Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 24 czerwca 2015 r. nr X/84/2015 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie, wysokości opłat dodatkowych i sposobu ich pobierania 1. stwierdza nieważność uchwały nr X/84/2015 Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie: ustalenia Strefy Płatnego Parkowania, wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w Strefie Płatnego Parkowania, wysokości stawek za parkowanie, wysokości opłat dodatkowych i sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 4506) – w części – tj. w odniesieniu do następujących przepisów (w ich pierwotnym brzmieniu): a) § 4 lit. c uchwały; b) § 2 pkt 10; § 3 ust. 2 w zakresie słów: "soboty - od 9.00 do 14.00"; § 7 pkt 1 w zakresie słów: "pogotowie ratunkowe, policja"; § 12 ust. 4 w zakresie słów: "BOSPP nie zwraca kosztów za nie wykorzystany okres jego ważności."; § 13 ust. 6 w zakresie słów: "BOSPP nie zwraca kosztów za nie wykorzystany okres jego ważności."; § 14 ust. 4 i 7; § 15 ust. 4; § 16 w zakresie słów: "i nie stanowią podstawy do roszczeń w przypadku braku miejsc parkingowych"; § 17 ust. 4; § 20 i § 21 załącznika nr 3 do uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Pismem z 21 lipca 2016 r., sygn. Pa V Pa 180.2016, Prokurator Okręgowy w Poznaniu (dalej jako: "Skarżący" lub "Prokurator") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr X/84/2015 Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie: ustalenia Strefy Płatnego Parkowania, wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w Strefie Płatnego Parkowania, wysokości stawek za parkowanie, wysokości opłat dodatkowych i sposobu ich pobierania (zwaną dalej "Uchwałą"). Uchwale powyższej Skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj. § 133, 134, 135, 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908; zwanych dalej w skrócie: "ZTP"), a także art. 13b ust. 1 i 2, art. 13b ust. 4, art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460; zwanej dalej w skrócie: "u.d.p.") poprzez:

• określenie:

– soboty - w godzinach od 9:00 do 14:00 (§ 4 pkt C Uchwały i rozdz. 1 § 3 ust. 2 Załącznika Nr 3 do Uchwały (tj. Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania);

– trybu egzekucji opłat dodatkowych (§ 17 ust. 4 Załącznika Nr 3 do Uchwały);

– braku podstaw do żądania zwrotu uiszczonej opłaty z tytułu niepełnego wykorzystania biletu parkingowego (§ 15 ust. 4 Załącznika Nr 3 do Uchwały);

– braku podstawy do roszczeń w przypadku braku miejsc postojowych pomimo wykupienia karty abonamentowej (§ 16 Załącznika Nr 3 do Uchwały);

– braku upoważnienia do wysuwania roszczeń w stosunku do Urzędu Miejskiego w Wolsztynie, w przypadku zajęcia koperty przez pojazdy innych osób lub podmiotów gospodarczych (§ 14 ust. 7 Załącznika Nr 3 do Uchwały);

– o nie zwracanie kosztów za niewykorzystany okres ważności identyfikatora w przypadku utraty lub kradzieży identyfikatora mieszkańca SPP (§ 12 ust. 4 Załącznika Nr 3 do Uchwały);

– braku uprawnienia do żądania zwrotu kosztów za niewykorzystany okres ważności abonamentu w czasie jego utraty lub kradzieży (§ 13 ust. 6 Załącznika Nr 3 do Uchwały);

• wprowadzenie w Regulaminie Strefy Płatnego Parkowania (Załącznik Nr 3 do Uchwały – zwany też dalej "Regulaminem SPP") własnych definicji pojęć:

– czas parkowania (§ 2 ust. 13 pkt a, b, c);

– parkowanie: bez wniesienia opłat, ponad czas opłacony bez udokumentowania, z identyfikatorem (§ 17 ust. 2 pkt 2.1, 2.2, 2.3, 2.4);

• powtórzenie:

– definicji pojęć zawartych w samej ustawie o drogach publicznych w § 2 ust.2 Załącznika Nr 3 do Uchwały dotyczącego opisu koperty zdefiniowanej w art. 13b ust. 6 pkt 2 ustawy;

– części zapisu art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. a u.d.p. i w § 7 ust. 1 Regulaminu SPP dotyczącym zerowej stawki za parkowanie pojazdów pogotowia ratunkowego i Policji, mimo iż pojazdy te są zwolnione od opłat na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania z mocy ww. ustawy;

• określenie uprawnień i obowiązków kontrolerów strefy płatnego parkowania pomimo braku delegacji ustawowej (rozdział IV § 20 i § 21 Załącznika Nr 3 do Uchwały);

• obciążenie użytkownika zastrzeżonego miejsca postojowego kosztami jego utworzenia i likwidacji (§ 14 ust. 4 Załącznika Nr 3 do Uchwały).

