Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] oddala skargę

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] września 2012 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda" lub "organ nadzoru"), działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", w skrócie "u.s.g."), orzekł nieważność wydanego przez Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") zarządzenia nr [...] z [...] lipca 2012 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół [...] - ogłoszonego i przeprowadzonego na podstawie zarządzenia Wójta nr [...] z [...] czerwca 2012 r. - ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że wszczął postępowanie nadzorcze, bowiem zastrzeżenia budziło wydanie przedmiotowego zarządzenia w sytuacji, gdy stanowisko dyrektora ww. szkoły (Zespołu Szkół [...] - dalej w skrócie: "ZSP") nie jest wolnym stanowiskiem. Wyjaśnił, że rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia Wójta nr [...] z [...] "lipca" [powinno być: "czerwca" – uw. Sądu] 2012 r. w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora ZSP, a rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia Wójta (nr [...] z [...] czerwca 2012 r.) w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora ZSP.

Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] sierpnia 2012 r. zostało doręczone Wójtowi w dniu [...] sierpnia 2012 r. i z tym dniem nastąpiło wstrzymanie wykonania zarządzenia Wójta z [...] czerwca 2012 r. w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora ZSP. W takiej sytuacji, zdaniem Wojewody, wydanie przez Wójta kolejnego zarządzenia - z [...] lipca 2012 r. w sprawie zatwierdzenia nowego konkursu, naruszało art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.; dalej: "ustawa o systemie oświaty", w skrócie "u.s.o."), zgodnie z którym kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu, który nie mógł się odbyć wobec stwierdzenia nieważności ww. zarządzeń Wójta.

Wojewoda podkreślił, że Wójt złożył skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] sierpnia 2012 r., oraz ocenił, że do czasu rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny wstrzymane jest wykonanie zarządzenia, którym Wójt unieważnił konkurs. Zarazem zaznaczył, że uprawomocniło się rozstrzygnięcie nadzorczego z [...] sierpnia 2012 r. stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta w sprawie ogłoszenia nowego konkursu.

Na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] września 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wójt, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 5 u.s.g., poprzez przyjęcie, że zarządzenie Wójta z 23 lipca 2012 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu jest sprzeczne z prawem, w sytuacji, gdy brak jest prawomocnego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w kwestii zgodności z prawem zarządzenia Wójta z [...] czerwca 2012 r. w sprawie unieważnienia konkursu. Na tej podstawie Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie do Wojewody zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając swe żądanie Wójt podkreślił, że rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z chwilą bezskutecznego upływu terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego lub z datą oddalenia, lub odrzucenia skargi przez sąd. Z tym momentem rozstrzygnięcie nadzorcze staje się, co do zasady, wykonalne. Samo wstrzymanie wykonania zarządzenia Wójta nie przesądza o tym, czy jest ono poprawne, czy nie. Dlatego też kolejne rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody, zarówno zaskarżone niniejszą skargą, jak i poprzednio wydane, tj. stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta z [...] czerwca 2012 r. w sprawie ogłoszenia nowego konkursu, są co najmniej przedwczesne, przynajmniej do czasu uprawomocnienia się, a co za tym idzie – wykonalności, orzeczenia sądu dotyczącego zarządzenia z [...] lipca 2012 r. w sprawie unieważnienia konkursu. Dopiero wtedy Wojewoda, w zależności od treści orzeczenia sądu administracyjnego, może podjąć stosowne decyzje co do kolejnych zarządzeń Wójta.

