Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

1. Świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności, o którym mowa w Programie: "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020, ustanowionym uchwałą Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. nr 221 (M.P. 2015 r., poz. 821), jako niewątpliwie zaspokajające niezbędną potrzebę bytową, jest zasiłkiem celowym, o którym mowa w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.).

2. Świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności, o którym mowa w Programie: "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020, będące zasiłkiem celowym, nie podlega wliczeniu do dochodu ustalanego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, na zasadzie art. 8 ust. 4 pkt 2 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z programu osłonowego na leki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2018 roku numer [...].

Wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. D.C. (zwana dalej również: "skarżącą") wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. (dalej: "MOPS") o przyznanie pomocy finansowej na zakup leków z programu osłonowego. We wniosku tym wskazała, że prowadzi gospodarstwo domowe wraz z synem, zaś na zadeklarowany przez nią łączny miesięczny dochód rodziny, w wysokości 1501,45 zł, składa się: dodatek mieszkaniowy w kwocie 285,87 zł, dodatek energetyczny w kwocie 15,58 zł, alimenty uzyskiwane na syna w kwocie 650 zł oraz stypendium syna w kwocie 550 zł. Wnioskodawczyni oświadczyła również, że wysokość poniesionych przez nią wydatków na leki w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku to kwota 133,76 zł.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Dyrektor MOPS, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., na mocy art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., zwanej dalej: "u.p.s.") oraz uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie przyjęcia gminnego programu osłonowego w zakresie pomocy finansowej na zakup leków dla mieszkańców Miasta Ł. (Dz.U. Województwa P. z 2017 r., poz. 4693, zwanej dalej "uchwałą o programie osłonowym") odmówił D.C. przyznania pomocy finansowej z programu osłonowego na leki. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia kryterium dochodowego dla rodziny 2-osobowej, stanowiącego 200% kryterium opisanego w art. 8 ust. 1 u.p.s i wynoszącego kwotę 2056 zł, bowiem łączny dochód rodziny wnioskodawczyni przekracza ww. kryterium o 45,64 zł. Jak ustalono bowiem dochód ten stanowi kwotę 2101,64 zł, na którą składają się: dodatek mieszkaniowy w kwocie 285,87 zł, dodatek energetyczny w kwocie 15,58 zł, alimenty w wysokości 650 zł, stypendium w kwocie 550 zł oraz świadczenie pieniężne z MOPS w wysokości 600 zł przyznane na zakup artykułów żywnościowych.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła D.C., podnosząc w jego treści, że organ I instancji niezasadnie doliczył do dochodu skarżącej kwotę 600 zł wypłaconą jej przez MOPS z tytułu zasiłku celowego na żywność z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", co spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego, podczas gdy zgodnie z art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s. do dochodu nie wlicza się zasiłku celowego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wedle jego ustaleń, przedmiotem sporu jest kwota 80,26 zł, która mogłaby zostać przyznana skarżącej z programu osłonowego, gdyby nie przekroczyła ona kryterium dowodowego. W ocenie Kolegium, uwzględniona jako dochód kwota 600 zł przyznana skarżącej tytułem świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych z programu: "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020", ustanowionego uchwałą Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. nr 221 w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. 2015, poz. 821, zwana dalej: "uchwałą nr 221"), nie może być uznana za zasiłek celowy w rozumieniu przepisów u.p.s., w związku z czym nie podlega ona wyłączeniu przy ustalaniu dochodu skarżącej na podstawie art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s., nawet pomimo posiadania przez to świadczenie pewnych cech zasiłku celowego. W ocenie organu, przesłanki uzasadniające przyznanie tego świadczenia zostały uregulowane w odrębnym akcie prawnym, stanowiącym samodzielną regulację, którego treść zawiera zamknięty katalog odesłań do przepisów u.p.s., wśród których nie ma art. 39 u.p.s., regulującego przesłanki przyznania zasiłku celowego.

D.C. wniosła do tut. Sądu skargę na ww. decyzję organu odwoławczego, zaskarżając ją w całości oraz zarzucają jej rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s. przez jego niezastosowanie polegające na doliczeniu do dochodu skarżącej zasiłku celowego przyznanego jej z programu: "Pomoc państwa w zakresie dożywiania";

2) art. 39 u.p.s. przez jego niezastosowanie i nieuznanie zasiłku celowego z programu: "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" jako zasiłku celowego i uznanie go jako dochód, podczas gdy ma on charakter zasiłku celowego i tak też powinien być traktowany

