Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi Klasztoru [...] w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 30 sierpnia 2006 r. nr CXV/1193/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Górka Narodowa Wschód" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz Klasztoru [...] w K. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 30 sierpnia 2006r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr CXV/1193/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa Wschód".

Na w/w uchwałę, Klasztor [...] reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego S..K. , wniósł pismem z dnia 9 lutego 2012r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się stwierdzenia jej nieważności.

Skarga została poprzedzona wezwaniem Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej i została złożona w terminie prawem przewidzianym.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa administracyjnego procesowego i materialnego tj.:

art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawierała ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwiła korzystanie z prawa własności,

art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego treść była niezgodna z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,

art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zawarcia w treści planu miejscowego istotnego elementu jakim były szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym,

art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zawarcia w planie miejscowym odpowiednich regulacji dotyczących sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów,

art. 17 pkt 6 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak ponowienia niektórych czynności w związku z wprowadzeniem zmian do projektu planu miejscowego na podstawie autopoprawki Prezydenta Miasta Krakowa,

art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawierała ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwiłą korzystanie z prawa własności,

art. 140 KC polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

W związku z powyższym wniesiono o:

1) stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie w zakresie terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem: 1R(ZO), 2R(ZO) - tereny rolnicze (tereny otwarte), 3KP - tereny wydzielonych ciągów pieszych, 2KD(L), 4KD(L) - tereny dróg publicznych - ulice lokalne, 1KD(PR/U) - teren parkingu (w ramach miejskiego systemu "park 7 ride") oraz zabudowy usługowej,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że strona skarżąca była właścicielem nieruchomości obejmującej m. in. działki nr [...] ,[...] oraz [...] położonej w rejonie ulic Meiera, Batowickiej i Węgrzeckiej w Krakowie. Nieruchomość ta objęta byłą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa Wschód" przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXV/1193/06 z dnia 30 sierpnia 2006 roku. Zgodnie z ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego wskazane powyżej działki znajdowały się na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem:

1 R(ZO), 2R(ZO) - tereny rolnicze (tereny otwarte);

3KP - tereny wydzielonych ciągów pieszych;

2KD(L), 4KD(L) - tereny dróg publicznych - ulice lokalne;

1 KD(PR/U) - teren parkingu (w ramach miejskiego systemu "park 7 ride") oraz zabudowy usługowej;

5MN, 6MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Analiza treści podjętej przez Radę Miasta Krakowa uchwały wskazała zdaniem strony skarżącej jednoznacznie na to, że nie była możliwa realizacja inwestycji budowlanej polegającej na budowie obiektów kubaturowych na znacznej części nieruchomości. W ocenie strony skarżącej powyższe ustalenia w sposób rażący naruszały jej interes prawny poprzez nieuzasadnione wyłączenie możliwości zabudowy znacznej części w/w nieruchomości. Wskazano, że w wyniku nieprawidłowego pełnienia przez organ gminy władztwa planistycznego został naruszony interes prawny strony skarżącej wynikający z treści:

art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

art. 140 ustawy - Kodeks cywilny,

art. 6 ust. 2 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej strona skarżąca podniosła, że organy planistyczne w trakcie procedury planistycznej naruszyły zasady sporządzenia planu miejscowego. Dokonując analizy treści planu miejscowego przez pryzmat art. 15 ust. 2 - ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określającego zakres przedmiotowy planu miejscowego strona skarżąca podniosła, że w uchwale Rady Miasta Krakowa (dot. przedmiotowego planu – dopisek Sądu) nie zawarto istotnego elementu jakim były szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Jedynie na obszarach oznaczonych w planie miejscowym symbolem MN oraz MW/MN zawarto zakaz wydzielania działek budowlanych przy dokonywaniu nowych podziałów o wielkości mniejszej niż wskazane w planie. Brak ten jest o tyle istotny w opinii strony skarżącej, że plan pozbawiony tego elementu nie mógł być podstawą do przeprowadzenia w przyszłości scalenia lub podziału terenu nim objętego.

Jako kolejny zarzut skargi wskazano, że w planie nie określono elementu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Zdaniem strony skarżącej również w/w element był obligatoryjnym składnikiem planu miejscowego, który powinien być przez radę miasta określony.

Przechodząc do kolejnych zarzutów podniesiono, iż dla terenów oznaczonych w Planie symbolami UP, ZP/US, ZP, Zł, R(ZO), W, KD(PR)/U, KD(B), KD(G), KD(L), KD(D), KD(X), KP/ZP, KP ustalono stawkę 0 % służącą naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, co w ocenie strony skarżącej było niedopuszczalne. W skardze podkreślono, że zastosowanie stawki zerowej pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem pobierania renty planistycznej, o którym mowa art. 36 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na potwierdzenie stanowiska strony skarżącej powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych: np.: wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2010 r. II OSK 545/10, z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 904/10, z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 7 września 2006 r. sygn. akt II OSK 703/06; wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 607/07, z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 292/10, z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 230/08, z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 616/07; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2009 roku II SA/Kr 1462/09, z dnia 30 kwietnia 2009 roku sygn. akt II SA/Kr 319/09.

