Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 11 czerwca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...], numer w rejestrze [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

III SA/Łd 165/08

U Z A S A D N I E N I E

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] (znak [...]) utrzymało w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] o skierowaniu R. D. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii "A", "B", "C", "T".

Z ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy wynika, że w dniu 30 listopada 2007 r. do Starosty R. wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł z dnia 23 listopada 2007 r. o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień w stosunku do R. D.. Jak wskazał Komendant Wojewódzki Policji, przedmiotowy wniosek wynikał z faktu otrzymania przez R. D. łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od dnia 16 lutego 2007 r. do dnia 7 listopada 2007 r. Komendant wykazał, że na łączną sumę 25 punktów składają się naruszenia ruchu drogowego dokonane w dniach: a) 16.02.2007 r. (nałożone punkty karne: 2); b) 23.09.2007 r. (nałożone punkty karne: 8); c) 04.10.2007 r. (nałożone punkty karne: 5); c) 07.11.2007 r. (nałożone punkty karne: 10).

W dniu [...] Starosta R., powołując się na art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) [dalej ustawa – Prawo o ruchu drogowym], wydał decyzję, na mocy której skierował R. D. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii "A", "B", "C", "T" w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jednocześnie w treści decyzji organ orzekł, że niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji do dnia 8 lutego 2008 r. spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami.

Pismem z dnia 7 stycznia 2008 r. R. D. złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, wnosząc o pozytywne jego rozpatrzenie. Odwołujący się podniósł, że jeździ zawodowo samochodem i nigdy wcześniej nie uzyskał takiej ilości punktów karnych. R. D. wskazał także na możliwość zmniejszenia ilości otrzymanych punktów karnych poprzez odbycie stosownego szkolenia, które przewidują przepisy, a z którego jak stwierdził chciałby skorzystać.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., powołując się na art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym, uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na wstępie, że w rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami stosunku do R. D. wystąpił Komendant Wojewódzki Policji w Ł w związku z otrzymaniem przez R. D. łącznie 25 punktów za naruszenie – w okresie od dnia 16 lutego 2007 r. do dnia 7 listopada 2007 r. – przepisów ruchu drogowego.

Odnosząc się kwestii podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że ustawodawca przewidział wprawdzie możliwość usunięcia lub zmniejszenia punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, ale odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24, a taka sytuacja zachodzi w przypadku R. D.. Mając taką liczbę punktów kierowca zakwalifikował się więc do egzaminu sprawdzającego. W tym zakresie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji jest zobligowany po wpłynięciu wniosku – na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym – do wydania decyzji o sprawdzeniu kwalifikacji kierującego pojazdem.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył R. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania, czym – w jej ocenie – naruszono przepisy prawa. Ponadto zakwestionowała ustalony w decyzji organu I instancji termin poddania się kontrolnemu badaniu kwalifikacji. Skarżący wskazał w tym zakresie, że termin ten ustalono na 8 lutego 2008 r., a decyzję odebrał dopiero w dniu 15 lutego 2008 r., w związku z czym już w dniu jej otrzymania termin poddania się badaniu był niewykonalny. Zdaniem strony, powinno się w tej sytuacji wyznaczyć nowy termin na poddanie się kontrolnemu badaniu kwalifikacji do prowadzenia pojazdów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w całości podtrzymało swoje dotychczasowe rozstrzygnięciu i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie skargę należało uznać za uzasadnioną.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd decyzji stanowił art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) [dalej ustawa – Prawo o ruchu drogowym]. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy.

Podkreślić należy, że przepis ten nie przewiduje terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Nie upoważnia on także starosty do wyznaczenia takiego terminu, a tym samym do wyznaczenia daty wykonania przedmiotowego rozstrzygnięcia. W razie niepoddania się obowiązkowi złożenia egzaminu, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, stosownie do art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Co istotne, również ten przepis nie określa daty sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a tym samym nie precyzuje, po jakim czasie od skierowania na egzamin starosta może zastosować powyższą sankcję. Oznacza to – w ocenie Sądu - że organ każdorazowo musi ocenić, kiedy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu przedmiotowego obowiązku, a w konsekwencji kiedy zostaną spełnione przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Omawiana kwestia podlega zatem rozstrzygnięciu dopiero w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Natomiast decyzja, o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1b tej ustawy, rozstrzyga wyłącznie o obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, a nie o terminie wykonania takiego rozstrzygnięcia. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do określenia terminu sprawdzenia kwalifikacji w decyzji o skierowaniu na taki egzamin (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1363/06 - niepublikowany).

Wskazać należy w związku z tym, że termin jako dodatkowy element decyzji, zgodnie z poglądami piśmiennictwa, może być traktowany wyłącznie jako termin ważności decyzji, to znaczy może ograniczać czasowo uprawnienia lub obowiązki wypływające z decyzji. "Przydanie terminu ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu /termin początkowy/, albo też przestaje wiązać po upływie ustalonego okresu /termin końcowy/" (zob. T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, Państwo i Prawo 1994 nr 6 str. 22 i n.). Przyjmując takie znaczenie analizowanego pojęcia, stwierdzić należy, że nie mieści się w nim określenie daty wykonania obowiązku, np. – jak w tym przypadku – określenie terminu obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami.

Tym samym należy dojść do wniosku, iż określenie takiej granicznej daty wykonania obowiązku będzie dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, będzie przewidywał możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku. Jeżeli przepisy nie przewidują takiego działania administracji, oznacza to, iż nie może ona działać w sposób legalny. Organy administracji publicznej obowiązane są bowiem działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Mogą one władczo kształtować sytuację obywateli, wyłącznie gdy przewiduje to przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zatem wszystkie elementy decyzji, zarówno rozstrzygnięcie, jak i warunki, terminy i inne dodatkowe zastrzeżenia, winny mieć oparcie w przepisach ustawowych lub wykonawczych. Potwierdza to również art. 107 § 2 k.p.a., stanowiący, iż poza składnikami, o których mowa w § 1 tego przepisu, decyzja może zawierać także inne elementy, o ile stanowią tak przepisy szczególne. W braku podstawy prawnej do ustalenia np. terminu wykonania nałożonego obowiązku, termin ten należy uznać za pozbawiony podstawy prawnej, a zatem nieważny zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005). Powyższy pogląd prezentowany był już wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjny, m.in. w sprawach z zakresu prawa budowlanego (por. wyrok z dnia 5 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1502/97), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że brak w przepisach podstawy określenia terminu rozbiórki stanowi kwalifikowaną wadę decyzji, skutkującą jej nieważnością w części ustalającej taki termin (por. w tym zakresie także wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 25 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2562/93).

Reasumując sąd uznał, iż decyzje organów administracji obu instancji dotknięte są wadą nieważności. W przepisie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym ustawodawca nie zawarł upoważnienia do określania granicznego terminu w którym osoba skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ma się poddać takiemu egzaminowi. W konsekwencji decyzja Starosty R. z dnia 3 stycznia 2008 r. w części ustalającej termin w jakim skarżący ma się poddać kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji została podjęta bez podstawy prawnej, czym wypełniła przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., jako organ wyższego stopnia, utrzymując na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję dotkniętą wadą nieważności rażąco naruszyło prawo, a więc także zaskarżona decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty R. z dnia 3 stycznia 2008 r. Z uwagi na to, że skarga została uwzględniona, sąd stosownie do art. 152 ww. ustawy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

r.a.