Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o. o. z/s w P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej "[...]" Sp. z o. o. z/s w P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Miejski Konserwator Zabytków w P. (MKZ) decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] nakazał [...] Sp. z o. o. (strona skarżąca) usunięcie drewnianej konstrukcji złożonej z podłogi i dachu wspartego na słupach z zastrzałami z terenu dziedzińca gmachu Dyrekcji [...] przy [...], od strony ul. [...] w P., w terminie do 15 kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji MKZ podał, że na podstawie decyzji z dnia [..] marca 1987 r. gmach Dyrekcji [...] przy [...] w P. jest objęty ochroną konserwatorską poprzez indywidualny wpis do rejestru zabytków pod nr [...]. Stanowi zatem obiekt zabytkowy chroniony w myśl art. 6 ust. 1 c oraz art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, póz. 1568 ze zm. – dalej: u.o.z.).

MKZ wskazał, że w sprawie usunięcia przez stronę skarżącą drewnianej konstrukcji złożonej z podłogi i dachu wspartego na słupach z zastrzałami z terenu dziedzińca gmachu Dyrekcji [...] przy [...], od strony ul. [...] w P. została wydana w dniu [...] lipca 2010r. decyzja nr [...] nakazująca przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu. Od powyższej decyzji strona skarżąca odwołała się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN), który decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W dniu 15 grudnia 2010 r. przeprowadzono wizję lokalną, podczas której stwierdzono, że na płycie dziedzińca ustawiona jest drewniana konstrukcja składająca się z podłogi i dachu (płyta OSB) wspartego na słupach drewnianych z zastrzałami. Ponadto ustalono, że została ona wykonana przez stronę skarżącą dla celów prowadzonej działalności gospodarczej, bez pozwolenia konserwatorskiego.

MKZ zaznaczył, że skoro gmach Dyrekcji [...] jest wpisany do rejestru zabytków w granicach ulic [...] (d. ul. [...]), ul. [...], ul. [...] i ul. [...], to ochronie konserwatorskiej podlega również ograniczony murem dziedziniec. Tym samym ustawienie całorocznej drewnianej konstrukcji z podłogą i dachem wspartym na słupach z zastrzałami wymaga, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy, uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. A strona skarżąca, mająca tytuł prawny do nieruchomości (umowa podnajmu), o takie pozwolenie do MKZ w P. nie wystąpiła.

Ustawiona na dziedzińcu gmachu Dyrekcji [...] od strony ul. [...] całoroczna, drewniana konstrukcja składa się z podłogi i dwuspadowego dachu z płyty OSB wspartego na słupach z zastrzałkami. Jest wykorzystywana jako miejsce ekspozycji reklam, np. ekranu diodowego. Swoją wielkością, formą i zastosowanymi materiałami (drewno, płyta OSB) nie wpisuje się harmonijnie w dziedziniec reprezentacyjnego gmachu Dzielnicy Zamkowej, wzniesionego w latach 1910-1916 w formach tzw. baroku wilhelmińskiego. Ponadto przesłania artykułowaną pasami boniowania elewację przyziemia budynku imitującą zastosowane na froncie tufy wulkaniczne i powoduje obniżenie jego walorów estetycznych. Zakłóca również ład przestrzenno-wizualny jakim powinien charakteryzować się dziedziniec reprezentacyjnego urzędowego gmachu, zwłaszcza stanowiącego zabytek, na którym pierwotnie zakomponowana była niska zieleń poprzecinana ścieżkami. Z konserwatorskiego punktu widzenia forma ogródka usytuowanego na dziedzińcu obiektu zabytkowego powinna ograniczać się jedynie do stolików z parasolami, tym bardziej, że obiekt jest usytuowany na terenie ograniczonym murem z zamykaną bramą wjazdową. Ogródek powinien mieć charakter sezonowy i być demontowany po okresie letnim. Ponadto MKZ wskazał, że inwestycja jest sprzeczna z zasadami zawartymi w Karcie Waszyngtońskiej (Międzynarodowa Karta Ochrony Miast Historycznych uchwalona na VIII Zgromadzeniu Generalnym Międzynarodowej Rady Ochrony Zabytków ICOMOS w październiku 1987 r.) mówiącymi w pkt 2, że "wartości podlegające ochronie stanowią: zabytkowy charakter miasta oraz zespół elementów materialnych i duchowych będących jego odzwierciedleniem, a w szczególności plan miast określony przez ulice i działki, współzależność między zabudową, zielenią, i otwartą przestrzenią, wygląd wewnętrzny i zewnętrzny budowli, określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem, współzależność między miastem lub dzielnicą zabytkową, a otaczającym je środowiskiem naturalnym i kulturowym (...). Wszelkie naruszenie tych wartości zagraża autentyczności miasta lub obszaru zabytkowego".