Kolejny zarzut skargi dotyczył autopoprawki związanej głównie z korektą linii zabudowy wyznaczonej na obszarach 9U, 1ZP/US, 6MW/MN, korekty przebiegu linii rozgraniczającej terenu 3U oraz zmian treści planu miejscowego w szczególności w zakresie określenia wysokości dopuszczalnej zabudowy na terenach 1MW/MN - 6MW/MN oraz w zakresie zakazu zabudowy terenu 1 ZP/US.

W ocenie strony skarżącej, w/w autopoprawka miała istotny wpływ na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym organy planistyczne powinny były ponowić niektóre czynności, o których mowa w art. 17 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taki wymóg wynikał bowiem z treści art. 19 w/w ustawy. Ponadto podkreślono, że z treści stenogramu nie wynikało, aby Rada Miasta poddała zaproponowaną autopoprawkę jakiejkolwiek głębszej analizie. Przeciwnie, zdaniem strony skarżącej zostały one zaakceptowane bez dyskusji, bez analizy okoliczności zaistnienia konieczności dokonania zmian, ani też bez rozważenia zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 1 ustawy, czy niezbędne było ponowienie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, ze względu na zakres wprowadzonych zmian. Strona skarżąca stwierdziła, że wbrew stanowisku Rady Miasta Krakowa, zmiany zaproponowane w zarządzeniu Prezydenta Miasta Krakowa (dot. w/w autopoprawki – dopisek Sądu) były istotne i wymagały głębszego rozważenia konieczności dokonania tych zmian, a w konsekwencji dokonania oceny co do potrzeby powtórzenia czynności opisanych w art. 17 ustawy oraz, że należało ponownie wyłożyć zmieniony projekt planu do publicznego wzglądu.

W końcowej części skargi wskazano również, że na terenie objętym zakresem planu miejscowego obszaru "Górka Narodowa Wschód" w momencie jego uchwalenia obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalone uchwałą NR XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zgodnie z treścią art. 20 ust 1 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Zdaniem strony skarżącej w/w przepis wraz z innymi przepisami powołanej powyżej ustawy wskazywał na konieczność zgodności planu miejscowego ze studium obowiązującym na terenie gminy. Wyjaśniając napisano, że z treści Studium wynikało, że południowo zachodnia część obszaru oznaczonego w planie symbolem 1R(ZO) stanowiła w Studium tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania. W związku z tym postanowienia planu miejscowego były niezgodne z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Równocześnie podniesiono, że co prawda Studium przewidywało możliwość dokonania pewnej korekty linii rozgraniczających ustalonych w planach miejscowych jednakże, przedmiotowa korekta nie mogła oznaczać przesunięcia granic obszarów, na których istniał w planie zakaz zabudowy, kosztem terenów przeznaczonych w Studium pod zabudowę i zainwestowanie. Podniesiono także, że teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 2R(ZO) był przeznaczony w Studium pod tereny do zabudowy i zainwestowania. W związku z tym i w tym przypadku należało dopatrywać się niezgodności treści planu miejscowego ze Studium obowiązującym na tym obszarze. Podkreślono, że w/w teren obejmował również działki należące do strony skarżącej.

W związku z powyższym strona skarżąca stwierdziła, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej wyznaczenia granic obszarów R(ZO) została podjęta z naruszeniem art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Miasta Krakowa reprezentowana przez radcę prawnego S.P. pismem z dnia 9 marca 2012r. (data wpływu do WSA w Krakowie) wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przedstawiono kalendarium prac związanych z uchw0aleniem przedmiotowego Planu oraz odniesiono się do zarzutów strony skarżącej prezentując:

I. Stanowisko w przedmiocie zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu wskazano, że tereny przeznaczone w studium do zabudowy i zainwestowania, a położone wzdłuż terenów kolejowych, na wschód od ulicy[...], nie zostały przeznaczone w planie miejscowym jako obszary inwestycyjne (po wschodniej stronie ul. Węgrzeckiej) i ustalono dla tego terenu przeznaczenie nawiązujące do dotychczasowego wykorzystania (użytkowania). Spowodowane było to tym, że ul. Węgrzecka stanowiła historyczną i naturalną granicę pomiędzy terenami otwartymi (niezabudowanymi) a zainwestowanymi. Ustalone w planie miejscowym przeznaczenie dla wskazanych nieruchomości strony skarżącej oznaczone jako 1R(ZO), nawiązywało wprost do istniejącej historycznie naturalnej granicy między terenami zainwestowanymi a niezainwestowanymi. Wskazano również, że nie znalazły uzasadnienia twierdzenia strony skarżącej, że "korekta nie może oznaczać przesunięcia granic obszarów, na których istnieje w planie zakaz zabudowy, kosztem terenów przeznaczonych w Studium pod zabudowę i zainwestowanie". Przede wszystkim w ocenie organu należało zauważyć, że ustalenie szczegółowego przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu stanowiło ustalenia planu miejscowego a nie studium. Ponadto mając na uwadze różny charakter, stopień szczegółowości oraz skalę załączników graficznych obydwu aktów, należało wskazać, że niemożliwe było dokładne przerysowywanie, z pominięciem ustaleń studium traktowanego jako całość, ustalonych w studium kierunków zagospodarowania do planu miejscowego i ustanawianiu na tej podstawie granic terenów o różnych przeznaczeniach. Takie ujmowanie zależności między studium a planem miejscowym prowadziło w ocenie organu planistycznego do istotnego wypaczenia sensu ustawowo ukształtowanych relacji między planem a studium i sprowadzałoby plan miejscowy, który jest aktem prawa miejscowego, do "aktu wykonawczego" studium, które nie miał przymiotu aktu prawa miejscowego. Zdaniem organu "korekta", z którą nie zgadzała się strona skarżąca - w miejscowym planie określonych w Studium warunków, mogła dotyczyć powiększenia terenów inwestycyjnych, kosztem terenów wyłączonych z zainwestowania, jak i odwrotnie - powiększenia terenów wyłącznie zainwestowania, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w Studium. W opinii organu należało przyjąć, że charakter (przebieg) korekty wyznaczał kryterium dostosowania rozwiązań planistycznych do rozpoznanych na etapie sporządzania projektu planu rzeczywistych uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego.

II. Stanowisko w przedmiocie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem organu zarzut był nieuzasadniony gdyż pomimo faktu, iż literalna wykładnia w/w unormowania mogła sugerować, że zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym stanowiły obligatoryjny element każdego planu, to jednak ich określenie w planie nie miało charakteru bezwzględnego. Było tak, dlatego, że wpierw musiały zaistnieć obiektywne przesłanki, które uzasadniałyby określenie tych zasad i warunków, a zależały one od konkretnych uwarunkowań danego obszaru. W ocenie Rady Miasta Krakowa scalenia i podziały służą, bowiem efektywnemu zagospodarowaniu przestrzeni. Przesłankami przemawiającymi za szczegółowym rozwiązaniem tych kwestii w planie miejscowym mogły być przykładowo nieregularne kształtu nieruchomości, stopień zainwestowania terenu, znaczne różnice w wielkości działek czy też topografia terenu, które bez określenia przedmiotowych zasad i warunków uniemożliwiałyby zagospodarowanie konkretnych działek zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. W przypadku skarżonego planu tego typu okoliczności nie zachodziły w opinii organu, a zatem nie było potrzeby określania w/w warunków i zasad.

III. Stanowisko w przedmiocie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie organu zarzut ten był bezzasadny, ponieważ zamieszczenie w planie regulacji dotyczącej sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania terenu jest, co prawda obligatoryjnym elementem tego planu, jednakże tylko w zakresie określanego na nowo tymczasowego zagospodarowania. Zdaniem Rady Miasta Krakowa pogląd taki wynikał z porównania przepisu wprowadzającego obowiązek określenia w planie sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania terenu (art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) z przepisem art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowił, iż tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogły być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba, że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Mając na uwadze fakt, że przepis art. 35 był przepisem bezwzględnie obowiązującym, to w ocenie organu zestawienie w/w norm prowadziło terenu oznacza automatyczne zastosowanie regulacji art. 35. W opinii organu taka konstatacja była zbieżna z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r. (sygn. II OSK 1174/10).

IV. Stanowisko w przedmiocie zarzutu naruszenia art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyjaśniono, że projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa Wschód" wprowadzono autopoprawkę. Zdaniem organu wprowadzone nią zmiany w projekcie uchwały nie powodowały potrzeby ponowienia czynności określonych w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprowadzone zmiany nie zmieniały, bowiem przeznaczeń terenów, a jedynie doprecyzowały zasady ich zagospodarowania. Organ stanął na stanowisku, że tylko istotne zmiany w projekcie planu miejscowego uzasadniają ponowienie czynności proceduralnych (np. w zakresie przeznaczenia terenów), a przedmiotowe zmiany takiego charakteru nie posiadały.

Dalej Rada Miasta podniosła, że należało zwrócić także uwagę na okoliczność, że wykładnia art. 17 pkt 13 oraz 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadziła do wniosku, iż ponowienie czynności proceduralnych trzeba było traktować w kategoriach wyjątku. Świadczyło o tym użycie przez ustawodawcę pojęcia "w niezbędnym zakresie", co zdaniem Rady Miasta Krakowa, mimo nieostrego charakteru tego wyrażenia, oznaczało dyrektywę interpretacyjną, ażeby konieczność ponowienia tych czynności rozumieć zawężająco.

V. Stanowisko w przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności.

Organ stwierdził, że zarzuty te pozbawione były podstaw. Wskazano, że chociaż prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa absolutnego. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Dalej podkreślono, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, a art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wyraźnie, iż ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności.

