Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1174/06 w sprawie ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] nr [...] w zakresie § 9, § 4 pkt 3 lit. c, § 5 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2, § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz rysunku planu dotyczącego terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] w całości, a także symbolem [...] i [...] – w zakresie części działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiących użytek rolny klasy [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w K. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1174/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Wojewody M., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] w zakresie obejmującym § 4 pkt 3 lit. c/, § 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2, § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d/, § 9 oraz rysunku planu dotyczącego terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] w całości, a także symbolem [...] i [...] – w zakresie części działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiących użytek rolny klasy [...]. Skarga dotyczy uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w K. Odnosząc się do zarzutów skargi organu nadzoru, Sąd I instancji stwierdził, że podstawowym przeznaczeniem terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] jest naturalna zieleń nieurządzona wymagająca ochrony i utrzymania w stanie naturalnym, z zachowaniem zasobów przyrodniczych oraz utrzymywania ich wartości krajobrazowych z zakazem lokalizacji zabudowy na tych terenach. We wskazanych obszarach w § 9 ust. 2 uchwały dopuszczono zainwestowanie terenu w postaci tymczasowych obiektów małej architektury np. ławek wzdłuż planowanej ulicy, ciągów pieszych oraz ścieżek rowerowych i konnych, jako wykorzystanie dróg dojazdowych do gruntów rolnych oraz urządzeń infrastruktury technicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę podnosząc, że Rada Miejska K. określając przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne obszarów [...] nie wzięła pod uwagę istniejącego rolniczego użytkowania tych gruntów, a dopuszczając możliwość przeznaczenia obszarów na cele nierolnicze, nie uzyskała wymaganej przepisami prawa zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Tego rodzaju ustalenia naruszają, zdaniem Sądu I instancji obowiązujący porządek prawny. W konsekwencji oznaczenia gruntów rolnych symbolem [...] i nazwania ich "naturalną zielenią nieurządzoną" właściciel takiego gruntu nie może być pewny, czy swój grunt rolny może użytkować rolniczo, czy też nie.

Zgody właściwego organu Rada Miasta K. nie uzyskała także na zmianę przeznaczenia obszarów oznaczonych symbolami [...] i [...]. Poprzez ustalenia dotyczące przeznaczenia tych obszarów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i ulice, doszło zatem do sprzecznego z prawem "odrolnienia" opisanych obszarów.

Uchybiając przepisom ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) organ planistyczny naruszył, w ocenie Sądu I instancji, zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Od powyższego wyroku Rada Miasta K. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi Wojewody M., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Rada Miasta K. wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego:

– przez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na przyjęciu, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części określonej w wyroku Sądu, pomimo że treść uchwały (§ 9) nie dawała podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia tego przepisu w zakresie określenia przeznaczenia terenu,

– niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo, że jej przepisy nie dawały podstaw do przyjęcia, że zachodzi konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne,

– błędną wykładnię art. 17 pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wadliwe rozumienie pojęć "naruszenie zasad sporządzania planu" i naruszenie trybu sporządzania planu" oraz potraktowania okoliczności nieuzyskania wymaganych uzgodnień jako naruszenia zasad sporządzenia planu, a nie trybu jego sporządzania.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego wynikające z pominięcia i nierozważenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych sprawy i w związku z tym przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest nieważna w świetle art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewyjaśniono w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia w zakresie w jakim zastosowanie powyższego przepisu wymaga odniesienia się do pojęcia "istotności" naruszenia trybu sporządzania planu oraz analizy sprawy. Skutkowało to wadliwym ustaleniem rozstrzygnięcia – zakresem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż zapisanie w planie miejscowym dopuszczalnego zainwestowania terenów w obiekty małej architektury nie spowoduje zmiany w ewidencji gruntów, ponieważ wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy terenów, na których przewidziano lokalizację inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę. Wynika to z regulacji art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W ocenie skarżącej Rady występowanie w toku procedury planistycznej o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w odniesieniu do obszarów [...] i [...], stanowiłoby naruszenie dyspozycji art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W skardze kasacyjnej podkreślono także argumenty dotyczące charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że naruszanie prawa własności jest "domeną planów zagospodarowania przestrzennego". Czyni to nietrafnym, w ocenie Rady, argumenty Sądu I instancji, iż ustalenia wprowadzone zaskarżoną uchwałą naruszają prawo własności, podlegające ochronie prawnej (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie mają zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, wskazanych w skardze kasacyjnej, w sytuacji gdy Sąd ten wyrokował – stosownie do wymogów przywołanego art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy, a uzasadnienie wyroku zawiera te wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 ww. ustawy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z kolei kwestionowanie ustaleń faktycznych, dokonanych w sprawie przez Sąd, nie mogło odnieść zamierzonego skutku wobec braku wskazania w skardze kasacyjnej naruszeń stosownych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Co do zaś zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim zarzutów błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w sprawie przywołanych w skardze kasacyjnej, przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) to i te zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Stosownie bowiem do expressis verbis wyrażonej dyspozycji art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymaga zgody właściwego organu administracji rządowej, wskazanego w regulacji art. 7 ust. 2 ww. ustawy. Brak takiej zgody uniemożliwia dokonanie odrolnienia gruntu rolnego, co w świetle skutecznie niezakwestionowanych skargą kasacyjną ustaleń faktycznych, miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli tak to zasadnie Sąd przyjął, że ww. przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały naruszone i to w stopniu zobowiązującym do wyeliminowania z obrotu prawnego tej części planu, która została dotknięta ww. naruszeniami prawa, mieszczącymi się – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – w dyspozycji art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego), zobowiązując Sąd do zakwestionowania legalności przedmiotowej uchwały Rady Miasta K., w części opisanej w sentencji zaskarżonego wyroku. Nie można podzielić poglądu skargi kasacyjnej, iż określanie przeznaczenia terenów jest wyłączną – jak się sugeruje – domeną organów planistycznych. Co prawda gminy dysponują w tej mierze szerokimi uprawnieniami, doktrynalnie zwanymi władztwem planistycznym, ale władztwo to nie oznacza i nie może oznaczać autonomii gminy w tym zakresie. Władztwo istnieje w takim zakresie w jakim określają je ustawy. To ustawodawca, a nie gmina, decyduje o zakresie tego władztwa. Jeżeli zatem z powołanych ustaw, w tym ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wynikają określone ograniczenia w rozstrzyganiu o przeznaczeniu terenów to niewątpliwie wiążą one gminę, a ich nieprzestrzeganie (naruszenie) skutkuje nieważnością planu w całości lub części, co mając na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).