Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3, art. 88 ust. 2 i 3, art. 89 ust. 1 i 8 oraz art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm., dalej u.o.p.) po rozpatrzeniu odwołania Miasta Ł. od decyzji Dyrektora Ł. Parku Krajobrazowego Doliny N. działającego z upoważnienia Marszałka Województwa P., z dnia [...] października 2021 r., znak [...], dotyczącej wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 11 sztuk drzew rosnących na terenie nieruchomości o nr ewid.[...] w pasie drogowym ulicy [...] w Ł., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu [...] maja 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Miasta Ł. o wycinkę 3 sztuk drzew w pasie drogowym ulicy [...] w Ł.. Dostarczony materiał zdjęciowy wskazywał, iż drzewa przeznaczone do wycinki zostały uszkodzone wskutek prowadzonych w ich pobliżu prac ziemnych. Pracownicy organu na miejscu ustalili, że 11 sztuk drzew rosnących wzdłuż ulicy na działce o nr geod. [...] ma znaczenie zdewastowany system korzeniowy, co skutkowało prowadzeniem postępowania w trybie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. Mając na uwadze przeprowadzone postępowanie Dyrektor Ł. Parku Krajobrazowego Doliny N. działający z upoważnienia Marszałka Województwa P. w dniu [...] września 2020 r., znak [...], wymierzył Miastu Ł. administracyjną karę pieniężną za zniszczenie 11 sztuk drzew rosnących na terenie nieruchomości o nr ewid. [...] w pasie drogowym ulicy [...] w Ł..

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Miasto Ł..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji wskazując, że nie można wykluczyć odpowiedzialności wykonawcy za zniszczenie drzew, gdyż to wykonawca powinien dostosować technologię prac do możliwości i istniejącego zagospodarowania, w tym też rozważyć możliwość wykonywania prac w obrębie drzew z dokumentacją projektowa, ale również zasadami wiedzy technicznej. W zakresie zatem odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w ocenie organu odwoławczego nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, w tym nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego dendrologa na okoliczność możliwości wystąpienia szkód w obrębie drzew wzdłuż przebudowanej ulicy i ewentualnego stopnia ich uszkodzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Marszałek Województwa P., decyzją z dnia [...] października 2021 r., znak [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia 10 listopada 2021 r., znak [...]) wymierzył Miastu Ł., administracyjną karę pieniężną za zniszczenie 11 sztuk drzew wskazanych w tabeli, rosnących na terenie nieruchomości o nr ewid. [...], obręb ewidencyjny Ł. 1 w pasie drogowym ulicy [...] w Ł.. Wysokość kary pieniężnej za zniszczenie drzew wymienionych w tabeli nr 1 pod pozycjami 1-8 i 10-11 naliczył w wysokości 28.905,00 zł. W pkt 3 decyzji, wysokość administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa wymienionego w tabeli nr 1 pod pozycją 9 naliczył w wysokości 3.270,00 zł. W pkt 4 decyzji, termin uiszczenia kary określonej w pkt 3 odroczył na okres 5 lat licząc od upływu 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę uwzględnił zalecenia zawarte w decyzji kasacyjnej Kolegium dnia [...] stycznia 2021 r., uzupełniając materiał dowodowy o: dokumenty, zeznania świadków, materiał zdjęciowy (w tym zdjęć Google StreetView) oraz opinię dendrologa. Organ uznał, iż przyjęta już na etapie projektu technologia, zakres prac, przebieg ciągów komunikacyjnych i instalacji, położenie obrzeży, pozostawały w kolizji z system korzeniowym drzew. Widać to było na Mapie "PROJEKT ZAGOSPODAROWANIA TERENU dla Przebudowy ul. [...] w Ł." skala 1:500. W projekcie nie przewidziano drzew do wycinki, przesadzenia lub zastosowania innych działań ochronnych mimo, że na ww. mapie roboty ziemne zaplanowane były tuż przy linii drzew, lub wręcz na linii drzew (drzewo o nr 2, 5, 6, 7, 10, 11). Jak wynikało z "PROJEKT ZAGOSPODAROWANIA TERENU dla Przebudowy ul. [...] w Ł." skala 1:500 nie zostały przy ustalaniu zakresu i przebiegu prac, w tym linii obrzeży, przebiegu instalacji, wzięte pod uwagę znajdujące się pod ziemią bryły korzeniowe ponad 30-letnich drzew. Organ stwierdził, że w związku z kształtem zaprojektowanych rozwiązań (zwłaszcza przebieg obrzeży) oraz przewidziana w projekcie technologia wykonania, nie było możliwa ochrona 11 drzew będących przedmiotem opracowania. Ponadto, wątpliwości organu budziło to, czy dokument D-01.02.01 USUNIĘCIE DRZEW I KRZEWÓW, stanowiący część Szczegółowej Specyfikacji Technicznej dotyczącej przebudowy ul. [...], został stworzony na potrzeby przedmiotowej inwestycji, czy też skopiowany z innego projektu. Pojawiły się w nim bowiem ewidentne sprzeczności w stosunku do pozostałej dokumentacji tej inwestycji określającej przedmiot umowy jak: pkt 5.2 o zakwalifikowaniu drzew do usunięcia zgodnie z "Planem wyrębu", który jednak nie znajdowały się w dokumentacji projektowej. Ponadto dalej, była w nim mowa o Lasach Skarbu Państwa rosnących na działkach będących w granicach lokalizacji drogi, które zostaną wycięte na koszt nadleśnictwa i inne podobne sprzeczności. Po zapoznaniu się z treścią umowy i towarzyszącą jej dokumentacją projektową organ uznał, że do zniszczenia drzew doszło za wiedzą i przyzwoleniem posiadacza, którym jest Miasta Ł.. Zdaniem organu w tych okolicznościach nie może być uznany za sprawcę deliktu administracyjnego wykonawca B. Sp. z o.o. w Ł., działający na zlecenie i za przyzwoleniem Miasta Ł., zgodnie z otrzymaną od niego dokumentacją, zawierającą ww. rozwiązania kolidujące z drzewostanem. Zdaniem organu, z przeprowadzonego postępowania administracyjnego, popartego opinią dendrologiczną wynikało, że doszło do zniszczenia 11 drzew, z których tylko jedno, ze względu na stopień jego zniszczenia, może zachować żywotność. Ponadto, zdjęcia w sposób jednoznaczny dokumentowały głębokie wykopy tuż przy linii drzew, odsłonięte bryły korzeniowe z poszarpanymi mechanicznie pozostałościami i resztkami korzeni, fragmenty korzeni centralnych leżące wokół drzew. Jak wynikało z MAPY "PROJEKT ZAGOSPODAROWANIA TERENU" w skali 1:500 przebieg obrzeży został zaprojektowany przy linii drzew lub wprost na niej. Tym samym wykonanie robót przez wykonawcę zgodnie z projektem odzwierciedlającym zlecenie inwestora musiało - zdaniem organu - skończyć się zniszczeniem drzew. Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z opinią dendrologiczną przyczyną tak rozległych uszkodzeń drzew skutkujących szkodą całkowitą jest zaprojektowany i następnie wykonany przebieg obrzeży parkingów i ciągów jezdnych, który znajdował się w odległościach mniejszych niż 5 średnic pni do drzew. Za zaniedbanie ze strony Inwestora biegły uznał fakt, iż w dokumentacji projektowej nie stwierdzono obecności inwentaryzacji dendrologicznej, co jest błędem w przypadku inwestycji prowadzonych w obrębie drzew. Nie stwierdzono również wyznaczonych stref ochronnych drzew a tradycyjna technologia projektowa spowodował zniszczenie drzew. Dendrolog stwierdził, iż w związku z kształtem projektowanych rozwiązań oraz zastosowaną technologią nie była możliwa podczas inwestycji ochrona 11 sztuk drzew będących przedmiotem postępowania. Organ I instancji na tej podstawie stwierdził, że nie może stanowić podstawy wyłączenia odpowiedzialności Miasta Ł. za ww. delikt, § 3 pkt 1 Umowy Stron, ze względu na fakt, że dotyczy on roszczeń cywilnoprawnych ("odpowiedzialność za szkody i inne zdarzenia"), podczas gdy przedmiotem niniejszego postępowania jest delikt administracyjny, a przesłanki wynikają z art. 88 ust. 1 - 2 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie organu I instancji, z postępowania dowodowego, a zwłaszcza zeznań świadków wynikało, iż obydwie Strony wiedziały, że będą prowadzone prace w bezpośredniej bliskości drzew, zaś ustawa o ochronie przyrody obarcza odpowiedzialnością z tego tytułu posiadacza nieruchomości. Nie może tu być zatem mowy o odpowiedzialności solidarnej wykonawcy i zamawiającego. Skoro bowiem Zamawiający, zajmujący się zielenią miejską i posiadający wyspecjalizowaną w tym komórkę organizacyjną, co najmniej mógł przewidzieć skutki prowadzenia wykopów zgodnie z projektem dla drzew, to należy jemu przypisać odpowiedzialność w tym zakresie. Natomiast przeprowadzone postępowanie dowodowe, a zwłaszcza zeznania świadków G. P. i L. D. potwierdzają, ze zamawiający miał wiedzę na temat przebiegu planowanych prac, znał braki projektu budowlanego, a mimo tego nie wykonał żadnych działań wstrzymujących prace, modyfikujących ich zakres lub prowadzących do uzyskania decyzji zezwalających na usunięcie drzew.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Miasto Ł. reprezentowane przez Prezydenta Miasta Ł., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i wadliwe przyjęcie przez organ I instancji, że do zniszczenia drzew doszło za wiedzą i zezwoleniem posiadacza Miasta Ł., a także naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez brak całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego i zaniechanie kompleksowego ustalenia stanu faktycznego skutkującego wadliwym przyjęciem, że do zniszczenia drzew przez wykonawcę B. Sp. z o.o. doszło za wiedzą i zezwoleniem posiadacza Miasta Ł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2021 r.