Wskazując powyższe uchybienia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów: § 4 pkt C Uchwały oraz § 3 ust. 2, § 17 ust. 4, § 15 ust. 4, § 16, § 14 ust. 7, § 12 ust. 4, §13 ust. 6, §2 ust 13 pkt a, b, c, § 17 ust. 2 pkt 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, § 2 ust. 10, § 7 ust. 1, § 14 ust. 4; § 20 i § 21 Załącznika Nr 3 do Uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 13 lipca 2015 r. pod pozycją 4506. Uchwała ta została zmieniona uchwałą Nr XI/90/2015 z 3 sierpnia 2015 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego pod pozycją 4850. Wojewoda Wielkopolski nie korzystał ze swoich uprawnień nadzorczych w stosunku do zaskarżonej uchwały.

Dalej Skarżący wskazał, że uchwalone przez Radę Miejską w Wolsztynie (zwaną dalej "Radą Miejską") zasady ustalania korzystania ze strefy płatnego parkowania mogą dotyczyć jedynie kwestii enumeratywnie wymienionych w przepisach ustawy o drogach publicznych. Podstawę prawną Uchwały stanowiły przepisy art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 u.d.p. Ustawodawca ograniczył kompetencje rady miasta do możliwości: ustalenia wysokości opłaty; wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowych; określenia sposobu pobierania opłaty. Ponadto dopuścił także możliwość określenia wysokości opłaty dodatkowej (w przypadku nie opłacenia pobytu w strefie płatnego parkowania) oraz sposobu jej pobierania. W ten sposób ustawodawca wskazał na konieczność uwzględnienia wszystkich ww. zagadnień, a jednocześnie wyznaczył granice kompetencji uchwałodawczej rady gminy, jako że katalog spraw, które ustawodawca zezwolił radzie gminy ująć przy ustaleniu strefy płatnego parkowania, stanowi zbiór zamknięty.

W związku z powyższym Prokurator stwierdził, że Rada Miejska została upoważniona ustawowo do ustalenia wysokości stawek opłaty pobieranej za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko akceptowany jest pogląd, iż sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p., ale jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. Prokurator wskazał, iż w tej sytuacji wnosi o stwierdzenie nieważności zapisów zaskarżonej Uchwały zawartych w § 4 pkt C Uchwały "w soboty w godzinach od 9:00 do 14:00" oraz w Rozdziale I § 3 ust. 2 pkt 2 Załącznika Nr 3 "oraz w soboty w godzinach od 9:00 do 14:00", gdyż Rada uchwaliła – wbrew udzielonemu upoważnieniu – że opłaty parkingowe są pobierane także w soboty.

Kolejno Skarżący podniósł, że Rada Miejska w rozdziale III, § 17 ust. 4 Załącznika nr 3 do uchwały określiła, że opłata dodatkowa podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Prokuratora takie uregulowanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, albowiem w przepisie art. 13f ust. 2 u.d.p. Radzie Miejskiej przyznane zostało upoważnienie do regulowania wyłącznie kwestii wysokości opłaty dodatkowej, która nie może przekraczać 50 zł, oraz sposobu jej pobierania. W terminie "sposób pobierania" nie mieści się kompetencja do uregulowania trybu postępowania w przypadku niewykonania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, a jedynie zawarte jest upoważnienie do wskazania metody i czynności prowadzących do uiszczenia przez parkującego należnej opłaty. Uregulowanie określające tryb egzekucji opłat dodatkowych stanowi więc, w ocenie Skarżącego, przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 13f ust. 2 u.d.p. Ponadto analizowany zapis został już uregulowany w art. 40d ust. 2 u.d.p. W związku z czym w tej części Uchwały przeniesiono uregulowanie ustawowe, co stanowi naruszenie § 118 w zw. z § 143 załącznika do ZTP. W uchwale rady gminy nie powtarza się bowiem przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów.

Powyższe uwagi odniósł też Prokurator do "zapisu" § 2 ust. 2, § 7 ust. , § 2 ust. 10, § 2 ust. 13 pkt a, b, c, § 17 ust. 2 pkt 2.1, 2.2, 2.3, 2.4 [Załącznika nr 3] zaskarżonej uchwały, podnosząc, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Skarżący wywodził, że naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest istotne także z tego wzglądu, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie normatywnym, jakim są przepisy uchwały i jej załącznika, mogą być inaczej interpretowane, niż w "otoczeniu prawnym" przepisów przedmiotowej ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy oznacza bowiem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie normatywnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach normatywnych. Dlatego też uchwalone przepisy, odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć prawnych z różnych ustaw, mogłyby być interpretowane inaczej niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów danej tylko ustawy. Po wtóre Prokurator podniósł, że skoro przepisy Regulaminu mają na celu tylko "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nim podmiotów, to także z tego powodu nie jest dozwolone dokonywanie w nim powtórzeń pojęć prawnych użytych w innych aktach normatywnych powszechnie obowiązujących.

