Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SAB/Gd 24/20 w sprawie ze skargi M.K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku dotyczącego wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SAB/Gd 24/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi M.K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku w przedmiocie rozpatrzenia wniosku dotyczącego wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 1) oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

W ocenie Sądu I instancji poinformowanie skarżącego, że wniosek nie może być załatwiony z uwagi na brak normy ustawowej wprowadzającej prawidłowy mechanizm naliczania ekwiwalentu nie może być uznany za załatwienie wniosku strony.

WSA podzielił pogląd judykatury o możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Powyższy wyrok ma charakter zakresowy, a TK nie stwierdził niekonstytucyjności art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), zatem przepis ten należy stosować w zakresie w jakim nie utracił mocy obowiązującej. Odwołanie się do stanowiska TK pozwala na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy w zakresie sposobu obliczania wysokości rzeczonego świadczenia.

Skoro organ prezentował pogląd przeciwny, winien był wydać decyzję odmawiającą uwzględnienia wniosku, gwarantując tym samym skarżącemu rzeczywistą możliwość zakwestionowania wyrażonego stanowiska.

Z powyższych względów sąd wojewódzki stwierdził bezczynność organu i zobowiązał go do rozpoznania wniosku strony skarżącej.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu I instancji Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji oraz art. 6 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie skarżący może dochodzić roszczenia należnego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji żądając jego wyrównania, podczas, gdy organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa i w związku z ogłoszeniem wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oraz zaniechania ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji, uznać należy, że brak w obecnym stanie prawnym normy ustawowej wprowadzającej prawidłowy mechanizm naliczania ekwiwalentu, spełniający standardy konstytucyjne, co w konsekwencji oznacza tymczasowy brak podstawy prawnej do działania przez organ celem zadośćuczynienia żądaniu skarżącego, a wydanie takiego rozstrzygnięcia naruszałoby ogólną zasadę postępowania administracyjnego tj. zasadę praworządności. Z uwagi na powyższe organ nie może wydać rozstrzygnięcia jedynie na podstawie uzasadnienia wyroku TK w zakresie ew. zastosowania wskaźnika 1/22 albo 1/21 bez wyraźnej delegacji ustawowej, gdyż obowiązek wykonania dotyczy wyłącznie orzeczenia a nie jego uzasadnienia;

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że organ pozostawał w bezczynności, pomimo, że jego działania mogły być przedmiotem jego ewentualnej przewlekłości a nie bezczynności.

Mając na względzie powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W sporządzonej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną M.K. wniósł o jej oddalenie, wywodząc brak podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, to nie można Sądowi stwierdzającemu bezczynność i zobowiązującemu do rozpoznania wniosku, zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyrok NSA z: 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie został powiązany z żadnym przepisem, co oznacza, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Za bezzasadny uznać również należało zarzut naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę, z kolei odmowa wypłaty tego świadczenia wymaga wydania decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z: 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 575/11, 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 542/13).

Podstawę żądania skarżącego stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, którym orzeczono, że art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Co istotne w dacie rozstrzygania sprawy przez organy, ustawodawca nie wykonał ww. wyroku TK i nie uzupełnił normy prawnej wynikającej z art. 115a ustawy o Policji. Uczynił to dopiero ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r., zatem nie obowiązywała również w chwili wyrokowania przez Sąd I instancji. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, z racji kontroli tego wyroku, ograniczającej się do zbadania zasadności podstaw skargi kasacyjnej musi odnosić się do problemu możliwości rozstrzygnięcia przez organ sprawy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w jego brzmieniu w chwili procedowania przez organ i Sąd I instancji.

Skarżący kasacyjnie organ wywodził, że z uwagi na wyeliminowanie przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji i zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy ustawowej określającej mechanizm naliczania ekwiwalentu brak jest podstawy prawnej do działania.

Odnośnie powyższego podkreślić należy, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady, tj. prawa policjanta do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Tym samym, nie można podzielić poglądu organu, że na dzień orzekania, nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal bowiem stanowił art. 115 a ustawy, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotknęła wyłącznie jednego elementu przepisu, wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie element ten pozostaje niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z ustawą zasadniczą wynika jednoznacznie z uzasadnienia orzeczenia Trybunału. Trybunał wskazał bowiem, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Zauważyć należy, że pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału i tym samym jego wejściem w życie a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien czas. Okres ten niekiedy obejmuje wiele lat. Nie zawsze też ustawodawca w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Przy przyjęciu poglądu organu co do niemożności stosowania art. 115a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku przez ustawodawcę, funkcjonariuszom odchodzącym w tym czasie ze służby nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia orzeczenia TK. Powyższe powodowałoby, że korzystny dla tej grupy zawodowej wyrok Trybunału powodowałby w istocie uszczuplenie ich praw. Stąd nie można było podzielić poglądu organu o niemożności zastosowania art. 115 a ustawy o Policji w jego brzmieniu określonym orzeczeniem Trybunału, jak również, że wyrok ten z uwagi na jego zakresowy charakter nie podlegał stosowaniu, lecz był skierowany wyłącznie do ustawodawcy.

Nadto podkreślić trzeba, że sprawa wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. była już przedmiotem wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2928/19, 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3383/19, 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4594/21, 11 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 4711/21). Wyrażone w nich poglądy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Rzeczą organu jednak, ponownie rozpatrującego sprawę, będzie ocena na ile zawarte w nich zalecenia, podobnie jak w zaskarżonym wyroku, co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzeczono o jej oddaleniu.