W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium przedstawiło przebieg niniejszego postępowania oraz opierając się na treści art. 88 ust. 1 i art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wskazało, że organ I instancji w sposób należyty odniósł się do zaleceń i wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej tut. Kolegium dotyczących ustalenia okoliczności faktycznych sprawy oraz podmiotu odpowiedzialnego za zniszczenie drzew. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wynika, iż na skutek prowadzonych prac ziemnych związanych z przebudową ul. [...] w Ł. przez B. Sp. z o.o. w Ł. realizującą umowę nr [...] zawartą w dniu [...] grudnia 2019 r. między Miastem Ł. (Inwestorem) a B. Sp. z o. o. w Ł. (Wykonawcą) na wykonanie zadania inwestycyjnego pn. "Budowa i przebudowa dróg na terenie miasta Ł. - ETAP I, część IV Przebudowa drogi gminnej nr [...] w Ł. ul. [...]", doszło do znacznego zniszczenia systemów korzeniowych, a tym samym zniszczenia 11 sztuk drzew, z których tylko jedno może zachowa żywotność. Bezsporne w sprawie było również to, iż w dniu [...] grudnia 2019 r. została zawarta, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego, umowa nr [...] między Miastem Ł. (Inwestorem) a B. Sp. z o. o. w Ł. (Wykonawcą) na wykonanie zadania inwestycyjnego pn. "Budowa i przebudowa dróg na terenie miasta Ł. - ETAP I, część IV Przebudowa drogi gminnej nr [...] w Ł. ul. [...]".

W ocenie Kolegium kwestią sporną było jedynie to, kto ponosi odpowiedzialność administracyjną za zniszczenie przedmiotowych drzew. Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynikało m.in., że w dniu [...] maja 2020 r. wpłynął do organu I instancji wniosek Prezydenta Miasta Ł. o wycinkę 3 szt. drzew w pasie drogowym ulicy [...] w Ł.. Pracownicy organu w dniu [...] maja 2020 r. zweryfikowali w terenie stan wspomnianych wyżej drzew ustalając, że 11 sztuk drzew rosnących wzdłuż ulicy [...] na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej Ł., ma znacznie zdewastowany system korzeniowy, co zapisano w notatce służbowej i udokumentowano zdjęciami. W toku postępowania, w dniu [...] czerwca 2020 r., dokonano /z udziałem stron/ oględzin terenu, na którym rosły przedmiotowe drzewa, podczas których stwierdzono, że wzdłuż przebudowywanej ul. [...] rośnie 11 drzew. Z oględzin każdego drzewa wynikło, iż do dnia zniszczenia systemów korzeniowych były to drzewa zdrowe. Głównym wnioskiem z oględzin było ustalenie, iż na skutek prowadzonych prac ziemnych związanych z przebudową ul. [...] w Ł., doszło do znacznego zniszczenia systemów korzeniowych, a tym samym zniszczenia 11 sztuk drzew, z których tylko jedno może zachowa żywotność. W ocenie Kolegium, organ w sposób należyty odniósł się do zaleceń w decyzji kasacyjnej tut. Kolegium z dnia 15 stycznia 2021 r., uzupełniając materiał dowodowy o opinię dendrologiczną oraz o następujące dowody: kopię protokołu odbioru końcowego zadania inwestycyjnego pn. "Budowa i przebudowa dróg na terenie miasta Ł. - ETAP I - w zakresie Część IV: Przebudowa drogi gminnej nr [...] w Ł. (ul. [...]) z dnia [...].10.2020 r.; kopię dziennika budowy nr [...] wydanego dnia [...].12.2019 r. na potrzeby przedmiotowej inwestycji przy ul. [...] w Ł.; przesłuchań świadków: R. B., A. S., G. P., L. D., przeprowadzonych podczas rozprawy administracyjnej dniu [...].04.2021 r.; protokół z oględzin karp pozostałych po wycince zniszczonych drzew na terenie nieruchomości o nr geod. [...] przy ul. [...] w Ł.; pismo z Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...].06.2021, dot. ewentualnych prac ziemnych na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej przy ul. [...] w Ł.; pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].08.2021 znak [...] informującego, że w latach 2015 - 2020 na zlecenie Miasta Ł. na działce [...] przy ul. [...] w Ł. nie były prowadzone roboty ziemne poza inwestycją objętą niniejszym postępowaniem; kopię wniosków Prezydenta Miasta Ł. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z działki o nr geod. [...] przy ul. [...] w Ł. z dnia [...].05.2020 znak [...], z dnia 23.06.2020 znak [...] oraz z dnia [...].07.2020 znak [...].