Oznaczało to zdaniem organu, iż uregulowania zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z tego prawa. Zatem zmiana zakresu korzystania z rzeczy, wynikająca z ustaleń planu miejscowego, była wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Zaznaczono w tym miejscu, iż uchwalenie planu miejscowego nie skutkowało uszczupleniem uprawnień właścicielskich strony skarżącej. W opinii organu strona skarżąca nadal mogła korzystać z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbywać.

Następnie stwierdzono, że ograniczenia w sposobie korzystania przez stronę skarżącą z nieruchomości, które wynikały z uchwalenia planu, mieściły się w granicach dopuszczanych prawem. Natomiast w przypadku całkowitego bądź istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jak również w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu, zgodnie art. 36 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właścicielom i wieczystym użytkownikom przysługują, względem gminy, chroniące ich interes, roszczenia. Zdaniem Rady Miasta Krakowa strona skarżąca mogła żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę bądź wykupienia nieruchomości lub jej części.

VI. Stanowisko w przedmiocie zarzutu zastosowania w planie stawki 0 %.

Odnośnie niezasadność w/w zarzutu organ podniósł, że w przypadku skarżonego planu należało zwrócić uwagę, że stawką 0% zostały objęte tereny, które w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu zostały oszacowane pod kątem wykupu w celu realizacji inwestycji o charakterze użyteczności publicznej. Zważając na fakt, że opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi dochód budżetu gminy, to niecelowym byłoby obciążanie tą opłatą gminy, czy też innych podmiotów mogących realizować zadania publiczne. Zdaniem organu trudno, bowiem było przypuszczać, ażeby intencją ustawodawcy było obciążenie rentą planistyczną terenów służących zaspokojeniu potrzeb publicznych. Odnośnie przeznaczenia R(ZO) zwrócono uwagę, iż tereny te były użytkowane rolniczo i organy planistyczne uznały, że plan nie spowoduje wzrostu ich wartości. W ocenie Rady Miasta Krakowa ze wzrostem wartości nieruchomości mamy z reguły do czynienia w sytuacji, gdy teren niezainwestowany zyskuje w planie miejscowym przeznaczenie inwestycyjne. Trafność zapisów planistycznych potwierdza okoliczność, iż legalność skarżonego planu nie była dotychczas podważana ani przez Wojewodę działającego jako organ nadzoru (brak rozstrzygnięcia nadzorczego czy też skargi), ani przez jakikolwiek inny podmiot.

W konsekwencji pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że jeżeli organ nadzoru nad działalnością komunalną zaskarżył w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tylko część uchwały, to sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).

Z treści skargi wynika, że w przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Miasta Krakowa nr CXV/1193/06 z dnia 30 sierpnia 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa Wschód" (dalej zwany "Planem"). Wiążącego charakteru nie mają natomiast wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 powołanej ustawy). W myśl z kolei art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skarga wniesiona została przez stronę skarżącą w ustawowym terminie. Zdaniem składu orzekającego termin ten został w niniejszej sprawie dochowany. W aktach sprawy brak wprawdzie zwrotnego dowodu doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, brak również odpowiedzi na nie, jednak w aktach sądowych znajduje się kserokopia pisma Przewodniczącego Rady Miasta Krakowa z dnia 29 grudnia 2011r. przekazującego w/w wezwanie Prezydentowi Miasta Krakowa – tak więc najpóźniej w dniu 29 grudnia 2011r. wezwanie wpłynęło do organu. Zresztą samo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nosi datę 23 grudnia 2011., chociaż jak oświadczył na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej r. pr. S.K. data ta jest błędna, gdyż wezwanie zostało nadane przesyłką polecona w dniu 29 grudnia 2011r. Następnie strona skarżąca złożyła skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 10 lutego 2012r. (data wpływu do organu). Powyższe dowodzi terminowego złożenia skargi przez stronę skarżącą i dopełnienie wymogu wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Podniesione w skardze zarzuty koncentrują się na wskazaniu naruszenia trybu sporządzania Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa Wschód", które to naruszenie ma w ocenie strony skarżącej charakter istotny. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). W konsekwencji w pierwszej kolejności kontroli powinna podlegać treść zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony z zachowaniem zasad jego sporządzania rozumianych jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, czyni zasadnym dokonywanie oceny wpływu czynności proceduralnych na treść rozstrzygnięcia planistycznego. O ile bowiem naruszenie zasad sporządzania planu zawsze skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności bez względu na poprawność postępowania poprzedzającego jego uchwalenie, o tyle naruszenie trybu sporządzania planu musi bezpośrednio determinować treść ustaleń planu, aby mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności planu.

