Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi K. P. na pismo Wojewody z dnia "[...]"., znak: "[...]" w sprawie powołania i odwołania Skarbnika Powiatu postanawia odrzucić skargę.

Wnioskiem z dnia 4 marca 2011r. radny Powiatu – K. P. wystąpił do Wojewody o uchylenie dwóch uchwał Rady Powiatu w S. podjętych w dniu "[...]".: Nr "[...]" w sprawie odwołania Pana H. S. ze stanowiska Skarbnika Powiatu oraz Nr "[...]" w sprawie powołania na stanowisko skarbnika Panią A. G. Wnioskodawca wskazywał na nieważność tych aktów z powodu uchybień procesowych zaistniałych przy ich podejmowaniu, w tym brak podania powodu odwołania skarbnika.

W odpowiedzi, pismem z dnia "[...]". nr "[...]" Wojewoda, reprezentowany przez radcę prawnego J. G., poinformował K. P., że obie wskazane uchwały były badane przez organ nadzoru w trybie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r, o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa będącego podstawą do uchylenia tych uchwał. Organ nadzoru odniósł się do zgłoszonych nieprawidłowości wskazując, iż co prawda w porządku obrad przedstawionym w zawiadomieniu o sesji nie ujęto podjęcia przedmiotowych uchwał o odwołaniu i powołaniu Skarbnika Powiatu, lecz zmianę w porządku obrad wprowadzono, na sesji w dniu 28 lutego 2011r., zgodnie z art. 15 ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten stanowi, że rada powiatu może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością ustawowego składu rady. Wyjaśniono, że wniosek o zmianę porządku obrad i wprowadzenie do niego uchwał o odwołanie i powołanie Skarbnika Powiatu został przyjęty, przy obecności 19 radnych, w głosowaniu jawnym 16 głosami za. Natomiast za przyjęciem zmienionego porządku obrad czyli z ujęciem już głosowania nad odwołaniem i powołaniem Skarbnika Powiatu głosowało, w głosowaniu jawnym, 17 radnych. Zauważono poza tym, że zgodnie z art. 15 ust. 9 ustawy o samorządzie powiatowym, przewodniczący rady był zobowiązany wprowadzić do porządku obrad sesji w dniu 28 lutego 2011r. projekt uchwały o odwołaniu Skarbnika Powiatu, albowiem Starosta wniosek o odwołanie Pana H. S. ze stanowiska Skarbnika Powiatu złożył w dniu 21 lutego 2011r., a rada powiatu przecież powołuje i odwołuje skarbnika powiatu na wniosek starosty. Zważono też, że zawiadomienie o terminie, miejscu i porządku obrad sesji było wywieszone na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w S. w dniu 17 lutego 2011r. a zdjęte w dniu 1 marca 2011 r. Zawiadomienia te, jak wynika z harmonogramu prac do IV sesji Rady Powiatu wysłano również do urzędów gmin. Organ przyznał, że projekty przedmiotowych uchwał o odwołaniu i powołaniu skarbnika nie zawierały uzasadnienia ani też nie były zaopiniowane przez komisje rady, czego wymaga § 27 ust. 2 i § 28 ust. 2 Statutu Powiatu S., lecz nie stanowi to, zdaniem organu nadzoru, rażącego naruszenia prawa mającego wpływ na nieważność tych uchwał skoro, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, odwołanie i powołanie skarbnika powiatu odbywa się na wniosek starosty.

W dniu 21 kwietnia 2011r. K. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższe stanowisko Wojewody, określając je mianem rozstrzygnięcia nadzorczego, któremu zarzucił brak odniesienia się do nadzwyczajnego trybu w jakim uchwały były podejmowane i powodów braku uzasadnienia podjęcia uchwały o odwołaniu skarbnika.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności. Wskazano, że Wojewoda nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwał. Kwestionowane skargą pismo miało jedynie na celu poinformowanie skarżącego o wynikach przeprowadzonego z urzędu postępowania oraz przyczynach, z powodu których organ nadzoru nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności tych uchwał. Podkreślono, że pismo to nie jest formą działalności Wojewody, jako organu administracji i nie podlega kontroli sądu administracyjnego, wynikającej z art. 3 § 2 pkt 1-3 oraz 5-8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie daje ku temu podstaw także żaden przepis szczególny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne akty lub czynności niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających

z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Ponadto zgodnie z art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) każdy, czyj interes prawny

lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego.