Cytując treść art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, organ podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności: treści umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., protokołu przekazania terenu budowy wynika, że teren został wydany jedynie w celu wykonania na nim robót na rzecz inwestora, (tj. Miasta Ł.), który jednak z tego tytułu nie wyzbył się przymiotów posiadacza. Dokonując oceny materiału dowodowego (w szczególności: ww. umowy, protokołu przekazania terenu budowy, dokumentacji projektowej, w szczególności MAPY z sierpnia 2017 roku "PROJEKT ZAGOSPODAROWANIA TERENU dla Przebudowy ulicy [...] w Ł." skala 1:500, zeznań świadków; R. B., Ł. D., G. P.) należało uznać, iż zniszczenia dokonał B. sp. z o. o., ale w wykonaniu zlecenia Miasta Ł., za jego zgodą i przyzwoleniem oraz zaniechaniem podjęcia stanowczych kroków, jak choćby wniosku o wycinkę zagrożonych pracami drzew. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, iż zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 ww. umowy Wykonawca zobowiązał się do wykonania prac zgodnie z SIWZ, dokumentacją projektową i Specyfikacją Techniczną Wykonania i Odbioru Robót oraz zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami. Wykonawca otrzymał od Inwestora gotową dokumentację projektową i techniczną na wykonanie inwestycji sporządzoną przez podmiot zewnętrzny, a nie wykonawcę B. sp. z o. o. Jak wynika z włączonych do materiału dowodowego projektów inwestycji, autorem projektów budowlanych są projektanci z firmy Pracownia P. Ponadto, w toku postępowania zainteresowane strony przyznały, że projekt był obarczony licznymi wadami, w tym w zakresie przebiegu inwestycji względem drzew i ich systemów korzeniowych. Na zaniedbania inwestora wskazywał również biegły w opinii dendrologicznej wskazując, że przyczyną tak rozległych uszkodzeń drzew skutkujących szkodą całkowitą jest zaprojektowany i następnie wykonany przebieg obrzeży parkingów i ciągów jezdnych, który znajdował się w odległościach mniejszych niż 5 średnic pni do drzew. Za zaniedbanie ze strony Inwestora biegły uznał fakt, iż w dokumentacji projektowej nie stwierdzono obecności inwentaryzacji dendrologicznej, co jest błędem w przypadku inwestycji prowadzonych w obrębie drzew. Nie stwierdzono również wyznaczonych stref ochronnych drzew a tradycyjna technologia projektowa spowodowała zniszczenie drzew.

W ocenie Kolegium należy podzielić zatem stanowisko organu I instancji, iż do zniszczenia drzew doszło za wiedzą i przyzwoleniem posiadacza, którym jest Miasta Ł. Odpowiedzialność na podstawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody jest zobiektywizowana, a więc nie jest uzależniona od bezpośredniego działania, bowiem do przyjęcia odpowiedzialności danego podmiotu wystarczy wskazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy jego zachowaniem, a popełnieniem konkretnego czynu niedozwolonego w postaci zniszczenia drzewa. W świetle okoliczności faktycznych sprawy, jasny jest związek przyczynowy między prowadzonymi na zlecenie Miasta Ł. robotami ziemnymi a zniszczeniem drzew. W niniejszej sprawie Inwestor powinien na bieżąco weryfikować sposób wykonania prac budowlanych przez Wykonawcę w sposób pozwalający na zachowanie drzew. Mimo, iż prace wykonywane były przez Wykonawcę, to nie zwolniło to Inwestora z obowiązku ich nadzorowania. Stąd też nie było podstaw do przyjęcia, iż przejmując teren budowy od Inwestora, B. sp. z o. o., stała się posiadaczem nieruchomości odpowiadającym w trybie art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody za zniszczenie drzew.

Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz przywołane orzecznictwo Kolegium w pełni podzieliło powyższe stanowisko organu I instancji odnoszące się do podmiotu odpowiedzialnego za zniszczenie przedmiotowych drzew. W ocenie Kolegium, zarzuty natury procesowej dotyczące naruszenia art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez niedostateczne wywiązanie się z obowiązku właściwego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności niewłaściwe określenie podmiotu odpowiedzialnego za powstałą szkodę oraz przyczyny powstałej szkody, nie zasługują na uwzględnienie. Z materiału dowodowego zebranego wynika bowiem, że w przedmiotowej sprawie Miasto Ł. jako posiadacz nieruchomości, ponosi odpowiedzialność za zniszczenie przedmiotowych drzew, ponieważ prace budowlane na nieruchomości zostały wykonane na nieruchomości za jej wiedzą i zgodą. W przypadku, gdy Inwestor przekazał teren budowy generalnemu wykonawcy, a nie nastąpiło przeniesienie na niego posiadania, to Inwestor ponosi nadal odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za szkody na terenie budowy, jako posiadacz samoistny, pomimo protokolarnego przejęcia terenu budowy przez wykonawcę (art. 652 Kc w zw. z art. 434 Kc). Pomimo, że prace wykonywane były przez B. sp. z o. o., która faktycznie dopuściła się zaniedbań podczas prac w obrębie systemu korzeniowego drzew, nie zwalnia to Inwestora od odpowiedzialności za zniszczenia powstałe w wyniku błędów zawartych w projekcie inwestycji i nadzoru inwestycji.