W myśl z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p."), w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy;

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Zgodnie z przytoczonym powyżej art. 15 ust. 2 u.p.z.p. rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym – jako element o charakterze obowiązkowym - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (pkt 8). Uszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r., w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1587), w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Należy zatem przyjąć, że plan miejscowy wypełnia dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, skonkretyzowane przez rozporządzenie. Ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią następnie podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651). Bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Wynika to z treści art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje, że podstawą dla postępowania w sprawie scalenia i podziału są stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Wszczęcie procedury scalenia i podziału może nastąpić zarówno z urzędu (co koreluje z treścią art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym "jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami") jak też na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. W tym ostatnim przypadku procedura scalania i podziału musi również być oparta na ustaleniach wynikających z planu miejscowego, co prowadzi do wniosku, że omawiane zasady i warunki muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu a nie tylko dla tych, które znalazły się w wyznaczonych w planie na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału (tak E. Mzyk (w:) G. Bieniek, E. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2008r. s. 398-399). Tym samym należy przyjąć, że ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem rady gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zestawienie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. z jej art. 15 ust. 3 pkt 1 nie daje podstaw do twierdzenia, że tylko w sytuacji określenia - w zależności od potrzeb – w planie miejscowym granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości konieczne jest określenie w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem rady gminy, bez zrealizowania którego niemożliwe byłoby przeprowadzenie procedury scalania i podziału z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych ze względu na brak omawianych zasad i warunków. Będą one wykorzystywane przy scalaniu i podziale nieruchomości na obszarach określonych przez radę gminy jako wymagające zastosowania tej instytucji, jak również na pozostałych obszarach, jeżeli z inicjatywną scalenia i podziału wystąpią właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości. Uregulowania aktu podustawowego nie mogą wykluczać realizacji roszczeń zagwarantowanych ustawą, a do takich należy roszczenie o przeprowadzenie procedury scalania i podziału nieruchomości na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych. W ślad za przedstawionym wcześniej poglądem piśmiennictwa stwierdzić można, że rada gminy mogłaby odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdyby wykazane zostało, że uzasadnia to stan faktyczny i nie koliduje to z regulacjami ustawowymi (np. jak to wskazano w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2010r., II SA/Wr 214/10 - plan obejmuje tylko jedną nieruchomość której konfiguracja przestrzenna zapewnia właścicielowi zagospodarowanie jej zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie).

Podkreślenia wymaga konieczność odróżnienia instytucji "scalania i podziału" nieruchomości od instytucji "podziału" nieruchomości, mimo że niewątpliwie celem ich obu jest doprowadzenie do powstania takich nieruchomości, które będą mogły być samodzielnie i racjonalnie zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z planu miejscowego. Istotą "scalania i podziału" jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów. Wskazana instytucja prawna ma doprowadzić zarówno do możliwości realizacji zapisów planu jak i powstania najbardziej optymalnej struktury obszarowej, która pozwoli na wykorzystanie terenów według ich przeznaczenia określonego w planie. "Scalanie i podział" nieruchomości przeprowadzany jest dla osiągnięcia celu, jakim jest stworzenie takiego stanu przestrzenno-powierzchniowego nieruchomości, który umożliwi najbardziej racjonale ich zagospodarowanie według przeznaczenia określonego w planie miejscowym (zob.: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2009). Procedura "scalania i podziału" gruntów polega najpierw na zniesieniu granic dotychczasowych nieruchomości (scaleniu), w wyniku czego dochodzi do połączenia nieruchomości w jeden obszar, a następnie na opracowaniu geodezyjnego projektu podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe, które mogą być wykorzystane i zagospodarowane stosownie do postanowień planu. Czynności te dotyczą tego samego terenu, który był objęty scaleniem. "Scalenie i podział" prowadzi do zmian w sferze własnościowej przede wszystkim w zakresie terytorialnych granic wykonywania tego prawa. Podział nieruchomości nie jest natomiast poprzedzony wcześniejszym scaleniem. Podział geodezyjny nieruchomości odbywa się w granicach nieruchomości (w rozumieniu art. 46 k.c. lub art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i zmierza do wydzielenia w obrębie tej nieruchomości działek gruntu albo do zmiany linii granicznych i powierzchni działek tworzących nieruchomość. Podział geodezyjny (sam w sobie, bez podziału prawnego) nie powoduje zmian w sferze własnościowej.

Odniesienie powyższych uwag do zaskarżonej uchwały – zwłaszcza do treści zakwestionowanych w skardze przepisów - wskazuje, że określone w nich zapisy nie stanowią szczegółowych warunków i zasad scalania i podziału nieruchomości.

Do kwestii podziału i kwestii scalenia nieruchomości zaskarżona uchwała odnosi się w treści § 10 ust. 3 pkt 2 gdzie zapisano, że obowiązuje zakaz wydzielania działek budowlanych, przy dokonywaniu nowych podziałów o wskazanej wielkości oraz § 12 ust. 3 pkt 2, w którym wskazano na zakaz wydzielania działek budowlanych, w przypadku zastosowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o wielkości mniejszej niż 250 m2.