Odwołanie od decyzji MKZ z dnia [...] lutego 2011 r. wniosła strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika. W odwołaniu podniesiono, że przedmiotowy ogródek nie różni się zasadniczo od podobnych konstrukcji postawionych na Starym Rynku P. czy też w okolicznych pubach z tą różnicą, że jest bardziej estetyczny i funkcjonalny i w znaczny sposób podniósł walory wizualne ogrodzonego murem podwórka, zwanego przez MKZ "dziedzińcem", który w najmniejszym nawet stopniu nie jest widoczny od strony którejkolwiek z okalających budynek ulic.

W odwołaniu podniesiono także, że nie jest to całoroczny obiekt budowlany, jak opisano w nakazie, ale lekka konstrukcja drewniana, wykorzystywana sezonowo, nie połączona trwale z gruntem, bez fundamentów i przyłączy, zatem do jego postawienia nie było potrzebne pozwolenie MKZ i nie ma do niego zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy. Ponadto dodano, że istniejący ogródek sezonowy w żaden sposób nie zakłóca ładu przestrzennego, wręcz przeciwnie, ład ten wprowadził. Z żadnej strony nie zasłania fasady budynku, ani też nie jest konstrukcją stałą, a jedynie na czas prowadzonej działalności gospodarczej. Inwestycja ta wpłynęła korzystnie na wygląd "dziedzińca", który jest ładnie zagospodarowany i w żaden sposób nie wpływa negatywnie na stan zabytkowego zachowania i użytkowania samego budynku i jest zupełnie niewidoczny z zewnątrz. Przedmiotowy "dziedziniec" był i jest terenem gospodarczym, a nie reprezentacyjnym, na którym stoją kontenery na śmieci i funkcjonuje parking dla pracowników budynku.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Kultury i Diedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. i nakazał stronie skarżącej doprowadzić zabytek do jak najlepszego stanu poprzez usunięcie drewnianej konstrukcji złożonej z podłogi i dachu wspartego na słupach z zastrzałami z terenu dziedzińca gmachu Dyrekcji [...] przy [...] od strony ul. [...] w P., w terminie do 15 stycznia 2012 r.

Organ odwoławczy powołał się między innymi na art. 45 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.o.z., a także stosowne orzecznictwo i podkreślił, że drewniana konstrukcja znajdująca się na terenie dziedzińca gmachu Dyrekcji [...] przy [...] w P. została wzniesiona bez pozwolenia właściwego organu ochrony zabytków. Zdaniem MKiDN w omawianej sprawie niecelowe jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.z., gdyż jak wynika z akt sprawy przedmiotowy teren był zaniedbany i zdewastowany, zalegały na nim gruz i śmieci. Z kolei nie ulega wątpliwości, iż wielkość i forma przedmiotowej konstrukcji jest nie do zaakceptowania z konserwatorskiego punktu widzenia.

Na decyzję Ministra Kultury i Diedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o. o. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 11 oraz art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. błędne zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z., które miało wpływ na wynik sprawy.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że z zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika, jakie przesłanki doprowadziły do lakonicznego stwierdzenia organu o tym, że wielkość i forma ogródka są nie do zaakceptowania z konserwatorskiego punktu widzenia. Uwadze organu umknął fakt, iż drewniana podłoga, na której oparta jest konstrukcja ogródka, istniała już w momencie wydzierżawienia przez skarżącą terenu. Tymczasem nakaz rozbiórki obejmuje również ten element konstrukcji.

Strona skarżąca zaznaczyła, że MKiDN nie odniósł się do zarzutów oraz powołanych na ich poparcie dowodów z fotografii, dotyczących tego, że postawienie na istniejącej już podłodze lekkiej konstrukcji drewnianej nie zakłóca ładu przestrzennego, wręcz przeciwnie – ład ten wprowadza i podnosi walory wizualne ogrodzonego murem podwórka gospodarczego, w związku z czym do jej postawienia nie było wymagane pozwolenie MKZ.