Nadto Wójt zwrócił uwagę, że wydał zarządzenie z [...] lipca 2012 r. przed wydaniem i doręczeniem rozstrzygnięcia nadzorczego "uchylającego" zarządzenie unieważniające konkurs na dyrektora ZSP z [...] lipca 2012 r., zatem konkurs odbył się i został zatwierdzony stosownym zarządzeniem bez naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa w tej materii obowiązujących.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślił, że z chwilą wydania w dniu [...] sierpnia 2012 r. rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia Wójta z [...] czerwca 2012 r. w sprawie unieważnienia konkursu, wstrzymane zostało wykonanie tego zarządzenia. Powyższe oznacza, że do chwili wydania przez sąd administracyjny orzeczenia oddalającego bądź odrzucającego skargę, zarządzenie to nie wywołuje skutków prawnych. W związku z powyższym uznać należy, iż skoro [pierwszy] konkurs na stanowisko dyrektora będzie ważny i w jego wyniku został już wyłoniony dyrektor, to brak jakichkolwiek podstaw do ogłaszania i zatwierdzania nowego konkursu oraz powierzania zajętego już stanowiska nowej osobie. Wójt, jako organ prowadzący szkołę, nie miał podstaw prawnych do ogłoszenia nowego konkursu, tak więc zatwierdzenie przez Wójta nowego konkursu na to stanowisko było bezpodstawne. Zdaniem organu nadzoru działania Wójta należy uznać za przedwczesne, gdyż powodują chaos organizacyjny w funkcjonowaniu ZSP. Wojewoda ocenił, że jego działania zmierzają zaś do skutecznej ochrony obywatela przed nielegalnymi aktami wydawanymi przez organy jednostek samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z 26 września 2012 r. Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa.

Dla wykazania zasadności takiego stanowiska należy najpierw zestawić w porządku chronologicznym najistotniejsze dla sprawy fakty - ustalone przez Sąd na podstawie dokumentów i pism zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy oraz w znanych Sądowi z urzędu aktach sprawy o sygn. IV SA/Po 1041/12 - gdyż "unieważnione" tym rozstrzygnięciem zarządzenie Wójta z [...] lipca 2012 r. stanowiło tylko jedno z trzech wzajemnie powiązanych i warunkujących się zarządzeń, wydanych przez Wójta w szeroko rozumianej sprawie wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora ZSP. Otóż dnia:

31 maja 2012 r. przeprowadzono (pierwszy) konkursu na stanowisko Dyrektora ZSP;

15 czerwca 2012 r. Wójt wydał zarządzenie nr [...] w sprawie unieważnienia [ww.] konkursu na stanowisko Dyrektora ZSP (dalej: "zarządzenie o unieważnieniu konkursu");

19 czerwca 2012 r. Wójt wydał zarządzenie nr [...] w sprawie ogłoszenia [nowego] konkursu na stanowisko Dyrektora ZSP (dalej: "zarządzenie o ogłoszeniu nowego konkursu");

12 lipca 2012 r. do Urzędu Gminy [...] (dalej: "UG[...]") wpłynęło pismo Wojewody z prośbą o przesłanie odpisu zarządzeń o unieważnieniu konkursu oraz o ogłoszeniu nowego konkursu;

18 lipca 2012 r. doręczono Wojewodzie żądane odpisy zarządzeń o unieważnieniu konkursu oraz o ogłoszeniu nowego konkursu;

18 lipca 2012 r. do UG[...] wpłynęły dwa pisma Wojewody z 16 lipca 2012 r. zawiadamiające o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzeń, odpowiednio, o unieważnieniu konkursu i o ogłoszeniu nowego konkursu;

23 lipca 2012 r. Wójt wydał zarządzenie nr [...] w sprawie zatwierdzenia [nowego] konkursu na stanowisko Dyrektora ZSP (dalej w skrócie: "zarządzenie o zatwierdzeniu nowego konkursu");

07 sierpnia 2012 r. Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające nieważność zarządzenia Wójta o unieważnieniu konkursu - zaskarżone przez Wójta w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1041/12;

10 sierpnia 2012 r. Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające nieważność zarządzenia Wójta o ogłoszeniu nowego konkursu - rozstrzygnięcie to nie zostało zaskarżone;

26 września 2012 r. Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające nieważność zarządzenia Wójta o zatwierdzeniu nowego konkursu - zaskarżone przez Wójta w niniejszej sprawie.

Z powyższego zestawienia jasno wynika, że, z jednej strony, Wójt zasadnie podnosi w skardze, iż wszystkie trzy zarządzenia (o unieważnieniu konkursu, o ogłoszeniu nowego konkursu oraz o zatwierdzeniu nowego konkursu) zostały przezeń wydane zanim zapadło pierwsze z rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody (orzekające nieważność zarządzenia o unieważnieniu konkursu). Z drugiej jednak strony nie może uchodzić z pola widzenia fakt, że wydając zarządzenie o zatwierdzeniu nowego konkursu Wójt miał pełną świadomość tego, iż co do dwóch wcześniejszych zarządzeń (o unieważnieniu konkursu i o ogłoszeniu nowego konkursu) Wojewoda wszczął już postępowania nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności tych zarządzeń.