Treść przytoczonych regulacji potwierdza stanowisko strony skarżącej, że zapisy zaskarżonego planu miejscowego nie regulują szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Przepis § 10 ust. 3 pkt 2 oraz § 12 ust. 3 pkt 2 Planu nawiązuje do procedury scalania działek, jednak nie można przyjąć, że zapisy te stanowią wypełnienie wymogu ustalenia "szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz regulacjach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. 2003 Nr 164, poz. 1587). Brak w tekście Planu zasad i warunków regulujących scalanie nieruchomości w ramach instytucji scalania i podziału. Niewątpliwie nie ustalono w zaskarżonym planie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Niezależnie od tego należy wskazać, że poza § 10 ust. 2 pkt odnoszącym się do obszarów MN oraz § 12 ust. 2 odnoszącym się do obszarów MW/MN w zaskarżonym Planie nie nawiązano do parametrów "nowowydzielanych" działek.

W konsekwencji należy stwierdzić, że tekst zaskarżonego Planu nie zawiera zapisów dotyczących warunków i zasad scalania i podziałów nieruchomości spełniających wymagania art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić przy tym należy, że wprawdzie treść planu miejscowego należy odczytywać zarówno z jego części tekstowej, jak i części graficznej, jednakże gdy chodzi o "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości", to nie można przyjąć, że dla spełnienia tego wymogu wystarczyłoby samo graficzne wskazanie granic działek budowlanych na rysunku planu. Bez określenia zasad scalania i podziału w części tekstowej plan nie może być traktowany jako określający zasady i warunki, które mogą być następnie podstawą do przeprowadzenia scalania i podziałów nieruchomości, zgodnie z art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. wyrok NSA z dnia 21 września 2005r. II OSK 43/05). Ponadto należy zwrócić uwagę, że w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. określono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu właśnie tekstu planu (zdanie wprowadzające). Prawodawca zatem wyraźnie określił, w którym dokumencie planu - mianowicie w tekście planu - powinny być zawarte określone w pkt 8 parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału. W szczególności parametry te powinny dotyczyć minimalnych lub maksymalnych frontów działek, ich powierzchni oraz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego (Zob. także wyrok WSA w Krakowie z 19.12.2011r., sygn. akt II SA/Kr 1475/11, wyrok NSA z 6.10.2011r., sygn. akt II OSK 1335/11)

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym z wyroku z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 424/10 publikowanego w zbiorze LEX nr 673872, treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego determinuje możliwość podziału i scalenia nieruchomości. Prawidłowo sporządzony plan powinien więc wyznaczać zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego i podziałowego. W tych warunkach plan miejscowy, jako przepis prawa miejscowego, zawarte w nim zagadnienia powinien regulować w sposób jednoznaczny, nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych. I chociaż przepis art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi normę o charakterze ius cognes, to możliwe jest pominięcie w planie miejscowym określonych ustaleń, np. dotyczących scalania i podziału nieruchomości w przypadku jedynie wtedy, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Natomiast, jeżeli rada gminy zdecydowała o uregulowaniu tej materii w planie, to obligowana jest do szczegółowego sprecyzowania zasad i warunków scalania oraz podziału nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W tym kontekście nie można uznać zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 11 poprzez brak określenia sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. W przedmiotowym planie brak wskazania przez Radę Gminy Krakowa terenów wymagających tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Organy planistyczne uznały, iż na przedmiotowym obszarze nie zachodzi konieczność określania sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów do czasu zagospodarowania terenu zgonie przeznaczeniem w planie. Co do zasady wynikającej z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi, naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy, stwierdzić należy, że jest on uzasadniony. Z treści § 30 Planu wynika, iż stawkę procentową, służącą naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu ustala się w wysokości: 0 % dla wszystkich terenów oznaczonych symbolami literowymi: UP, ZP/US, Z, ZI, R(ZO), W, KD(PR)/U, KD(B), KD(G), KD(L), KD(X), KP/ZP, KP, za wyjątkiem terenów MN, MW, MW/MN, U, dla których przyjęto stawkę 30 %.

Zasadnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że z treści w/w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien określać stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Z powyższego sformułowania można wyprowadzić wniosek o obowiązku określenia stawek procentowych w taki sposób, który pozwoliłby na ustalenie opłaty, a to wyklucza określenie zerowej stawki procentowej. W komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego (Wydawnictwo C.H. Becka, Warszawa 2004) zaprezentowane zostało stanowisko, iż nadal zachowuje aktualność pogląd, wyrażony pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., że obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty pobranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu, wyłącza możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zerowej stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty (str. 285 komentarza). Prezentując powyższe stanowisko autorzy komentarza powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2002r., sygn. II SA/Wr 1193/02. Argumentację zawartą w uzasadnieniu powyższego wyroku, wyrażoną na tle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., w pełni można przenieść na grunt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r., albowiem obie ustawy w tożsamy sposób regulują instytucję opłaty planistycznej. Nadal jest to jednorazowa opłata określona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pobierana decyzyjnie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w przypadku zbycia przez właściciela lub użytkowania wieczystego tejże nieruchomości. W obu ustawach zastrzeżona została też w tożsamy sposób jedynie maksymalna wysokość stawki procentowej jako 30% wzrostu wartości nieruchomości. Określenie stawki procentowej renty planistycznej w wysokości 0% czyniłoby bezprzedmiotowym zapis ustawy mówiący o obowiązku decyzyjnego ustalenia renty planistycznej w razie powstania sytuacji opisanej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oznaczałoby niedopuszczalne odgórne "zwolnienie" pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z ustawowego obowiązku uiszczenia renty planistycznej w razie zaistnienia przesłanek ustawowych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 marca 2006r., II SA/Bk 100/06, LEX nr 194598). Mając na uwadze prezentowane wyżej rozumienie zasad sporządzania planu miejscowego jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, należy stwierdzić, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% stanowi naruszenie tych zasad. Również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się niedopuszczalność określenia stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009r., II OSK 1778/08, wyrok NSA z dnia 24 października 2006r., II OSK 1247/05 publikowany zbiór Lex nr 289297).