Następnie odnosząc się do kwestii uchwalonych w § 15 pkt 4 i § 16, § 14 ust. 4, § 12 ust. 4, § 13 ust. 6 złącznika nr 3 do Uchwały zastrzeżeń: że wykupienie karty abonamentowej nie stanowi podstawy do roszczeń w przypadku braku miejsc postojowych; o braku podstaw do żądania zwrotu uiszczonej opłaty z tytułu niepełnego wykorzystania biletu parkingowego; o braku uprawnień do żądania zwrotu kosztów za niewykorzystany okres ważności abonamentu; o nie zwracaniu kosztów za niewykorzystany okres ważności identyfikatora; o braku możliwości roszczenia w przypadku zajęcia koperty – Prokurator wskazał, że w akcie prawa miejscowego nie mogą znaleźć się zastrzeżenia o braku podstawy do dochodzenia roszczeń. Takie zastrzeżenia stoją w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, bowiem o tym, czy zgłaszane przez dany podmiot roszczenie jest zasadne czy też nie, władne są orzekać i rozstrzygać odpowiednie organy państwowe, a przede wszystkim sądy powszechne. Nie można zatem a priori ograniczyć obywatelowi możliwości dochodzenia jego praw, nawet jeśli roszczenie okaże się nieuzasadnione.

Z kolei uchwalone przez Radę Miejską w Rozdziale V – § 20 i § 21 załącznika Nr 3 do Uchwały zasady kontroli czasu postoju pojazdów przez kontrolerów strefy płatnego parkowania stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 4 u.d.p. i nie należą do kompetencji Rady Miejskiej. Ich uchwalenie nastąpiło z naruszeniem § 133 i § 134 ZTP polegającej na braku upoważnienia Rady do uregulowania zasad kontroli czasu postoju przez kontrolerów strefy płatnego parkowania.

W ocenie Prokuratora w zaskarżonej uchwale doszło także do naruszenia przepisów art. 13b ust. 4 w zw. z art. 13b ust. 6 pkt 2 u.d.p. postanowieniem w § 14 ust. 4 Załącznika Nr 3 do Uchwały, w którym ustalono, że "oznakowanie zaskarżonego wydzielonego miejsca postojowego (koperty) na prawach wyłączności i jego likwidacja następuje na koszt ubiegającego się o uzyskanie indywidualnego zezwolenia SPP". Jak stanowi art. 13b ust. 6 pkt 2 u.d.p., organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi może wyznaczać w strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowisko postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo. Na mocy art. 13b ust. 4 Rada Miejska posiada upoważnienie do ustanawiania opłaty abonamentowej w odniesieniu do takich zastrzeżonych miejsc postojowych w strefie płatnego parkowania. Nie posiada natomiast upoważnienia do decydowania o podmiocie zobowiązanym do pokrycia kosztów utworzenia takiego miejsca. Zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem, organizację ruchu realizuje na własny koszt zarządca drogi. Wobec powyższego, zdaniem Skarżącego, wskazując w zaskarżonej uchwale – w § 14 ust. 4 jej Załącznika Nr 3 – podmiot zobowiązany do pokrycia kosztów utworzenia zastrzeżonego miejsca postojowego, Rada Miejska przekroczyła ustawowe upoważnienie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wolsztyna (dalej jako "Burmistrz") wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w ocenie Organu kluczowym problemem, który legł u podstaw kontroli legalności Uchwały przez Prokuraturę, jest możliwość pobierania opłat za parkowanie także w soboty. Wszelkie inne uchybienia dostrzeżone przez Skarżącego nie mogą natomiast samodzielnie stanowić o tym, że Uchwała w kwestionowanych częściach jest nieważna. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że zainicjowane zostały prace prowadzące do uchylenia wadliwych zapisów Uchwały, w tym także Załącznika nr 3, Burmistrz wniósł o oddalenie skargi w całości. Nie zgodził się przy tym ze Skarżącym, że przekroczeniem prawa było wprowadzenie do Uchwały definicji "czasu parkowania" (§ 2 ust. 13 Załącznika nr 3 do Uchwały) oraz "parkowania w SPP bez wniesienia opłaty" (§ 17 ust. 2 Załącznika nr 3 do Uchwały). W ocenie Organu wprowadzenie takich definicji w żadnym stopniu nie narusza zapisów ustawy, w szczególności ustawy o drogach publicznych, a stanowi jedynie precyzyjne określenie okoliczności, które na gruncie ustawy o drogach publicznych, a tym samym i na gruncie Uchwały, stanowią podstawę do pobrania opłat dodatkowych. Ustawa o drogach publicznych wskazuje bowiem jedynie na możliwość pobierania opłat dodatkowych w przypadku braku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Na zakończenie Burmistrz podkreślił, że Uchwała podjęta została i wprowadzona do obrotu prawnego ponad rok temu i stwierdzenie jej nieważności w chwili obecnej może spowodować poważne skutki dla stosunków prawnych dotychczas na podstawie tego aktu prawa miejscowego ukształtowanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w przeważającej mierze okazała się zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej w skrócie: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń "istotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała nr X/84/2015 Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie: ustalenia Strefy Płatnego Parkowania, wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w Strefie Płatnego Parkowania, wysokości stawek za parkowanie, wysokości opłat dodatkowych i sposobu ich pobierania. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 lipca 2015 r. (poz. 4506) i zgodnie z jej § 7 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ww. publikacji, z mocą obowiązującą od dnia 1 października 2015 r. Uchwała ta była następnie dwukrotnie zmieniana:

– uchwałą nr XI/90/2015 Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 3 sierpnia 2015 r. w sprawie: sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w uchwale nr X/84/2015 Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie: ustalenia Strefy Płatnego Parkowania, wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w Strefie Płatnego Parkowania, wysokości stawek za parkowanie, wysokości opłat dodatkowych i sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 7 sierpnia 2015 r. poz. 4850). Zmiana ta – choć wzmiankowana w skardze – nie miały istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie, gdyż dokonywane nią "sprostowanie" dotyczyło postanowień Uchwały (§ 5 lit. b–f), które nie zostały przez Prokuratora zaskarżone (o czym niżej);

– uchwałą nr XXVI/251/2016 Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 28 września 2016 r. w sprawie: zmiany Uchwały nr X/84/2015 Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie: ustalenia Strefy Płatnego Parkowania, wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w Strefie Płatnego Parkowania, wysokości stawek za parkowanie, wysokości opłat dodatkowych i sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 4 października 2016 r. poz. 5793; zwaną dalej "Uchwałą Zmieniającą"). Również ta zmiana nie miała istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie, z tym że z innego powodu – mianowicie dlatego, iż została ona uchwalona i opublikowana już po wniesieniu skargi przez Prokuratora, który do dnia wyrokowania przez Sąd w niniejszej sprawie nie objął tej uchwały przedmiotem zaskarżenia. W rezultacie Uchwała Zmieniająca wymyka się kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu, co oznacza, że kontroli tej podlegają wyłącznie zaskarżone przepisy Uchwały w ich pierwotnym brzmieniu.

Należy podkreślić, że w pkt I petitum skargi nie zostało wyraźnie określone, czy Uchwała jest zaskarżana w całości, czy tylko w jej określonej części (co do określonych jej przepisów). Jednakże z treści zarzutów (pkt II petitum), wniosków (pkt III petitum) oraz uzasadnienia skargi jasno wynika, że Prokurator kwestionuje prawidłowość jedynie niektórych przepisów Uchwały oraz jej załącznika nr 3, konkretnie przezeń wskazanych. W konsekwencji tylko w takim zakresie – tj. odnośnie do zakwestionowanych w skardze przepisów: § 4 lit. c uchwały, a także § 2 pkt 10 i 13; § 3 ust. 2; § 7 pkt 1; § 12 ust. 4; § 13 ust. 6; § 14 ust. 4 i 7; § 15 ust. 4; § 16; § 17 ust. 2 i 4; § 20 oraz § 21 załącznika nr 3 do Uchwały – przedmiotowa Uchwała została poddana merytorycznej kontroli Sądu w niniejszej sprawie. A to z uwagi na istniejące, co do zasady, związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia.

Z uwagi na objęcie wniesioną skargą przepisów Uchwały, które następnie w dacie wyrokowania już nie obowiązywały albo obowiązywały w zmienionym brzmieniu (na skutek podjęcia przez Radę Miejską Uchwały Zmieniającej), należy wyjaśnić, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – zmiana lub uchylenie (w całości albo w określonej części) uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała (odpowiednio: jej zmienione lub uchylone postanowienia) może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). Nie ulega zaś wątpliwości, że postanowienia zaskarżonej Uchwały, następnie zmienione bądź uchylone Uchwałą Zmieniającą, były stosowane (w pierwotnym brzmieniu) od wejścia w życie Uchwały do momentu wejścia w życie modyfikującej je Uchwały Zmieniającej, stanowiąc w tym okresie podstawę do wyznaczania i egzekwowania obowiązków i zakazów w nich określonych, w tym zwłaszcza do pobierania opłat za parkowanie.

Jak wynika z części wstępnej zaskarżonej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.; w skrócie: "u.s.g."), oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460; w skrócie: "u.d.p.").

W myśl art. 13 ust. 1 u.d.p. [te i dalsze przepisy ustawy o drogach publicznych przywoływane w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały, tj. 24.06.2015 r.] korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Z kolei art. 13b u.d.p. stanowi, że:

"1. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.

2. Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

3. Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania.

4. Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

5. Stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca postoju. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny postoju, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20% za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę postoju. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny postoju nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę postoju.

6. Organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi:

1) wyznacza w strefie płatnego parkowania miejsca przeznaczone na postój pojazdów, w tym stanowiska przeznaczone na postój pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową;

2) może wyznaczać w strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo.

7. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi."

Natomiast zgodnie z art. 13f u.d.p.:

"1. Za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową.

2. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł.

3. Opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi."

W ustawie o drogach publicznych nie zostało wyraźnie przesądzone, że uchwała w sprawie strefy płatnego parkowania (dalej w skrócie: "SPP"), podejmowana przez radę gminy na podstawie upoważnienia z art. 13b ust. 3–5 u.d.p., jest aktem prawa miejscowego, jednak taki jej status słusznie nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 26.04.2016 r., I OSK 3507/15, CBOSA). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takie uchwały należy stwierdzić, że mieści się ona w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do uchwał w sprawie SPP takie upoważnienie wynika wprost z art. 13b i art. 13f u.d.p.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK nr 4/A/2004 poz. 36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego i sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Należy podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby (np. w zakresie ustalanych definicji) odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w u.d.p., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle cytowanej regulacji art. 13b i art. 13f u.d.p. należy więc, co do zasady, podzielić generalny zarzut Prokuratora, że zaskarżone przepisy Uchwały w większości wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego lub w sposób niedopuszczalny powtarzają, niekiedy z istotnymi modyfikacjami, ustawowe regulacje.