Końcowo Kolegium podkreśliło, że zawarta między stronami umowa nie zabrała Miastu Ł. władztwa nad powierzonym terenem budowy, albowiem powierzenie to nastąpiło tylko w celu prowadzenia robót budowlanych w sposób wskazany przez Inwestora i nadzorowanych przez wyznaczonych w tym celu inspektorów nadzoru. Nadzór inwestorski, wyznaczony do kontroli przedmiotowych prac budowlanych prowadzonych przez B. sp. z o. o. na terenie nieruchomości o nr ewid. [...] w pasie drogowym ulicy [...] w Ł., jak wykazało postępowanie, wykonywany na terenie budowy przez inspektora G. P. nie wniósł żadnych istotnych uwag do sposobu prowadzenia prac. Powyższe ustalenia prowadzą - zdaniem Kolegium - do konkluzji, że istniały podstawy do obarczenia Inwestora tj. Miasto Ł., jako posiadacza nieruchomości, odpowiedzialnością za zniszczenie dwóch drzew i wymierzenie jej stosownej kary pieniężnej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyło Miasto Ł. zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r., poz. 1098 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i wadliwe przyjęcie, że do zniszczenia drzew doszło za zgodą i przyzwoleniem posiadacza Miasta Ł., podczas gdy:

a. uszkodzenie drzew zostało dokonane przez podmiot trzeci - Wykonawcę B. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., bez zgody i wiedzy skarżącej, przy użyciu ciężkiego sprzętu, o czym nie decydowało Miasto Ł.;

b. Wykonawca B. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. dopuścił się zaniedbań podczas prac w obrębie systemu korzeniowego drzew, co przyznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (vide k. 7-8);

c. Wykonawca prowadził roboty budowlane na podstawie projektowej przekazanej dla Wykonawcy zawierającej błędy projektowe, które ujawniły się dopiero na etapie realizacji inwestycji;

d. Wykonawca robót z którym zawarto umowę na przebudowę ulicy [...] w Ł. został wybrany w trybie zamówień publicznych, w ramach przetargu nieograniczonego, wykazał się wieloletnim doświadczeniem przy wykonywaniu podobnych prac,

e. kierownik budowy (z ramienia Wykonawcy) posiada odpowiednie uprawnienia budowlane, co świadczy o znajomości obowiązujących przepisów o ochronie środowiska, prawa budowlanego i nie powinien dopuścić do powstania szkód opisanych w zaskarżonej decyzji

- co wykluczało wymierzenie Miastu Ł. kary administracyjnej.

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z póżn.zm., - dalej jako k.p.a.) poprzez brak całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego i zaniechanie kompleksowego ustalenia stanu faktycznego skutkującego wadliwym przyjęciem, że do zniszczenia drzew przez Wykonawcę B. p. z o.o. z siedzibą w Ł. doszło za wiedzą i przyzwoleniem posiadacza Miasta Ł.,

2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 88 ust. 3 u.o.o.p. poprzez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji nakładającej administracyjną karę pieniężną na Miasto Ł., która w treści rozstrzygnięcia nie określa terminu i sposobu zapłaty kary.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że podmiotem odpowiedzialnym za działania na terenie nieruchomości, na której prowadzone były roboty budowlane, był B. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. jako generalny wykonawca tych robót. Odpowiedzialność ta rozpoczęła się z chwilą przejęcia od Inwestora Miasta Ł., terenu budowy, co nastąpiło protokolarnie w dniu [...] grudnia 2019 r. Za całościową organizację prac budowlanych odpowiada Wykonawca. Zdaniem pełnomocnika, bez znaczenia było przy tym, czy przy wykonywaniu tych prac posługiwał się własnymi pracownikami, czy też podwykonawcami. Jeśli bowiem osoby te dopuściły się deliktu działając w interesie i na rzecz głównego wykonawcy, to zachodził adekwatny związek przyczynowy pomiędzy działaniem takiego wykonawcy a powstałą szkodą. Pełnomocnik także stwierdził, iż Miasto Ł. jako inwestor, powierzając wykonanie robót wyspecjalizowanemu podmiotowi B. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., mogło zakładać - tym bardziej, że zostało to zastrzeżone w umowie, że będą one prowadzone zgodnie z zasadami sztuki oraz relewantnymi przepisami prawa, w tym art. 87a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Inwestor wymagał od Wykonawcy wykonania zawartych w projekcie prac, a nie zniszczenia systemów korzennych w procesie budowlanym. Wykonawca robót też miał swoje obowiązki, wskazane w art. 22 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z których wynikała jednoznacznie odpowiedzialność za swoje prace. Inwestor przekazując plac budowy Wykonawcy oraz dokumentację projektową oczekiwał, że Wykonawca podejdzie do realizacji zadania zgodnie ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi przepisami, w szczególności przepisami wynikającymi z Prawa budowlanego. Wykonawca nie musiał uszkodzić systemów korzennych, mógł wstrzymać roboty (zgodnie z art. 22 pkt 4 Prawa budowlanego) i oczekiwać od Inwestora rozwiązań projektowych. Inspektor nadzoru w procesie budowlanym (będący pracownikiem Urzędu Miejskiego w Ł. ) nie mógł samodzielnie wstrzymać robót, lecz jedynie mógł domagać się tylko wstrzymania robót (zob. art. 26 Prawa budowlanego) od kierownika budowy.

Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu bowiem zarzuty skargi nie zdołały skutecznie podważyć argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Podkreślić przy tym należy, że o ile okoliczności związku naruszenia statyki drzew z prowadzonymi robotami ziemnymi zostały ustalone w sposób jednoznaczny i nie są kwestionowane, o tyle strona skarżąca Miasto Ł. kwestionuje swoją odpowiedzialność jak Inwestora za powstałe zniszczenia drzew, przypisując B. Sp. z o.o. w Ł. jako Wykonawcy tą odpowiedzialność, opierając się w tym mierze na posiadaniu przedmiotowej nieruchomości w trakcie wykonywania prac budowlanych.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2022 r. została wydana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3, art. 88 ust. 2 i 3, art. 89 ust. 1 i 8 oraz art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm., dalej u.o.p.) i dotyczyła wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 11 sztuk drzew rosnących na terenie nieruchomości o nr ewid.[...] w pasie drogowym ulicy [...] w Ł., przy czym należy podkreślić, że tożsama decyzja organu I instancji z dnia [...] września 2020 r. została przez SKO w B. w dniu [...] stycznia 2021 r. uchylona do ponownego rozpoznania, w tych przeprowadzenia opinii dendrologicznej.

Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest zatem legalność wymierzenia skarżącemu Miastu Ł. kary pieniężnej za zniszczenie drzew, które nastąpiło – w ocenie organów – podczas prowadzenia przez B. Sp. z o.o. w Ł. robót budowlanych (ziemnych) związanych z przebudową ul. [...] w Ł., na skutek realizacji umowy nr [...] zawartej w dniu [...] grudnia 2019 r. między Miastem Ł. (Inwestorem) a B. Sp. z o. o. w Ł. (Wykonawcą) na wykonanie zadania inwestycyjnego pn. "Budowa i przebudowa dróg na terenie miasta Ł. - ETAP I, część lV Przebudowa drogi gminnej nr [...] w Ł. ul. [...]". Wówczas to doszło do znacznego zniszczenia systemów korzeniowych, a tym samym zniszczenia 11 sztuk drzew, z których tylko jedno może zachować żywotność.

