeczeniach konsekwentnie podkreślał niedopuszczalność takiego realizowania przez rady gmin kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej, która w zasadzie sprowadza się do ustalania opłat o charakterze "stałym" (por. np. uzasadnienia wyroków: z dnia 8 sierpnia 2006r., IV SA/Wr 94/06, NZS 2006/6/113; z dnia 30 maja 2007r., IV SA/Wr 122/07, Dz.U Woj.Doln. 2007/286/3581; z dnia 5 lutego 2008r. III SA/Wr 622/07, OwSS 2008/2/43). W ocenie składu orzekającego taki właśnie charakter ma opłata ustalona w § [...] zaskarżonej uchwały. Niejednokrotnie wskazywano też na konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń za które przedszkola mają prawo pobierać opłaty, w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat (zob. zwłaszcza uzasadnienie powołanego już wcześniej wyroku WSA we W. z dnia [...] IV SA/Wr 122/07). Sąd podziela pogląd (prezentowany w przywołanym wyroku), że przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana, co się na opłacane świadczenie składa. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty choćby na kalkulacji ekonomicznej a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Rada winna więc wyraźnie określić co proponowane jest za uiszczenie opłaty, gdyż trudno żądać opłaty za coś niesprecyzowanego.

W zaskarżonej uchwale – zdaniem Sądu - brak takiej konkretyzacji. Wymogu tego z pewnością nie spełnia określenie, że opłata obejmuje koszt przygotowania posiłków i koszt zajęć opiekuńczo-wychowawczych, wraz z argumentem, że w uzasadnieniu uchwały w szczegółowy sposób wskazano na konkretne świadczenia będące składową opłaty. Koszty jakie wyliczono w uzasadnieniu stanowią bowiem po części powtórzenie regulacji zawartej w uchwale i wskazują bardziej na rodzaj świadczeń. Nie precyzują natomiast świadczeń z jakich korzystać będą dzieci i nie przyporządkowują im opłat. Dodać wypada, że zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, akt normatywny (a takim jest przedmiotowa uchwała) powinien zawierać próbę zdefiniowania danego określenia, jeżeli jest ono wieloznaczne lub nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości albo znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe. Wprowadzenie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania ( np. nie jest jasne co obejmują "prowadzone zajęcia", które zgodnie z uzasadnieniem uchwały składają się na zajęcia opiekuńczo - wychowawcze) stanowi istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...]., III SA/Wr 622/07 wyjaśniono, że powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokości opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy oświatowej, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5. Zakres takich bezpłatnych świadczeń wyznaczony jest aktualnie przepisami przywołanego już rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych w załączniku Nr 1 do wspomnianego rozporządzenia MENiS. Opłaty mogą zatem dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych (np. za żywienie dzieci czy też za naukę języków obcych). Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej odpłatnych świadczeń przedszkoli (a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych), to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadający im cennik, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.

Tych wymogów nie spełnia opłata, której wysokość określono w § [...] uchwały zakwestionowanej przez Wojewodę w rozpoznawanym przypadku. Ustalenie tej opłaty na sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Taki zabieg zmusza też w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru (czasu korzystania) i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne.

Przedstawione wyżej stanowisko - zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia [...].- Sąd w niniejszym składzie w pełni aprobuje. W konsekwencji przyjmuje, że regulacja zawarta w § [...] kontrolowanej uchwały w istotny sposób narusza art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej.

Podobne uwagi odnieść należy również do regulacji zawartej w § [...] zaskarżonej uchwały. Uwzględniając przedstawione wyżej wywody, Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że Rada Miejska w G. ustalając opłatę za wyżywienie powinna określić konkretne opłaty za poszczególne posiłki zamiast stawki dziennej, mając na względzie, że nie wszystkie dzieci będą korzystać ze wszystkich posiłków. Dlatego też, przyjąć należy, że również § [...] w istotny sposób narusza art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej.