Odnosząc się w sposób bardziej szczegółowy do zaskarżonych przepisów Uchwały i związanych z nimi zarzutów należy wskazać, co następuje.

I. Ad § 4 lit. c Uchwały

W myśl § 4 Uchwały: "Opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych wymienionych w § 2 pobiera się w dni robocze:

a) od poniedziałku do środy oraz w piątki - w godz. od 9.00 do 17.00,

b) w czwartki - w godz. od 8.00 do 17.00,

c) w soboty - w godz. od 9.00 do 14.00."

Na tle tego przepisu rodzi się pytanie, czy ustawowe upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania "w określone dni robocze" (zob. art. 13b ust. 1 w zw. z ust. 4 pkt 1 u.d.p.), stanowi dostateczne upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie tych opłat w soboty.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3507/15 (CBOSA), zgodnie z którym należy wykluczyć oparcie takiej możliwości wyłącznie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90). Upoważnienie ustawowe do ustanowienia aktu prawa miejscowego musi być bowiem wyraźne, a zatem nie może opierać się na domniemaniu. Natomiast wnioskowanie "z przeciwieństwa" (argumentum a contrario) jest zasadniczo dopuszczalne tylko w tych przypadkach, w których dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący, tak, że można założyć, iż dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi normodawca chciał powiązać określony skutek prawny (zob. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2006, s. 217). Przywołana ustawa zawiera jedynie regulację odnoszącą się do dni wolnych od pracy, nie zawiera natomiast regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót, ustawa wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby przy tym do sprzeczności z pozostałym ustawodawstwem regulującym czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II Kodeksu pracy.

W uchwale z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11 (ONSAiWSA 2011 r. nr 5, poz. 95) – w której wyrażono pogląd prawny, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. – Naczelny Sąd Administracyjny przywołał uchwałę NSA z dnia 25 czerwca 2001 r., FPS 7/00 (ONSA 2001 r. nr 4, poz. 149), w której przyjęto, że "obecnie są dwie kategorie dni wolnych od pracy: te, które wynikają z ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, oraz te, które wynikają z ustawowej zasady pięciodniowego tygodnia pracy. Należy podkreślić, że pięciodniowy tydzień pracy ma charakter ustawowy i powszechny, a w praktyce dniem wolnym od pracy, ustalonym w rozkładach pracy, jest z reguły sobota". NSA podkreślił, że od daty podjęcia uchwały z 25 czerwca 2001 r. w przepisach obowiązującego prawa nie nastąpiły takie zmiany, które mogłyby zdezawuować stanowisko przyjęte w tej uchwale. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu uchwały kładzie wprawdzie nacisk na procesowe skutki (negatywne dla strony) ewentualnego zrównania soboty z dniem roboczym, ale w sensie systemowym wykładnia ta ma także znaczenie na gruncie przepisu art. 13 ust. 1 u.d.p. Wyprowadzona została ona bowiem z normy prawa administracyjnego, z uwzględnieniem uwarunkowań materialnoprawnych związanych z regulacją pracowniczego czasu pracy, a ta ostatnia ma decydujące znaczenie dla wyróżnienia kategorii "dnia roboczego".

W związku z tym należy podzielić stanowisko, że skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., zgodnie z ww. uchwałą 7 sędziów NSA z 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, zważywszy na zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, to należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa – prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Stąd wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p., wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który by zapewniał bezpieczeństwo prawne, a zatem aby wykładnia tego przepisu nie prowadziła do niejednolitej wykładni takich samych pojęć.

Przedstawiony wyżej sposób interpretacji pojęcia "dni roboczych", prowadzący do wykluczenia z jego zakresu sobót, zyskał już akceptację w orzecznictwie, tak wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 26.04.2016 r., I OSK 3507/15; z 04.11.2016 r., I OSK 1270/16 – CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Sąd jako zasadny uznał zarzut dotyczący wadliwego określenia w § 4 lit. c Uchwały, że opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych pobiera się także "w soboty - w godzinach od 9.00 do 14.00". W tym zakresie Uchwała została bowiem podjęta z naruszeniem prawa materialnego, stanowiącego jej podstawę i z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Rada Miejska nie była bowiem upoważniona do pobierania opłat za parkowanie samochodów w strefie płatnego parkowania na drogach publicznych w soboty, a dokonana przez nią wykładnia pojęcia "dzień roboczy" nie była prawidłowa.