Uwzględniając powyższe unormowania, stwierdzić należy, iż kwestionowane skargą pismo Wojewody nie należy do żadnej z wyżej wymienionych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej. W szczególności zaskarżone "rozstrzygnięcie", jak je określa strona skarżąca nie stanowi aktu nadzoru, o jakim jest mowa w cytowanym art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się przeciwko formalizacji działań organów nadzoru przy odmowie stwierdzenia nieważności uchwał lub zarządzeń ze względu na brak ich wadliwości

(postanowienie NSA z 23 marca 1994 r., SA/Ł 703/94, postanowienie NSA z dnia 8 lipca 1991 r. sygn. akt SA/Ka 491/91, postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. sygn. akt II SA 1155/97, postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 1992 r. sygn. akt SA/Wr 22/92, postanowienie WSA w Łodzi z dnia 2 września 2010r. sygn. akt III SA/Łd 484/10, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2010r. sygn. akt IV SA/GL 491/10, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzeczeniach tych wprost stwierdzano, że pismo organu nadzoru informujące o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym, decyzją ani też czynnością, czy aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i uprawnienie do wniesienia skargi na takie pismo nie przysługuje. Powyższe poglądy podziela też Sąd orzekający w niniejszej sprawie. W konsekwencji uznać należało, że przedmiotowe pismo informacyjne należy traktować wyłącznie jako czynność materialno – techniczną, nie stanowiącą rozstrzygnięcia merytorycznego, na które przysługiwałaby skarga do Sądu. Wymaga zaakcentowania, że postępowanie nadzorcze w przedmiocie oceny legalności uchwały wojewoda wszczyna z urzędu. Ewentualne interwencje lub wnioski osób trzecich nie inicjują postępowania nadzorczego a mogą być przez organ nadzoru traktowane co najwyżej jako sygnał w sprawie. Zajęte stanowisko wojewody w kwestii legalności uchwały jest w pełni autonomiczne. Obowiązujące przepisy nie obligują też organu nadzoru do wydania orzeczenia odmawiającego zastosowania środka nadzorczego. Zgodnie z przepisami Konstytucji RP i ustaw ustrojowych organy te mogą wkraczać w działalność samorządową tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 171 Konstytucji RP, art. 79 ust. 1-4 i art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Organowi nadzoru przysługuje jedynie uprawnienie do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność określonych aktów lub wskazujących, że akt wydano z naruszeniem prawa. Takie rozstrzygnięcia muszą zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o możliwości zaskarżenia aktu. Natomiast pismo informujące o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwał lub zarządzeń nie musi zawierać tych elementów. Przepisy normujące działalność organów nadzoru, czy też sądów administracyjnych nie przewidują możliwości zobowiązania wojewody przez sąd do ewentualnej zmiany stanowiska lub zastąpienia organu nadzoru w tym zakresie. Podkreślić należy, że ocena, czy uchwała lub zarządzenie wymaga wzruszenia, jest wyłączną domeną tegoż organu, zaś postępowanie w tego rodzaju sprawach może być prowadzone tylko z urzędu, a złożenie w tej materii wniosku przez jakikolwiek podmiot nie skutkuje wszczęciem postępowania nadzorczego (tak: Paweł Chmielnicki w "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce", str. 154-156, wyd. Prawnicze 2006 oraz Komentarz do ustawy o samorządzie Województwa, str. 407, Lexis-Nexis 2005).

Mając powyższe na względzie należy jednoznacznie stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Stąd na mocy art. 58 § 1 pkt 1 powołanej ustawy skargę należało uznać za niedopuszczalną i odrzucić.