Dalej strona skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja podjęta została bez uwzględnienia jej słusznego interesu indywidualnego oraz z treści tej decyzji nie wynika, aby MKiDN w sposób wnikliwy i sprawiedliwy rozstrzygnął sprawę. Nie odniósł się bowiem do zarzutów zawartych w odwołaniu, a całym uzasadnieniem nakazu rozbiórki jest przekonanie o braku wątpliwości co do tego, że ogródek jest nie do zaakceptowania z konserwatorskiego punktu widzenia.

W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżona do sądu decyzja organu II instancji została wydana na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. i rozstrzygała o nakazie doprowadzenia przez stronę skarżącą zabytku do jak najlepszego stanu, poprzez usunięcie drewnianej konstrukcji złożonej z podłogi i dachu wspartego na słupach z zastrzałami z terenu dziedzińca gmachu Dyrekcji [...] przy [...], od strony ul. [...] w P., w terminie do 15 stycznia 2012 r. W sprawie bezsporne jest przy tym, że na podstawie decyzji WKZ w P. z dnia [...] marca 1987 r. gmach Dyrekcji [...] przy [...] jest objęty ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków pod nr [...], w granicach [...] (d. ul. [...]), ul. [...], ul. [...] i ul. [...], a na postawienie drewnianego obiektu objętego nakazem usunięcia strona skarżąca nie uzyskała pozwolenia WKZ.

Art. 45 ust. 1 u.o.z. ma następujące brzmienie: W przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję:

1) nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo

2) zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Jak wynika z jego treści przewiduje on dwa rozłączne warianty decyzyjne: albo nakazanie przywrócenia zabytku (jego otoczenia) do stanu poprzedniego, albo zobowiązanie do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób. Wybór jednej z tych dwóch opcji uzależniony jest od tego, czy działania przy zabytku doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być akceptowany z punktu widzenia wartość zabytku, czy też do stanu, który mimo jego nielegalnego rodowodu można do wymagań ochrony konserwatorskiej odpowiednio dostosować, co wymaga podjęcia określonych, dodatkowych działań, wskazanych przez konserwatora.

Przy ustalaniu zakresu nakazanej ingerencji konserwator powinien mieć na uwadze wymóg proporcjonalności. Wspomniana ingerencja ma bowiem charakter restrykcyjny - prowadzi mianowicie do ograniczenia prawa własności przysługującego dysponentowi zabytku wpisanego do rejestru. Co więcej, adresat nakazu, o którym mowa w tym przepisie, obowiązany jest na swój koszt wykonać nakaz (art. 45 ust. 2 u.o.z.). Przy wydawaniu nakazu konserwator powinien w sposób szczegółowy wykazać, dlaczego w jego opinii doprowadzenie zabytku do poprzedniego albo do jak najlepszego stanu wiąże się z podjęciem takich, a nie innych (tj. przewidujących mniejszy zakres ingerencji) czynności. To, że art. 45 ust. 1 u.o.z. posługuje się w swej treści wyrażeniami nieostrymi - w szczególności sformułowaniem "do jak najlepszego stanu" - oznacza jedynie tyle, że ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia ma charakter uznaniowy. Dopiero prawidłowe ustalenie przesłanek (w oparciu o kryteria takie, jak dla decyzji uznaniowej) powoduje, że samo rozstrzygnięcie (na gruncie art. 45 ust. 1 u.o.z.) ma charakter związany.

W ocenie sądu organy obydwu instancji nie ustaliły w sposób prawidłowy przesłanek rozstrzygnięcia, co nie pozwala na uznanie, że samo rozstrzygnięcie zostało wydane z zachowaniem zasady proporcjonalności. Przede wszystkim organy – z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a co za tym idzie nie były w stanie dokonać prawidłowej oceny zakresu ingerencji wynikającej z nakazu wydawanego w oparciu o art. 45 ust. 1 u.o.z., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnienia, a nade wszystko stanowiska organu, wymagała kwestia rozumienia, na gruncie obecnej ustawy, treści wpisu do rejestru zabytków wynikającego z decyzji z dnia [...] marca 1987 r. W szczególności, czy w związku z normą zawartą w przepisie przejściowym – art. 142 ust. 1 u.o.z. – wpis do rejestru zabytków budynku Dyrekcji [...] w granicach [...] (d. ul. [...]), ul. [...], ul. [...] i ul. [...] oznacza, że wraz z budynkiem do rejestru wpisane zostało jego otoczenie, w rozumieniu art. 9 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 15 u.o.z. Jeśli tak – co jednak wymaga stanowiska właściwego organu, gdyż sąd tylko kontroluje działalność administracji publicznej, a nie orzeka o istocie sprawy – to otoczenie zabytku wpisuje się do rejestru przede wszystkim w celu ochrony wartości widokowych zabytku, co wynika z definicji zawartej w art. 3 pkt 15 u.o.z.