II. Ad § 2 pkt 10 i pkt 13 załącznika nr 3 do Uchwały

Przepis § 2 załącznika nr 3 do uchwały – stanowiącego "Regulamin Strefy Płatnego Parkowania" (zwanego tez dalej: "Regulaminem") – zawiera tzw. słowniczek, w którym zdefiniowano m.in. takie określenia, jak:

"10. koperta - zastrzeżone stanowisko postojowe wyznaczone w celu korzystania z niego na prawach wyłączności przez pojazd, na który została wykupiona," oraz

"13. czas parkowania:

a) prawidłowy - udokumentowany biletem parkingowym, identyfikatorem, kartą abonamentową, kartą parkingową lub zapłatą dokonaną telefonem komórkowym (po wdrożeniu), opłacony czas parkowania pojazdu samochodowego w SPP,

b) nieprawidłowy (nieopłacony) - czas parkowania w SPP bez wniesienia wymaganej opłaty, udokumentowany wezwaniem-raportem,

c) przedłużony - udokumentowany wezwaniem - raportem czas parkowania w SPP."

W związku z tym należy wyjaśnić, że Sąd w niniejszym składzie zasadniczo nie wyklucza możliwości definiowania w regulaminie (innym akcie prawa miejscowego) używanych w nim pojęć, gdyż jest to jeden z typowych środków techniki prawodawczej – przewidziany w § 146 ZTP – którego zastosowanie nie wymaga szczególnego upoważnienia, a jedynie spełnienia przesłanek określonych w ww. przepisie ZTP. Należy jednak zwrócić uwagę na istotne obostrzenia w zakresie dopuszczalności wprowadzania definicji przez prawodawcę gminnego, wynikające przede wszystkim z pozycji aktów prawa miejscowego w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP). Jak to już wyżej wskazano, w takim akcie nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Tym samym w szczególności nie powtarza się definicji użytych przez ustawodawcę – za dopuszczalne należy jedynie uznać wyraźne odesłanie do odpowiedniego przepisu ustawy (rozporządzenia) zawierającego potrzebną definicję (i to zasadniczo tzw. odesłanie dynamiczne w rozumieniu § 159 ZTP) – ani tym bardziej nie definiuje się na nowo (odmiennie) pojęć już przez ustawodawcę zdefiniowanych. Za niedopuszczalne uważa się również definiowanie terminów, których znaczenia prawodawca wprost nie objaśnił, ale posługuje się nimi w aktach wyższego rzędu. Potwierdza to § 149 ZTP, zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Za dopuszczalne należy natomiast uznać formułowanie przez uchwałodawcę definicji "własnych" określeń użytych w danym akcie prawa miejscowego, zwłaszcza jeżeli – jak wskazuje § 146 ust. 1 ZTP – dane określenie jest wieloznaczne, nieostre (a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości) lub znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe.

W świetle powyższych uwag za niedopuszczalne należało uznać sformułowanie w § 2 pkt 10 Regulaminu definicji "koperty", gdyż określenie to ma już swoją definicję ustawową (tzw. nawiasową), zamieszczoną w pkt 2 przepisu art. 6 u.d.p., który głosi, że:

"Organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi:

1) wyznacza w strefie płatnego parkowania miejsca przeznaczone na postój pojazdów, w tym stanowiska przeznaczone na postój pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową;

2) może wyznaczać w strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo."

Sąd nie dopatrzył się natomiast wadliwości w zdefiniowaniu w § 2 pkt 13 Regulaminu SPP określeń: "czasu parkowania prawidłowego", "czasu parkowania nieprawidłowego (nieopłaconego)" i "czasu parkowania przedłużonego", gdyż nie są to terminy ustawowe, lecz "własne" ukute przez uchwałodawcę na potrzeby Regulaminu.

III. Ad § 3 ust. 2 załącznika nr 3 do Uchwały

Przepis ten (w pierwotnym brzmieniu) stanowił, że: "Opłaty, o których mowa w ust. 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w miejscach oznaczonych w dni robocze: poniedziałki, wtorki, środy, piątki - w godzinach od 9.00 do 17.00, czwartki - od 8.00 do 17.00, soboty - od 9.00 do 14.00."

Sąd uznał istotną wadliwość tego przepisu w zakresie słów: "soboty - od 9.00 do 14.00" – z powodów objaśnionych wyżej w pkt I.

IV. Ad § 7 pkt 1 załącznika nr 3 do Uchwały

W tej części § 7 Regulaminu (w pierwotnym brzmieniu) zawierał regulację, w myśl której: "Ustala się zerową stawkę za parkowanie dla:

1. oznakowanych pojazdów służb miejskich podczas wykonywania obowiązków służbowych (pogotowie gazowe, energetyczne, ciepłownicze, wodnokanalizacyjne, pogotowie ratunkowe, policja itp.),"

Sąd uznał istotną wadliwość tego przepisu w zakresie słów: "pogotowie ratunkowe, policja" – z uwagi na to, że kwestia zwolnienia tych służb z obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie w SPP została wyczerpująco unormowana już w art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. a u.d.p., dotyczącym m.in. Policji oraz "służb ratowniczych", przez które to służby – zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 27 u.d.p. – należy rozumieć: "jednostki ochrony przeciwpożarowej w rozumieniu ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (...) oraz zespoły ratownictwa medycznego w rozumieniu ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (...)".