Sądowi wiadomym jest ponadto z urzędu, że nieprawomocnym wyrokiem z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1041/12 (treść orzeczenia dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), tut. Sąd oddalił skargę Wójta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody orzekające nieważność zarządzenia Wójta o unieważnieniu konkursu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wydanie wspomnianego zarządzenia o unieważnieniu konkursu bezpośrednio implikowało wydanie zarządzenia o ogłoszeniu nowego konkursu, którego chronologicznym i logicznym następstwem było z kolei zarządzenie o zatwierdzeniu nowego konkursu (które stało się następnie przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego zaskarżonego w niniejszej sprawie).

Taka sekwencja wymienionych zarządzeń wynika też z przepisów art. 36a ustawy o oświacie i wydanego na podstawie art. 36a ust. 12 u.s.o. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 08 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 z późn. zm.; dalej: "Rozporządzenie"). W świetle art. 36a. ust. 1 i 2 u.s.o. stanowisko dyrektora szkoły powierza organ prowadzący szkołę (ust. 1), z tym że kandydata na to stanowisko wyłania się w drodze konkursu i takiemu kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2). Konkurs na stanowisko dyrektora publicznej szkoły ogłasza organ prowadzący szkołę (§ 1 ust. 1 Rozporządzenia). W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę powołuje komisję konkursową w składzie określonym w art. 36a ust. 6 u.s.o. W myśl § 6 ust. 1 zd. pierwsze Rozporządzenia, komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym. Po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący szkołę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego (§ 8 ust. 1 Rozporządzenia). Zgodnie z § 8 ust. 2 Rozporządzenia organ prowadzący szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: (1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; (2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; (3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1 Rozporządzenia; (4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

W okolicznościach sprawy - jak wynika z akt o sygn. IV SA/Po 1041/12 - pierwszy konkurs został unieważniony zarządzeniem Wójta z 15 czerwca 2012 r. na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia, tj. z powodu nieprawidłowości, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu, jaką, w ocenie ww. organu, było dopuszczenie kandydata do postępowania konkursowego, mimo iż złożona przezeń oferta nie zawierała wszystkich wymaganych dokumentów, a mianowicie aktualnej oceny pracy. Zarządzenie to zostało "unieważnione" rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z 07 sierpnia 2012 r., którego zasadność została usankcjonowana wyrokiem Sądu z 31 sierpnia 2012 r. (IV SA/Po 1041/12) oddalającym skargę Wójta. Z kolei nieważność, wydanego w związku z ww. zarządzeniem oraz treścią § 8 ust. 2 in principio Rozporządzenia, zarządzenia o ogłoszeniu nowego konkursu została stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z 10 sierpnia 2012 r., które uprawomocniło się wskutek jego niezaskarżenia.

Powyższe fakty nie mogą, zdaniem Sądu, pozostać bez wpływu na ocenę legalności zarządzenia Wójta o zatwierdzeniu nowego konkursu, którego to zarządzenia nieważność orzekł Wojewoda zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem nadzorczym z 26 września 2012 r. Sąd w obecnym składzie podziela bowiem pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 26 października 2010 r. (II SA/Bd 991/10, CBOSA), w myśl którego zarządzenie wydane na podstawie zarządzenia uznanego na nieważne, lub też bezpośrednio z nim powiązane, również uznane winno zostać za nieważne, jako wydane bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu nie zmienia tego faktu wydanie badanego zarządzenia o zatwierdzeniu nowego konkursu jeszcze przed uznaniem faktu nieważności poprzedzających go zarządzeń (o unieważnieniu konkursu oraz o ogłoszeniu nowego konkursu) przez Sąd lub organ nadzoru. Wziąć bowiem należy pod uwagę, że orzeczenie o nieważności danego aktu ma charakter wyłącznie deklaratoryjny - stanowi mianowicie urzędowe potwierdzenie faktu, iż akt ten od początku był obarczony istotną wadą dyskwalifikującą go w obrocie prawnym - i z tego względu wywiera skutek ex tunc. Innymi słowy, akt, którego nieważność została stwierdzona we właściwym trybie, musi być traktowany jako "niebyły", tj. tak, jak gdyby nigdy nie został wydany (por. wyrok NSA z 27.09.2007 r., II OSK 1046/07, CBOSA).

Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że zarządzenie o zatwierdzeniu nowego konkursu zostało wydane w czasie, kiedy toczyły się już postępowania nadzorcze dotyczące stwierdzenia nieważności wcześniejszych zarządzeń: o unieważnieniu konkursu oraz o ogłoszeniu nowego konkursu - a zauważyć należy, iż między wszystkimi tymi zarządzeniami istnieje ścisły i nierozerwalny związek. Wprawdzie Wojewoda nie skorzystał z możliwości, jaką daje art. 91 ust. 2 u.s.g., i nie wstrzymał wykonalności kontrolowanych zarządzeń na czas trwania postępowania nadzorczego - a więc formalnie istniała podstawa do zatwierdzenia wyników nowego konkursu - to jednak racjonalnie i w dobrej wierze działający organ winien w takich okolicznościach wstrzymać się z zatwierdzeniem do czasu zakończenia postępowań nadzorczych. Trudno bowiem uznać za prawidłowe zatwierdzanie wyników nowego konkursu w sytuacji, w której zarządzenie o unieważnieniu wcześniejszego konkursu jest przedmiotem sformalizowanej kontroli organu nadzoru, a więc, gdy - jak uczy doświadczenie życiowe - wielce prawdopodobne jest orzeczenie jego nieważności przez ów organ. Odmienna postawa Wójta może rodzić podejrzenia o próbę stosowania przezeń taktyki "faktów dokonanych". Organ gminy winien mieć na uwadze istotne komplikacje - a wręcz, jak trafnie skwitowano w skardze: chaos organizacyjny - mogące wyniknąć z takich pospiesznych działań Wójta. Wszak nie może być równocześnie dwóch dyrektorów szkoły.

Należy ponadto zauważyć, że nie mniej ścisły związek, jak przy wzmiankowanej wyżej relacji pomiędzy zarządzeniem o unieważnieniu konkursu a zarządzeniem o zatwierdzeniu nowego konkursu - zachodzi pomiędzy zarządzeniem o zatwierdzeniu konkursu, a uprzednim zarządzeniem o jego ogłoszeniu. Mianowicie, w ocenie Sądu, zarządzenie o ogłoszeniu konkursu (jako akt organu gminy) i faktyczne jego ogłoszenie (jako czynność materialno-technicza) warunkują byt prawny postępowania konkursowego. O ile jednak ewentualna wadliwość ogłoszenia podlega badaniu z punktu widzenia jej wpływu na wynik postępowania konkursowego (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 09.04.2008 r., IV SA/Po 775/07, CBOSA), o tyle brak takiego ogłoszenia znosi, zdaniem Sądu, możliwość uznania późniejszych czynności organu, komisji konkursowej i kandydatów za czynności podjęte w postępowaniu konkursowym. Brak ogłoszenia uniemożliwia przyjęcie, iż doszło do skutecznego wszczęcia postępowania konkursowego. Przy tym za równoznaczną z brakiem ogłoszenia należy traktować sytuację, gdy prawomocnie zostanie orzeczona przez Sąd lub organ nadzoru nieważność zarządzenia o ogłoszeniu konkursu - a to z uwagi na wspomniany wyżej skutek ex tunc takiego orzeczenia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym z 10 sierpnia 2012 r. Wojewoda orzekł nieważność zarządzenia o ogłoszeniu nowego konkursu, to także późniejsze, ściśle z nim powiązane, zarządzenie zatwierdzające taki - jak wynika z powyższego rozstrzygnięcia: w istocie "nieogłoszony" – konkurs nie mogło się ostać. W konsekwencji zasadnie zostało przez Wojewodę wyeliminowane z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] września 2012 r. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. W szczególności Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, tj. oddalił skargę.