Z tego punktu widzenia organy nie oceniły dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą w postaci zdjęć i nie odniosły się do stanowiska skarżącej, że z powodu muru otaczającego podwórze, na którym zlokalizowany jest drewniany obiekt objęty nakazem usunięcia, nie jest on w żaden sposób widoczny "z zewnątrz" i nie zasłania widoku obiektu zabytkowego. Podkreślić przy tym należy, że z uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 1987 r. wynika, że skrzydła budynku otaczają "podwórze gospodarcze", a nie dziedziniec, jak przyjęły to organy konserwatorskie. Na gospodarcze, a nie reprezentacyjne, wykorzystanie "podwórza" wskazuje strona skarżąca twierdząc w odwołaniu, że stoją tam kontenery na śmieci i funkcjonuje parking dla pracowników budynku. Do tych twierdzeń organy nie odniosły się w żaden sposób, a nie są to okoliczności obojętne dla oceny wpływu tymczasowego obiektu drewnianego na walory zabytkowe obiektu wpisanego do rejestru zabytków.

Strona skarżąca twierdzi też, że część spornego (tymczasowego) obiektu w postaci drewnianej podłogi nie została przez nią wybudowana i istniała już wcześniej. Jeśli twierdzenie to jest prawdziwe (czego organy nie zweryfikowały), to jak w takim razie należało określić od strony podmiotowej (przy istniejącym na nieruchomości stosunku własności, najmu i podnajmu) osobę zobowiązaną do wykonania nakazu usunięcia obiektu, który w całości nie zostałby wykonany przez podnajemcę.

Ponadto, jeśli wpływ obiektu postawionego bez pozwolenia konserwatorskiego na walory zabytkowe budynku wpisanego do rejestru zabytków (ewentualnie wraz z otoczeniem) jest sporny (a w każdym razie kwestionowany przez adresata decyzji), to być może organ powinien rozważyć przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w tym zakresie. Przeprowadzenie tego rodzaju dowodu w sprawach z zakresu ochrony zabytków nie jest bowiem wykluczone (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 1885/11). W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził między innymi, że przyjęcie generalnej zasady wyłączającej a priori potrzebę posiłkowania się w takim postępowaniu dowodem z opinii biegłego, jest zbyt daleko idące i wymaga zakwestionowania jako poglądu przyjętego w oderwaniu od realiów i potrzeb konkretnego postępowania. Niezasadne jest postrzeganie roli i uprawnień biegłego jako konkurencyjnych względem organów konserwatorskich. W orzecznictwie wskazuje się, że dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie (np. wyrok NSA z 28 września 2010 r., II OSK 242/09, LEX nr 746892).

Skoro zatem od wyczerpującej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego uzależnione jest prawidłowe zastosowanie zasady proporcjonalności (zakresu ingerencji wynikającej z nakazu podejmowanego na podstawie art. 45 ust. 1 u.o.z. lub w ogóle zasadności orzekania na tej podstawie), która z kolei jest immanentną cechą rozstrzygnięcia podejmowanego w oparciu o art. 45 ust. 1 u.o.z., co szerzej wyjaśniono wyżej, to przed podjęciem takiego rozstrzygnięcia organ musi odnieść się do wszystkich zastrzeżeń i wątpliwości podniesionych wyżej (także przez stronę skarżącą), gdyż dopiero wówczas podjęte rozstrzygnięcie nie będzie oparte na arbitralny stosowaniu nieostrych pojęć ustawowych (na arbitralnych przesłankach rozstrzygnięcia). A za takie należy uznać dotychczasowe stwierdzenie, że wielkość i forma przedmiotowej konstrukcji jest nie do zaakceptowania z konserwatorskiego punktu widzenia.

Zaznaczyć jednak należy, że nie jest też prawdziwe twierdzenie strony skarżącej, że pozwolenie konserwatora nie było wymagane na postawienie tymczasowego obiektu drewnianego, nie związanego trwale z gruntem. W zależności od stanowiska organu w kwestii odczytania treści wpisu do rejestru zabytków na gruncie obecnej ustawy, o czym była mowa wyżej, takie pozwolenie było wymagane albo na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. (inne działania, które mogłyby prowadzić do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru), albo na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. (wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku). O tej kwalifikacji organ również musi zdecydować.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.