V. Ad § 12 ust. 4 załącznika nr 3 do Uchwały

Zgodnie z tym przepisem: "W razie utraty lub kradzieży identyfikatora, BOSPP nie zwraca kosztów za nie wykorzystany okres jego ważności. Na wniosek i koszt właściciela identyfikatora, wydawany jest jego duplikat."

Sąd uznał istotną wadliwość tego przepisu w zakresie słów: "BOSPP nie zwraca kosztów za nie wykorzystany okres jego ważności." – podzielając zasadniczo stanowisko Prokuratora, że tego rodzaju zastrzeżenie – wykluczające w założeniu, co wypada tu podkreślić, możliwość występowania przez użytkownika z określonymi roszczeniami o charakterze cywilnoprawnym – wykracza niewątpliwie poza zakres upoważnienia ustawowego, a wręcz stoi w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, gdyż o tym, czy zgłaszane przez dany podmiot roszczenie jest zasadne czy też nie, władne są orzekać i rozstrzygać właściwe organy państwowe, przede wszystkim sądy powszechne. Nie można zatem a priori ograniczyć obywatelowi możliwości dochodzenia jego praw, nawet jeśli roszczenie okaże się nieuzasadnione (por. wyroki WSA: z 23.09.2010 r., III SA/Wr 428/10; z 24.09.2015 r., II SA/Go 424/15 – CBOSA).

VI. Ad § 13 ust. 6 załącznika nr 3 do Uchwały

Zgodnie z tym przepisem: "W razie utraty lub kradzieży abonamentu BOSPP nie zwraca kosztów za nie wykorzystany okres jego ważności. Na wniosek i koszt właściciela abonamentu wydawany jest jego duplikat."

Sąd uznał istotną wadliwość tego przepisu w zakresie słów: "BOSPP nie zwraca kosztów za nie wykorzystany okres jego ważności." – z przyczyn analogicznych do wskazanych wyżej w pkt V.

VII. Ad § 14 ust. 4 załącznika nr 3 do Uchwały

Przepis ten stanowił, że: "Oznakowanie koperty, jak i jej likwidację, wykonuje zarządca drogi na koszt właściciela pojazdu, na który została wykupiona."

W ocenie Sądu analizowany przepis wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego – na co trafnie zwrócono uwagę w skardze. Na mocy art. 13b ust. 4 u.d.p. Rada Miejska zyskała upoważnienie do ustanawiania opłaty abonamentowej w odniesieniu do takich – fakultatywnie wyznaczanych w trybie art. 13b ust. 6 pkt 2 u.d.p. – zastrzeżonych miejsc postojowych ("kopert") w strefie płatnego parkowania. Nie posiadała natomiast upoważnienia do decydowania o podmiocie zobowiązanym do pokrycia kosztów utworzenia takiego miejsca. Co więcej, zgodnie z § 11 zdanie pierwsze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje na własny koszt zarządca drogi.

VIII. Ad § 14 ust. 7 załącznika nr 3 do Uchwały

W myśl tego przepisu: "Zajęcie koperty przez pojazdy samochodowe innych osób lub podmiotów gospodarczych, nie upoważnia do wysuwania z tego tytułu roszczeń w stosunku do Urzędu Miejskiego w Wolsztynie."

Sąd uznał istotną wadliwość tego przepisu z przyczyn analogicznych do wskazanych wyżej w pkt V.

IX. Ad § 15 ust. 4 załącznika nr 3 do Uchwały

Zgodnie z tym przepisem: "Niepełne wykorzystanie biletu parkingowego nie uprawnia do żądania zwrotu uiszczonej opłaty."

Sąd uznał istotną wadliwość tego przepisu z przyczyn analogicznych do wskazanych wyżej w pkt V.

X. Ad § 16 załącznika nr 3 do Uchwały

Przepis ten (w pierwotnym brzmieniu) stanowił, że: "Wykupione identyfikatory i karty abonamentowe umieszczone wewnątrz pojazdu, zgodnie z zasadami określonymi w § 12, upoważniają do parkowania bez wniesienia opłaty jednorazowej, zgodnie z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2015, poz. 460, tekst jedn.), w wyznaczonych miejscach w obszarze SPP, lecz nie uprawniają do zastrzegania stałego miejsca parkowania i nie stanowią podstawy do roszczeń w przypadku braku miejsc parkingowych."

Sąd uznał istotną wadliwość tego przepisu w zakresie słów: "i nie stanowią podstawy do roszczeń w przypadku braku miejsc parkingowych" – z przyczyn analogicznych do wskazanych wyżej w pkt V.

XI. Ad § 17 ust. 2 załącznika nr 3 do Uchwały

Przepis ten formułował definicję "parkowania w SPP bez wniesienia opłaty", stanowiąc, że: "Przez parkowanie w SPP bez wniesienia opłaty rozumie się:

2.1. parkowanie bez wniesienia opłat za parkowanie, zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale II niniejszego regulaminu,

2.2. parkowanie bez udokumentowania w sposób określony w § 15,

2.3. parkowanie ponad czas opłacony,

2.4. parkowanie z identyfikatorem, kartą abonamentową w innym miejscu niż wskazanym na tym dokumencie."