W ocenie Sądu Rada Miejska w G. podejmując zaskarżoną uchwałę, przekroczyła również granice delegacji ustawowej z art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej przez przyjęcie w § [...] zapisu, że ustalona opłata za świadczenia przekraczające podstawę programową obejmuje prowadzone przez gminę oddziały żłobkowe. Zauważyć bowiem należy, że według przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r., Nr 14, poz. 98) żłobek jest jednym z typów zakładów opieki zdrowotnej, wymienionych w art. 2 tej ustawy i nie należy do systemu oświaty (art. 6 ustawy o systemie oświaty). Z kolei z treści art. 34 b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wywieść można, że żłobek poza świadczeniami zdrowotnymi może również realizować inne usługi za które pobierane są opłaty (np. wyżywienie i pobyt dziecka). Po myśli przywołanego przepisu, opłaty za pobyt dziecka w żłobku ustalane są według cen umownych i nie obejmują świadczeń zdrowotnych (ust.1). Wysokość opłaty, o której mowa w ust. 1 (za pobyt dziecka w żłobku) ustala podmiot, który utworzył żłobek. Z przywołanych regulacji jasno zatem wynika, że organ który utworzył żłobek może ustalać jedynie opłaty za pobyt dziecka w żłobku a nie opłaty za świadczenia przekraczające podstawę programową w prowadzonych przez gminę oddziałach żłobkowych, tak jak uczyniła to Rada Miejska G. w §[...] kontrolowanej uchwały. Oczywistym jest, że opłata za pobyt w żłobku i opłata za świadczenia przedszkoli przekraczające minimum programowe, nie mogą być utożsamiane. Uprawnienie Rady do ustalania każdej z tych opłat wynika z innych aktów prawnych regulujących w odmienny sposób zasady ich ustalania. Mamy tu do czynienia z innymi materiami, które wymagają odrębnych uregulowań. Tymczasem w zaskarżonej uchwale Rada nie tylko nie przytoczyła w podstawie prawnej przepisu art. 34 b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej ale przede wszystkim przepisu tego nie zastosowała, opierając się jedynie na regulacjach wynikających z ustawy o systemie oświaty. Obejmując zakresem przedmiotowym niniejszej uchwały również oddziały żłobkowe Rada przekroczyła zakres delegacji ustawowej wynikający z art. 14 ust. 4 ustawy o systemie oświaty i jednocześnie istotnie naruszyła regulację zawartą w art. 34 b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Rada wykroczyła również poza upoważnienie zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej przez wprowadzenie regulacji ujętej w § [...] zaskarżonej uchwały. W przepisie tym ustalono wysokość opłat za wyżywienie pracowników przedszkoli publicznych. Tymczasem delegacja zawarta w przywołanym wyżej przepisie, nie daje Radzie uprawnienia dla ustalania – w ramach aktu prawa miejscowego – opłat za wyżywienie dla pracowników przedszkola. Rada może ustalić jedynie opłaty za świadczenia przedszkoli które przekraczają minimum programowe. Świadczenia te wykonywane są jednak na rzecz wychowanków przedszkola, a nie na rzecz ich pracowników. Zatem Rada nie jest upoważniona do ustalania w akcie prawa miejscowego opłat za wyżywienie pracowników przedszkola. Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd nie kwestionuje, co do zasady, możliwości zapewnienia odpłatnego wyżywienia pracownikom przedszkola, jednak kwestia rozliczeń z tego tytułu nie może być normowana w uchwale wydawanej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej.

Odnosząc się zaś do wyrażanych w skardze wątpliwości i przypuszczeń co do ewentualnego naruszenia art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, Sąd zauważa, że przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. zaś kontrolowana uchwała podjęta została w dniu [...]. Jednocześnie Rada nie powołała w podstawie prawnej przywołanego przepisu, a treść uchwały wskazuje, że go nie zastosowała. W chwili podejmowania uchwały wskazany wyżej przepis był już ogłoszony, zatem po myśli z art. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz.U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449) Rada mogłaby go zastosować, nie mniej jednak, skoro przepis ten ma charakter ius dispositivi (użyto w nim słowa "można ogłaszać") nie miała takiego obowiązku (tak wyrok WSA w Gliwicach IV SA/GL 293/08 nie publik). Tym samym nie można czynić zarzutu istotnego naruszenia wskazanego przez Wojewodę przepisu.

Konkludując, przedstawione wyżej uchybienia – jeśli uwzględnić ich wagę oraz rangę przepisów z którymi pozostają w sprzeczności – należało zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Wykazane przez Sąd liczne uchybienia przepisów rangi ustawowej rodzą konieczność wyeliminowania wadliwych zapisów z obrotu prawnego. Mając zaś na uwadze, że pozostałe regulacje uchwały, pośrednio lub bezpośrednio związane są z wadliwymi rozwiązaniami przyjętymi przez Radę, zatem po usunięciu tych uregulowań stałyby się bezprzedmiotowe. Dlatego też Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej przez Wojewodę uchwały.

Mając więc na względzie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w oparciu o przepis art. 147 § 1 art. 152 oraz korzystając z uprawnień nadanych art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.