Ze skargi oraz odwołania wynikało, że skarżące Miasto zleciła opracowanie dokumentacji projektowej w drodze przetargu nieograniczonego, w oparciu o zawartą przez Miasto Ł. w dniu [...] stycznia 2017 roku z R. P. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą Pracownia P. umowę Nr [...] na wykonanie dokumentacji technicznej na budowę ulicy [...], która stanowiła o braku kolizji z drzewostanem na działce nr [...]. Zdaniem skarżącej skoro zaś dokumentacja była przygotowywana i sygnowana przez osobę uprawnioną, nie było podstaw do zakładania czy przewidywania, iż może być inaczej. Miasto Ł. dlatego zleciło wykonanie dokumentacji, gdyż w swojej kadrze pracowniczej nie ma osób z takimi kwalifikacjami i nie może kwestionować rozwiązań projektu. Dopiero na etapie realizacji inwestycji wyszła na jaw okoliczność, że projekt był wadliwie wykonany, nieprzejrzysty, projekt zagospodarowania terenów i mapa były nieczytelne i w rzeczywistości drzewa mogły występować w innej lokalizacji. Dokładna lokalizacja drzew była utrudniona w stosunku do linii projektowanego krawężnika na etapie wykonywania drogi. W czasie wykonywania robót ziemnych stwierdzono odmienne warunki gruntowe od przyjętych przy opracowaniu dokumentacji projektowej.

Ponadto skarżące Miasto wskazało, że powierzyło realizację inwestycji wyspecjalizowanemu podmiotowi tj. B. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: Wykonawca), która wykazała się, w trakcie procedury przetargowej, odpowiednim doświadczeniem w wykonaniu tożsamych robót budowlanych. Kierownik budowy działający w imieniu Wykonawcy miał, określone w art. 22 pkt 4 Prawa budowlanego, prawa i obowiązki. Niezależnie od treści dokumentacji projektowej, kierownik budowy na etapie realizacji inwestycji, miał obowiązek m.in. odpowiedniego zabezpieczenia terenu budowy wraz ze znajdującymi się na nim podlegającymi ochronie elementami środowiska przyrodniczego. Skarżąca wskazała, iż odpowiedzialność posiadacza nieruchomości za delikty określone w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody warunkuje jego wiedza i zgoda na takie działania. Tylko wówczas można wymierzyć karę posiadaczowi nieruchomości. W przedmiotowej sprawie - zdaniem Skarżącej - taka okoliczność nie wystąpiła, albowiem Wykonawca dokonał zniszczenia systemu korzeniowego drzew bez wiedzy i tym bardziej zgody Skarżącej. Ponadto Inspektor nadzoru w procesie budowlanym (będący pracownikiem Urzędu Miejskiego w Ł.) nie mógł samodzielnie wstrzymać robót budowlanych, lecz jedynie mógł się domagać ich wstrzymania (art. 26 P. budowlanego) od kierownika budowy.

Jedyną okolicznością w niniejszej sprawie wymagającą wyjaśnienia było zatem ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za powstałe zniszczenia w świetle regulacji art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 u.o.p. W ocenie sądu, bezsporne w chwili obecnej są bowiem okoliczności naruszenia statyki drzew z prowadzonymi robotami ziemnymi, a organy miały za zadanie ustalenie w sposób niewątpliwy podmiotu odpowiedzialnego za powstałe zniszczenia. Zdaniem sądu, ustalenia organów obu instancji są szczegółowe, odnoszące się do każdej istotnej w sprawie kwestii i nie pozostające wątpliwości, co do zastosowanie w/w przepisów, co skutkowało oddalenia skargi. Przestawiona zaś argumentacja skargi stanowi jedynie polemikę z ustaleniami organów obu instancji, w tym licznym zgromadzonym materiałem dowodowym, bowiem wszystkie kwestie były już przedmiotem rozważań organu orzekających w sprawie. Podkreślić przy tym należy, iż ustalenia organów obu instancji w sposób bezsprzeczny potwierdza opinia dendrologiczna, co należy podkreślić przeprowadzona na wniosek Miasta Ł., złożony w odwołaniu od pierwszej decyzji organu I instancji z dnia 30 stycznia 2020 r.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.o.p, administracyjna kara pieniężna za zniszczenie drzewa lub krzewu jest wymierzana posiadaczowi nieruchomości albo właścicielowi urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo innemu podmiotowi, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Przepis powyższy we wskazanym brzmieniu obowiązuje od dnia 28 sierpnia 2015 r. (art. 29 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 1045 ze zm.). Nowelizacja miała na celu normatywne wskazanie katalogu podmiotów odpowiedzialnych za działania wywołujące zniszczenie lub usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia, wobec rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (przy przeważającym stanowisku o odpowiedzialności administracyjnej podmiotu uprawnionego do uzyskania zezwolenia a wyłącznie odpowiedzialności karnej innych podmiotów). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej: "Wobec powyższego zaproponowano, aby administracyjna kara pieniężna mogła być nałożona również na podmioty, które wycięły, zniszczyły lub uszkodziły drzewa bez zgody podmiotu uprawnionego do uzyskania zezwolenia. Jeżeli usunęły je za zgodą tego podmiotu lub z polecenia (np. firma ogrodnicza), wówczas odpowiedzialność będzie ponosił posiadacz nieruchomości lub właściciel urządzeń przesyłowych" (uzasadnienie do projektu nowelizacji u.o.p., Sejm RP VII kadencji, nr druku: 2656, LEX).

Zgodnie z brzmieniem art. 88 ust. 1 u.o.p. wójt, burmistrz lub prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za:

1) usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia;

2) usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości;

3) zniszczenie drzewa lub krzewu;

4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa;

5) usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16;

6) usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8.

Zgodnie z art. 88 ust. 2 u.o.p. kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (ust. 2). Uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja w sprawie wymierzenia kary stała się ostateczna (ust. 3).

Mając powyższe na uwadze przedmiotem sporu pozostaje okoliczność ustalenia osoby ponoszącej odpowiedzialność administracyjną za zniszczenie drzewa. Podkreślić w tym miejscu należy, że odpowiedzialność administracyjna za zniszczenie czy uszkodzenie drzewa nie jest oparta na zasadzie winy, lecz ma charakter obiektywny. Oznacza to, że wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary administracyjnej, jest działanie bezprawne, tj. w przedmiotowej sprawie zniszczenie drzewa (art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że kara za wycięcie drzew, (a także ich zniszczenie czy uszkodzenie) może być wymierzona właścicielowi lub posiadaczowi nieruchomości, gdy: 1) sam dokonał wycięcia drzew bez zezwolenia, 2) zlecił dokonanie takiej wycinki osobie trzeciej, 3) wiedział o zamiarze wycinki przez osobę trzecią i godził się na taką ewentualność. W odniesieniu do sytuacji usunięcia drzew - gdy drzewa usunęła osoba trzecia bez wiedzy właściciela nieruchomości, której działaniu nie mógł zapobiec, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że brak jest podstaw do obciążenia właściciela nieruchomości karą przewidzianą w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. Stanowisko to podzielają także wojewódzkie sądy administracyjne (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 661/06, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 90/07, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 329/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1957/08, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 568/10). W wyrokach tych wskazano m.in., że aby obarczyć odpowiedzialnością z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. określoną osobę trzeba wykazać, iż istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniem tego podmiotu, a zniszczeniem drzew lub krzewów. Jeżeli natomiast drzewa usunęła osoba trzecia bez wiedzy właściciela i w sposób, któremu nie mógł zapobiec, wtedy właściciel nieruchomości odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie ponosi.