Sąd nie dopatrzył się wadliwości cytowanej definicji, gdyż definiowane określenie "parkowanie w SPP bez wniesienia opłaty" nie jest terminem ustawowym, lecz wprowadzonym we własnym zakresie przez uchwałodawcę na potrzeby Regulaminu. A definiowanie tego rodzaju "własnych" określeń w akcie prawa miejscowego jest – jak to już wyjaśniono wyżej w pkt II – w pełni dopuszczalne.

XII. Ad § 17 ust. 4 załącznika nr 3 do Uchwały

W myśl tego przepisu: "Opłata dodatkowa podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji."

W ocenie Sądu przepis ten jest wadliwy w stopniu istotnym jako wykraczający poza zakres upoważnienia ustawowego. W świetle art. 13f ust. 2 u.d.p. rada gminy (rada miasta) jest bowiem władna określić tylko wysokość opłaty dodatkowej (która nie może przekroczyć 50 zł) oraz sposób jej pobierania. W pojęciu "sposób pobierania opłaty dodatkowej" nie mieści się określanie trybu jej przymusowej egzekucji. Tym bardziej, że kwestia ta została wyczerpująco uregulowana w przepisie art. 40d ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały): "Opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 3, wraz z odsetkami za zwłokę, opłaty, o których mowa w art. 13f ust. 1, oraz kary pieniężne, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 i art. 40 ust. 12, wraz z odsetkami za zwłokę podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji."

XIII. Ad § 20 i § 21 załącznika nr 3 do Uchwały

Według tych przepisów:

"§ 20. Obowiązkiem kontrolerów SPP jest kontrola parkowania pojazdów, a w szczególności:

1. kontrolowanie wnoszenia opłat za parkowanie pojazdów, sprawdzanie ważności biletów parkingowych oraz wniesienia opłat w parkometrach,

2. sprawdzanie ważności kart abonamentowych i identyfikatorów,

3. wypisywanie w terenie wezwań - raportów do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie bez wniesienia opłaty i umieszczanie ich za wycieraczką pojazdu samochodowego,

4. zgłaszanie Policji wszelkich nieprawidłowości związanych z parkowaniem pojazdów oraz zajmowaniem pasa drogowego,

5. kontrola stanu oznakowania SPP oraz zgłaszanie nieprawidłowości w tym zakresie do operatora SPP.

§ 21. Kontrolerzy SPP nie pobierają żadnych opłat i nie prowadzą sprzedaży biletów parkingowych, identyfikatorów ani abonamentów."

W ocenie Sądu w przywołanych wcześniej przepisach kompetencyjnych brak jest również upoważnienia do regulowania w uchwale ustalającej strefę płatnego parkowania obowiązków kontrolerów SPP (§ 20) ani czynienia zastrzeżeń co do nieposiadania przez nich określonych uprawnień (§ 21). Te zagadnienia nie mieszczą się w zakresie ustawowej delegacji zawartej w art. 13b ust. 4 i art. 13f ust. 2 u.d.p. Określenie obowiązków (braku uprawnień) kontrolerów SPP jest sprawą wyłącznie organizacyjną, która w żaden sposób nie reguluje praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat. Tego rodzaju materia nie ma zatem charakteru zewnętrznego, co jest istotą aktu prawa miejscowego, podejmowanego w omawianym trybie. Adresatem tych norm mogą być wyłącznie podmioty korzystające ze strefy płatnego parkowania, a nie pracownicy takich stref (por. wyroki WSA: z 07.02.2013 r., II SA/Gl 1252/12; z 24.09.2015 r., II SA/Go 424/15; z 29.09.2015 r., II SA/Op 145/15; z 21.12.2016 r., IV SA/Po 690/16 – CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. co do nw. przepisów (w ich pierwotnym brzmieniu): § 4 lit. c Uchwały; a ponadto § 2 pkt 10; § 3 ust. 2 w zakresie słów: "soboty - od 9.00 do 14.00"; § 7 pkt 1 w zakresie słów: "pogotowie ratunkowe, policja"; § 12 ust. 4 w zakresie słów: "BOSPP nie zwraca kosztów za nie wykorzystany okres jego ważności."; § 13 ust. 6 w zakresie słów: "BOSPP nie zwraca kosztów za nie wykorzystany okres jego ważności."; § 14 ust. 4 i 7; § 15 ust. 4; § 16 w zakresie słów: "i nie stanowią podstawy do roszczeń w przypadku braku miejsc parkingowych"; § 17 ust. 4; § 20 oraz § 21 Regulaminu (pkt 1 sentencji wyroku). Wypada zaznaczyć, że zgodnie z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g. przeszkody do wydania takiego rozstrzygnięcia nie stanowił fakt upływu ponad jednego roku od dnia podjęcia Uchwały.

W pozostałym zakresie – tj. co do żądania stwierdzenia nieważności przepisów: § 2 pkt 13; § 3 ust. 2 w pozostałym zakresie; § 7 pkt 1 w pozostałym zakresie; § 12 ust. 4 w pozostałym zakresie; § 13 ust. 6 w pozostałym zakresie; § 16 w pozostałym zakresie oraz § 17 ust. 2 Regulaminu – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).