Na gruncie niniejszej sprawy należy dodatkowo zauważyć, iż poza tym że art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż obowiązkowym elementem planu jest określenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 – opłatę planistyczną, to dodatkowo § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. 2003 Nr 164, poz. 1587) stanowi, iż ustalenia stawek procentowych powinny dotyczyć wszystkich terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. W badanym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego w § 30 dotyczącym ustalenia stawki procentowej Rada Miasta Krakowa zróżnicowała stawki procentowe, co jak wskazano jest dopuszczalne, jednakże dla części terenów uchwaliła stawkę procentową w wysokości 0%. Takie uregulowanie oznacza, iż dla wszystkich obszarów planu za wyjątkiem terenów oznaczonych MN, MW, MW/MN, U nie określono stawki procentowej umożliwiającej ustalenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Skoro stawka procentowa, o której wspomina art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, to wykluczone jest ustalenie stawki procentowej zerowej nawet dla niektórych tylko obszarów. Organ nie może z góry przesądzić, iż wartość nieruchomości dla wskazanych obszarów nie wzrośnie. Jako obligatoryjny element planu stawka procentowa musi zostać określona, przy czym musi zostać określona w sposób umożliwiający naliczenie opłaty planistycznej, co z kolei wyklucza stawkę w wysokości 0% dla jakiegokolwiek obszaru. Z podanych wyżej przyczyn Sąd orzekający nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2007r. II SA/Gl 378/07 Lex nr 381629, w którym Sąd ten doszedł do wniosku, iż obowiązek zawarcia w planie stawki procentowej jest określeniem obligatoryjnym, jednakże "obligatoryjność" ta jest uzależniona od warunków faktycznych panujących w terenie. W konsekwencji uznano, że jeśli stawka 0% odnosi się do terenu, na którym plan nie przewiduje wzrostu wartości nieruchomości, to brak jest podstaw do uznania, iż taki zapis uchwały jest sprzeczny z prawem i winien podlegać stwierdzeniu nieważności. Pogląd ten jest poglądem odosobnionym, nie zyskał też aprobaty w orzecznictwie NSA. Również Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela tego stanowiska, bowiem, jeżeli ustawa – tak jak w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przewiduje jakiś element planu jako obligatoryjny, to bezwzględnie jest to wiążące dla organów i sądów. Koncepcja "względnej obligatoryjności", zwłaszcza w stosunku do organów administracji, jest w ocenie Sądu pozbawiana podstaw prawnych. Dodatkowo należy podkreślić, że do kompetencji rady gminy nie należy ocena, czy ustalenia planu spowodują wzrost wartości nieruchomości. Kwestia wzrostu wartości nieruchomości jest badana w odrębnym postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej przy zastosowaniu odpowiedniej procedury (metod i podejść uwzględnianych przez rzeczoznawcę majątkowego) dotyczącej ustalenia opłaty planistycznej (art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zgodzić się należy z argumentacją pełnomocnika strony skarżącej, iż wprowadzenie stawki 0% jest nieuprawnione np. dla obszarów 2UP i ZP/US, które przewidując możliwość lokalizacji usług z zakresu usług publicznych albo terenowe urządzenia sportowe i rekreacyjne oraz kubaturowe obiekty sportowe wraz z niezbędnym programem usługowym nie wykluczają, że usługi te będą realizowane w formie komercyjnej. W konsekwencji takie przeznaczenie w planie tych gruntów nie wyklucza wzrostu wartości tych nieruchomości, a wręcz je uprawdopodabnia (np. budowa prywatnego przedszkola, siłowni sportowej itp.). Nie sposób również przyjąć, że tereny planu, dla których w planie określono stawkę 0%, są w całości własnością Gminy Kraków, a więc nie będzie pobierana tzw. renta planistyczna. Po pierwsze pełnomocnik Rady Miasta na rozprawie stwierdził, że nie jest w stanie wypowiedzieć się co do struktury własnościowej nieruchomości objętych obszarami, co od których zastosowano stawkę 0% Po drugie rozważając sprawę in abstracto, nawet jeżeli na dzień uchwalania planu część z tych nieruchomości była własnością Gminy Kraków, to nie sposób było wykluczyć przekształceń własnościowych tych gruntów np. wskutek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (na podstawie art.136 i 137 w zw. z art.140 u.g.n., gdzie nie uwzględnia się zmiany wartości nieruchomości wskutek zmiany planu).