Podobnie należy ocenić zaistniałą w niniejszym stanie faktycznym wskazywane przez Inwestora przekroczenie przez spółkę B. zakresu udzielonej zgody posiadacza nieruchomości – Miasta Ł., skutkiem czego doszło do zniszczenia drzewa w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. Przede wszystkim strona skarżąca akcentowała w tej mierze protokolarne przejęcie przez wykonawcę terenu budowy powołując się w tej mierze na treść art. 652 k.c.

Przechodząc do meritum wskazać należy, że zniszczenie drzewa stanowi zatem delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony, ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie, czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca gmina. Sąd nie jest władny analizowania odpowiedzialności cywilnoprawnej wynikające z przepisów kodeksu cywilnego, czyli zawartej umowy w takim zakresie jak to wynika z przepisów prawa cywilnego, a jedynie działa w ramach wyznaczonych przez przepis art. 88 u.o.p., w tym jego ust. 2. Za przyjęciem wskazanego poglądu przemawia przede wszystkim to, że ani przepisy u.o.p., ani ogólne normy prawa administracyjnego nie pozwalają wyprowadzić innych przesłanek nałożenia kary za zniszczenie drzewa. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, jedynie wykazanie, że wycinka drzew (czy też odpowiednio zniszczenie drzew odbyła się poza jakąkolwiek kontrolą i wiedzą właściciela nieruchomości, może być rozważane jako okoliczność egzoneracyjna (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2017 r., IV SA/Wa 1078/17, Lex nr 2393400). W przedmiotowej sprawie zgromadzony obszerny materiał dowodowy nie pozwala na stanowisko, że spółka B. dokonywały robót budowlanych poza jakąkolwiek kontrolą i wiedzą posiadacza nieruchomości tj. skarżącego Miasta Ł..

Z ustaleń poczynionych w toku postępowania, zeznań świadków i stron postępowania, jak również zebranego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, iż przyjęta już na etapie projektu technologia, zakres prac, przebieg ciągów komunikacyjnych i instalacji, położenie obrzeży, pozostawały w kolizji z system korzeniowym drzew, co organ I instancji zaakcentował w swojej pierwszej decyzji, opierając się w tej mierze na Mapie "PROJEKT ZAGOSPODAROWANIA TERENU dla Przebudowy ul. [...] w Ł." skala 1:500. W projekcie nie przewidziano drzew do wycinki, przesadzenia lub zastosowania innych działań ochronnych, mimo, że na ww. mapie roboty ziemne zaplanowane są tuż przy linii drzew, lub wręcz na linii drzew (drzewo o nr 2, 5, 6, 7, 10, 11). Organ stwierdził, że w związku z kształtem zaprojektowanych rozwiązań (zwłaszcza przebieg obrzeży) oraz przewidziana w projekcie technologia wykonania, nie było możliwa ochrona przedmiotowych drzew. Ponadto, także dokument D-01.02.01 USUNIĘCIE DRZEW I KRZEWÓW, stanowiący część Szczegółowej Specyfikacji Technicznej dotyczącej przebudowy ul. [...], zawierał ewidentne sprzeczności w stosunku do pozostałej dokumentacji tej inwestycji określającej przedmiot umowy jak: pkt. 5.2 o zakwalifikowaniu drzew do usunięcia zgodnie z "Planem wyrębu", który jednak nie znajdował się w dokumentacji projektowej. Ponadto dalej była mowa o Lasach Skarbu Państwa rosnących na działkach będących w granicach lokalizacji drogi, które zostaną wycięte na koszt nadleśnictwa i inne podobne sprzeczności. Powyższe w ocenie Sądu wskazuje, iż Inwestor oceniając przedmiotowy projekt nie dołożył należytej staranności wymaganej w tego typu sprawach, bowiem stwierdzenie części uchybień projektowych nie wymaga żadnej wiedzy specjalnej, zatem każdy pracownik wyspecjalizowanej komórki Miasta Ł. powinien był je dostrzec (choćby odniesienie do Lasów Skarbu Państwa czy też Planu wyrębu). Słusznie zatem organ I instancji podniósł, że w tych okolicznościach zmiana technologii prac (bez udziału koparek) nie zmieniłaby stanu rzeczy, bowiem wykonanie inwestycji, zgodnie z dołączonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem budowlanym tuż obok pni 30 letnich drzew, wiązałaby się z uszkodzeniem systemu korzeniowego. W tym okolicznościach jedyną możliwością była zmiana koncepcji, co ze strony Inwestora wiązałoby się z podjęciem odpowiednich kroków celem wstrzymania robót budowlanych, zmiany projektu, ale również zmian z w zakresie udzielonego pozwolenia budowlanego. Obowiązki te zatem znacząco wychodziły poza uprawnienia kierownika budowy wynikającego z art. 22 czy też 23 prawa budowlanego (z ramienia wykonawcy). Należy przy tym również zauważyć, iż zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 ww. umowy Wykonawca zobowiązał się do wykonania prac zgodnie z SIWZ, dokumentacją projektową i Specyfikacją Techniczną Wykonania i Odbioru Robót oraz zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami. Wykonawca otrzymał od Inwestora gotową dokumentację projektową i techniczną na wykonanie inwestycji sporządzoną przez podmiot zewnętrzny z firmy Pracownia P. Ponadto, w toku postępowania zainteresowane strony przyznały, że projekt był obarczony licznymi wadami, w tym w zakresie przebiegu inwestycji względem drzew i ich systemu, co potwierdziły także zeznań świadków: R. B., Ł. D., G. P.). Inwestor zatem pozostał posiadaczem nieruchomości świadomym nieprawidłowości projektu budowlanego, a ponadto dostrzegającym problemy kwestii drzew. Świadczy o tym choćby treść korespondencji między Inwestorem a wykonawcą z dnia [...] kwietnia 2020 r. z Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Ł., gdzie wskazano, że wykonywanie prac w obrębie drzew i krzewów należy wykonywać w taki sposób, aby ich nie uszkodzić. Podkreślono jednocześnie, że Miasto Ł. jako właściciel/posiadacz gruntów, na których wykonawcy w ramach umów prowadzą roboty budowlane kategorycznie zabrania usuwania drzew, które nie zostały objęte zezwoleniem na usunięcie drzew lub zezwoleniem na realizacji inwestycji drogowej (k. 262 akt admin.). Następnie w dniu [...] maja 2020 r. Miasto Ł. wystąpiło z wnioskiem o wycinkę 3 drzew w pasie drogowym, z uwagi na to, że były uszkodzone na skutek prac ziemnych. Z jednej zatem strony Inwestor uważał się za właściciela czy też posiadacza mimo ryzyka uszkodzenia drzew przy drodze, a z drugiej strony w sposób jednoznaczny nie wstrzymał wykonywania tych robót ziemnych, mimo istniejących już uszkodzeń drzew. Także wpis z dziennika budowy z dnia [...] kwietnia 2020 r. dokonany przez Inspektora Nadzoru z Miasta Ł., wskazywał na konieczność zwrócenia uwagi na system korzeniowy drzew. Z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2021 r. wynika jednoznacznie, że podmioty nadzorujące z Miasta Ł. miały zarówno świadomość nieprawidłowości projektu, konieczności trzymania się projektu i udzielonego pozwolenia na budowę i ryzyka związanego z bliskością wykonywanych robót budowlanych w obrębie korzeni drzew. Roboty budowlanego nie zostały jednak wstrzymane.

W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy (szczegółowo omówiony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji) w sposób jednoznaczny nakazuje uznać, iż zniszczenia dokonał B. sp. z o. o., ale w wykonaniu zlecenia Miasta Ł., za jego zgodą i przyzwoleniem oraz zaniechaniem podjęcia stanowczych kroków, związanych z wtrzymaniem procesu budowlanego, przede wszystkim z uwagi na liczne uchybienia projektowe, które nie uwzględniały faktycznego zagospodarowania terenu.

Na zaniedbania inwestora wskazuje również biegły w opinii dendrologicznej wskazując, że przyczyną tak rozległych uszkodzeń drzew skutkujących szkodą całkowitą jest zaprojektowany i następnie wykonany przebieg obrzeży parkingów i ciągów jezdnych, który znajdował się w odległościach mniejszych niż 5 średnic pni do drzew. Za zaniedbanie ze strony Inwestora biegły uznaje fakt, iż w dokumentacji projektowej nie stwierdzono obecności inwentaryzacji dendrologicznej, co jest błędem w przypadku inwestycji prowadzonych w obrębie drzew. Nie stwierdzono również wyznaczonych stref ochronnych drzew a tradycyjna technologia projektowa spowodowała zniszczenie drzew. Dendrolog stwierdził, iż w związku z kształtem projektowanych rozwiązań oraz zastosowaną technologią nie była możliwa podczas inwestycji ochrona 11 sztuk drzew będących przedmiotem postępowania.

Po zapoznaniu się z treścią umowy i towarzyszącą jej dokumentacją projektową organ zatem słusznie uznał, że do zniszczenia drzew doszło za wiedzą i przyzwoleniem posiadacza, którym jest Miasta Ł.. Zdaniem organu w tych okolicznościach nie może być uznany za sprawcę deliktu administracyjnego wykonawca B. Sp. z o.o. w Ł., działający na zlecenie i za przyzwoleniem Miasta Ł., zgodnie z otrzymaną od niego dokumentacją, zawierającą ww. rozwiązania kolidujące z drzewostanem. Zdaniem organu, z przeprowadzonego postępowania administracyjnego, popartego opinią dendrologiczną wynika, że doszło do zniszczenia 11 drzew, z których tylko jedno, ze względu na stopień jego zniszczenia, może zachować żywotność. Jak wynika z MAPY "PROJEKT ZAGOSPODAROWANIA TERENU" w skali 1:500 przebieg obrzeży został zaprojektowany przy linii drzew lub wprost na niej. Tym samym wykonanie robót przez wykonawcę zgodnie z projektem odzwierciedlającym zlecenie inwestora skutkowało zniszczeniem drzew.

Zgromadzony materiał dowodowy, w tym zeznania świadków uprawniały organ I instancji do przyjęcia stałej obecności inspektorów Inwestora na terenie budowy i ich wiedzy nie tylko, co do poszczególnych etapów realizacji inwestycji, ale i co do sposobu realizacji wykopów w obrębie brył korzeniowych drzew, co jest kluczowe w kontekście treści art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Uwagi, jakie pojawiły się pod wpisem inspektora nadzoru z dnia 10 kwietnia 2020 r.: "proszę zwrócić uwagę na system korzeniowy drzew", czy też pismo z Urzędu Miasta Ł. datowane na dzień 8 kwietnia 2020 r. wskazują, że Inspektorzy mimo wielu nieprawidłowości nie wnosili uwag do prowadzonych prac, które przebiegały co do zasady zgodnie z projektem i udzielonym pozwoleniem na budowę.

W świetle powyższego, należy podkreślić, iż zarówno z analizy dziennika budowy, jak i zeznań świadków/stron postępowania nie wynika, aby inspektorzy Inwestora sprawujący nadzór nad realizowaną inwestycją zgłaszali zastrzeżenia do sposobu prowadzenia prac ziemnych, mimo regularnych kontroli placu budowy i wiedzy na temat korzeni drzew w bezpośrednim zasięgu prac budowlanych, co również oznacza, że Inwestor nadzorował inwestycję i na każdym etapie miał wpływ na jej przebieg, w tym również na możliwość wprowadzania zmian projektowych.

Należy również zauważyć, że choć Wykonawca - zobowiązał się do ponoszenia odpowiedzialności za teren budowy, to jednak zobowiązał się do wykonania prac określonych szczegółowo w § 1 ust. 1 pkt 1 ww. mowy. Wykonawca zobowiązał się do wykonania prac zgodnie z SIWZ, dokumentacją projektową i Specyfikacją Techniczną Wykonania i Odbioru Robót oraz zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami. W zaistniałej sytuacji faktycznej na podstawie umowy nr [...] między Miastem Ł. (Inwestorem) a B. sp. z o. o. w Ł. (Wykonawcą) na wykonanie zadania inwestycyjnego pn. "Budowa i przebudowa dróg na terenie miasta Ł. - ETAP I, część IV Przebudowa drogi gminnej nr [...] w Ł. ul. [...]", wykonawca robót budowlanych nie mógł być samoistnym posiadaczem nieruchomości, na której toczyła się budowa. W ocenie sądu, protokolarne przejęcie terenu budowy przy sprawowaniu nadzoru inwestorskiego nie oznaczało automatyczne objęcie terenu w posiadanie przez wykonawcę.