Podsumowując tę część rozważań i mając na uwadze przedstawione wyżej rozumienie zasad sporządzania planu miejscowego, należy stwierdzić, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% stanowi naruszenie tych zasad.

Skład orzekający na podstawie zgromadzonych w sprawie akt stwierdził, że Rada Miasta Krakowa przed podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Górka Narodowa Wschód" przyjęła poprawkę do projektu w/w uchwały (druk nr 1382; zarządzenia Nr 1739/2006 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 sierpnia 2006r.). Wskazana autopoprawka dokonana w części tekstowej jak i na rysunku planu, dotyczyła w dużej mierze korekty linii zabudowy wyznaczonej na obszarach 9U, 1ZP/US, 6MW/MN oraz korekty przebiegu linii rozgraniczającej teren 3U. Jednocześnie dokonano zmian treści planu – w szczególności w zakresie określenia wysokości dopuszczalnej zabudowy na terenach oznaczonych 1MW/MN – 6MW/MN oraz w zakresie zakazu zabudowy terenu oznaczonego 1 ZP/US. W ocenie Sądu istotna część tych zmian miała charakter merytoryczny, np. wskazane wyżej: korekta linii zabudowy, zmiana dopuszczalnej wysokości zabudowy, korekta przebiegu linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu, zmiana wielkości wskaźnika powierzchni zabudowanej. W związku z tym Rada Miasta Krakowa winna powtórzyć niektóre czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to podyktowane wymogiem art. 19 w/w ustawy, w myśl którego jeśli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Sąd podziela w tej kwestii stanowisko orzecznictwa, gdzie wskazuje się, iż "dokonywanie jakichkolwiek zmian w części opisowej lub graficznej uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu, poza przypadkami wskazanymi w art. 17 pkt 13 i art. 19 u.p.z.p. jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Zmiana treści lub rysunku projektu planu (zakres i rodzaj tych zmian) pozostaje bowiem w takim wypadku poza wiedzą zainteresowanej społeczności lokalnej i poza jej kontrolą." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 września 2009r., sygn. akt II Sa/Gd 250/07, LEX nr 569868). W przedmiotowej sprawie Rada Miasta Krakowa zaakceptowała proponowane poprawki bez jakiejkolwiek konkretnej analizy. Zdaniem składu orzekającego w/w poprawki były na tyle istotne, że obowiązkiem organu planistycznego było powtórzenie niektórych czynności zgodnie z art. 17 ustawy, a szczególności ponowne wyłożenie zmienionego projektu Planu do publicznego wzglądu. Por. rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2008r. sygn. akt II OSK 367/08, w wyroku z dnia 1 lipca 2010r, sygn. akt II OSK 905/10 oraz wyroku WSA w Krakowie z 11.03.2011r., sygn. akt II SA/Kr 18/11.

Ostatni zarzut podlegający ocenie Sądu dotyczył rozbieżności pomiędzy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym uchwałą nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 września 2003r. a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa Wschód" zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXV/1193/06 z dnia 30 sierpnia 2006r.

Zgodnie z brzmieniem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Odnosząc to do w/w studium, zauważyć należy, iż południowo zachodnia część obszaru oznaczonego w planie jako 1R (ZO) stanowi w studium tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania (mapy K1, K2, K3, K4). W tym miejscu stwierdzić trzeba, że w tym zakresie postanowienia planu są niezgodne z treścią studium. Wprawdzie studium pozwala na dokonanie określonej korekty linii rozgraniczających ustalonych w planach miejscowych, jednak korekta o której mowa w niniejszej nie może powodować przesunięcia granic obszarów, na których w planie zakazano budowy, a w studium – przeciwnie. Ponadto obszar oznaczony w planie jako 2 R (ZO) objęty jest zakazem zabudowy, natomiast w studium – określono go jako przeznaczony do zabudowy i zainwestowania(mapy K1, K2, K3, K4). Nadto wg studium mapa K5 – planowanie miejscowe i programy operacyjne tereny 1R (ZO) i 2R (ZO) leżą wewnątrz "terenu dla mieszkaniowego budownictwa komunalnego i socjalnego". W przedstawionym wyżej zakresie zapisy Planu pozostają niezgodne z ustaleniami zawartymi w Studium co pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w myśl, którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych oraz art.20 tej ustawy.

Podsumowując należy podkreślić, iż zasady sporządzania planu miejscowego to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane są z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie ma w szczególności przepis art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm). W odniesieniu do dokumentacji planistycznej kryteria jej poprawności wskazują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. 2003 Nr 164, poz. 1587).

Analiza zaskarżonej uchwały jednoznacznie wskazuje na istotne uchybienie wskazanym wyżej przepisom i z tej przyczyny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), w związku z art. 28 § 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.