Zgodnie z poglądami doktryny w kontekście analizy art. 652 k.c. i skutków protokolarnego przekazania terenu budowy. Wykonawca włada tym teren wyłącznie w interesie kontrahenta umowy, dla którego wznosi obiekt budowlany, i podejmuje wszelkie działania związane z osiągnięciem tego efektu. Wykonawca jest gospodarzem terenu, ale włada nim tylko w granicach, w jakich podejmuje czynności związane z prowadzeniem robót czy ich koordynacją, zapewnieniem prawidłowości wykonanych prac, zabezpieczeniem osób pracujących na budowie, i mienia tam się znajdującego. W rezultacie uznanie go za posiadacza samoistnego byłoby zbyt daleko idące i dające wykonawcy za szerokie uprawnienia (A. Kamicka-Kawczyńska, J. Kawczyński, Umowa o roboty budowlane. Prawo Spółek 1999, nr 7-8, s. 56 ). Słusznie organ I instancji przytoczył stanowisko judykatury, że wykonawca nie tylko nie jest posiadaczem samoistnym terenu budowy, ale również nie jest posiadaczem zależnym terenu, ponieważ włada nim wyłącznie w interesie kontrahenta umowy i wykonuje władanie czysto zastępcze za zamawiającego-inwestora, jest więc dzierżycielem, nie posiadaczem ( E. Strzępka-Frania, Przekazanie i udostępnienie terenu budowy przez inwestora wykonawcy budowlanemu. Prawo Spółek nr 6/2007).

Wykonawca włada terenem budowy wyłącznie w interesie kontrahenta umowy, dla którego wznosi obiekt budowlany i podejmuje wszelkie działania związane z osiągnięciem tego efektu. Wykonuje zatem władanie czysto zastępcze, za zamawiającego-inwestora, tym samym jest wyłącznie dzierżycielem, a nie posiadaczem. W przypadku, gdy Inwestor przekazał teren budowy generalnemu wykonawcy, a nie nastąpiło przeniesienie na niego posiadania, to Inwestor ponosi nadal odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za szkody na terenie budowy, jako posiadacz samoistny, pomimo protokolarnego przejęcia terenu budowy przez wykonawcę (art. 652 Kc w zw. z art. 434 Kc).

Mając na uwadze powyższe ustalenia należy stwierdzić, iż w ocenie Sądu słusznie organu obu instancji, odpowiedzialnością za szkodę powstałą w wyniku zaniedbań inwestorskich, obciążyły Miasto Ł. Administracyjna odpowiedzialność na podstawie art. 88 u.o.p. jest zobiektywizowana, a więc nie jest uzależniona od bezpośredniego działania, bowiem do przyjęcia odpowiedzialności danego podmiotu wystarczy wskazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy jego zachowaniem, a popełnieniem konkretnego czynu niedozwolonego w postaci zniszczenia drzewa. W świetle okoliczności faktycznych sprawy, jasny jest związek przyczynowy między prowadzonymi na zlecenie Miasta Ł. robotami ziemnymi a zniszczeniem drzew. Fakt, iż zlecono wykonawstwo B. Sp. z o.o., która ewentualnie dopuściła się zaniedbań podczas prac w obrębie systemu korzeniowego drzew działając w tym zakresie na podstawie dokumentacji projektowej przedłożonej przez Inwestora, nie zwalnia Inwestora od odpowiedzialności za zniszczenia tych drzew, bowiem wszelkie działania były podejmowane za zgodą posiadacza nieruchomości – Miasta Ł. Marginalnie podnieść należy, iż zgromadzony materiał dowodowy (w tym opinia dendrologiczna) wskazują, że to uchybienia projektowe przyczyniły się do wykonania robót ziemnych w takim zakresie, który spowodował zniszczenie drzew, niemniej jednak jest to ewentualnie kwestia odpowiedzialności cywilnoprawnej, co nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania.

Przepis art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody prowadzi do wniosku, że posiadacz nieruchomości, na której występuje teren zieleni albo drzewo lub krzewy, może być podmiotem ponoszącym odpowiedzialność za określone w tym przepisie delikty administracyjne. Ponieważ, jeśli prace budowlane zostały wykonane na nieruchomości za wiedzą i zgodą posiadacza tej nieruchomości, wtedy karę wymierza się właśnie jemu, tj. posiadaczowi nieruchomości.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie ma podstaw do przyjęcia, iż przejmując teren budowy od Inwestora Spółka B. stała się posiadaczem nieruchomości odpowiadającym w trybie art. 88 ust. 2 u.o.p. Zawarta między stronami umowa nie zabrała Miastu Ł. władztwa nad powierzonym terenem budowy. Powierzenie to nastąpiło tylko w celu prowadzenia robót budowlanych w sposób wskazany przez Inwestora i nadzorowany przez inspektorów wyznaczonych w tym celu przez Miasto. Podmioty te nie wniosły żadnych istotnych uwag do sposobu prowadzenia prac dotyczących wykonywanych prac ziemnych.

Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.o.p. oznacza, że wystarczające jest samo wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu, a zniszczeniem drzew, spowodowanego działaniem posiadacza danej nieruchomości. Skoro natomiast odpowiedzialność ta została zobiektywizowana, to dla jej oceny nie ma znaczenia, czy posiadacz nieruchomości dokonał tego osobiście, czy też skorzystał w tym zakresie z usług innego podmiotu, zlecając mu dokonanie tej czynności. Nieistotna z punktu widzenia tej postaci odpowiedzialności jest także świadomość konieczności uzyskania stosownego zezwolenia lub zgody, albo jej brak. Bez znaczenia pozostają także pobudki i motywy, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo lub zlecająca dokonanie wycinki (por. powołany wcześniej wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 541/16).

Z powyższych względów Sąd nie podziela tych wszystkich zarzutów skargi, które zmierzają do wykazania, że to nie Miasto, a spółka B. wykonująca przebudowę drogi gminnej, powinna ponosić odpowiedzialność administracyjną za uszkodzenie przedmiotowych drzew. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu I i II instancji w całej rozciągłości, podkreślając, że w szczególności uzasadnienie decyzji organu I instancji szczegółowo odnosi się do każdego dowodu zgromadzonego w sprawie. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast ewentualne istnienie roszczeń regresowych Miasta Ł. do wykonawców poszczególnych robót budowlanych czy też projektantów i ustalanie ewentualnego stopnia przyczynienia się do zniszczenia drzew. Jest to jednak kwestia cywilnoprawna, a sąd administracyjny nie jest uprawniony do formułowania w tym zakresie jakichkolwiek wiążących ocen.

W związku z powyższym skarga podlegała oddaleniu. Ponieważ organy wyjaśniły sprawę w pełnym zakresie oraz dokonały właściwej oceny poczynionych ustaleń, Sąd uznał, że wydane decyzje nie naruszają art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji nie naruszają również art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.o.p. Wbrew stanowisku strony skarżącej przeprowadzone postępowanie nie naruszyło przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a organy przeprowadziły postępowanie, podejmując wszelkie czynności prowadzące do zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego. Następnie wykorzystały zgromadzony materiał do sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia kwestionowanych decyzji, odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Końcowo nadmienić należy, iż nie doszło również do naruszenia art. 88 ust. 3 u.o.p. w zakresie nie określenia terminu i sposobu zapłaty, bowiem z pkt 2 pouczenia zawartego pod decyzją organu I instancji wprost wynika, gdzie należy uiścić karę, na jakie konto i w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.