3) dowolność w podejmowaniu decyzji i naruszenie granicy swobodnego uznania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zmianę jej w taki sposób, aby przyznać skarżącej pomoc z programu osłonowego poprzez niezaliczenie do jej dochodu kwoty uzyskanego przez nią świadczenia z programu: "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że została ona złożona z uchybieniem 30-dniowego terminu przewidzianego w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako: "p.p.s.a."), który upływał w dniu 26 sierpnia 2018 r. Skarga została natomiast złożona przez skarżącą w biurze Kolegium dopiero w dniu 28 sierpnia 2018 r. Ponadto organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W pismach trzech procesowych datowanych na [...] i [...] listopada 2018 r. skarżąca wskazała dodatkowo na art. 7a § 1 k.p.a., podnosząc, że zasada przyjaznej interpretacji przepisów powinna skutkować rozpatrzeniem wniosku skarżącej na jej korzyść oraz wniosła o odroczenie, wyznaczonego na 29 listopada 2018 r., terminu rozprawy, powołując się na konieczność złożenia do akt sądowych ministerialnego pisma, zawierającego wytyczne dotyczące interpretacji charakteru świadczenia przyznawanego z programu: "Pomoc państwa w zakresie dożywiania."

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, bowiem dokonana przez tut. Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona w oparciu o kryterium jej zgodności z prawem, uzasadnia jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], na mocy której skarżącej odmówiono przyznania pomocy finansowej z programu osłonowego na leki.

Zanim jednak nastąpi wyjaśnienie przyczyn uzasadniających wzruszenie ww. rozstrzygnięć, odnieść się należy do zawartego w odpowiedzi na skargę, wniosku organu o jej odrzucenie, bowiem badanie merytorycznej zasadności skargi, każdorazowo poprzedzone jest analizą jej dopuszczalności, mającą na celu stwierdzenie, czy nie zachodzą podstawy do jej odrzucenia.

Analiza przeprowadzona przez tut. Sąd doprowadziła do wniosku, że w sprawie niniejszej nie zachodzą przyczyny uzasadniające odrzucenie skargi – w szczególności zaś te podniesione w odpowiedzi na skargę, które nie znalazły potwierdzenia w aktach sprawy. Jak wynika bowiem z akt administracyjnego postępowania odwoławczego (potwierdzenie odbioru – bez numeru karty), zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona skarżącej w dniu 30 lipca 2018 r., który był ostatnim dniem upływającego okresu powtórnej awizacji. Na potwierdzeniu odbioru widnieje wyraźna data doręczenia decyzji w dniu 30 lipca 2018 r. oraz imienny, czytelny podpis skarżącej. W związku z powyższym, 30-dniowy termin na wniesienie skargi od decyzji organu odwoławczego, przewidziany w art. 53 § 1 p.p.s.a., upływał w dniu 29 sierpnia 2018 r. Skargę złożoną osobiście przez skarżącą w dniu 28 sierpnia 2018 r., należy uznać zatem za wniesioną z zachowaniem ww. terminu.

Przechodząc do rozważań dotyczących merytorycznej zasadności skargi, rozpocząć należy, od przypomnienia, że skarżąca wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. zwróciła się do MOPS o przyznanie pomocy finansowej na zakup leków z programu osłonowego. Jak wynika z załącznika do uchwały o programie osłonowym, program ten realizowany jest przez udzielanie pomocy finansowej w zakresie zmniejszania wydatków poniesionych na leki (vide: rozdział II pkt 1 załącznika), która przysługuje jeżeli wnioskodawca spełni określone tam warunki. Jednym z tych warunków jest spełnienie kryterium dochodowego, które w przypadku rodziny dwuosobowej, nie może przekraczać 200% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. (vide: rozdział II pkt 5 lit. b załącznika). Przepis ten stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91 u.p.s., przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 514 zł, ustanowionej na mocy § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U.2015.1058). W związku z powyższym, ww. kryterium dochodowe dla rodziny skarżącej, uprawniające do skorzystania z pomocy finansowej z programu osłonowego, (które zostało prawidłowo ustalone przez organy), wynosi 2056 zł.

Istota sporu w niniejszej sprawie, sprowadza się do oceny zasadności sposobu ustalenia przez organy dochodu skarżącej z miesiąca poprzedzającego złożenie przez nią wniosku o przyznanie pomocy finansowej na zakup leków z programu osłonowego, a więc z lutego 2018 r. Sposób ustalenia tego dochodu regulują m.in. przepisy art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. Pierwszy z nich wskazuje, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (1); składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (2) oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (3). Drugi z nich zawiera natomiast katalog świadczeń, nie podlegających wliczeniu do tak ustalanego dochodu, wśród których wymieniony został zasiłek celowy (vide: art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżącej oraz jej synowi, w lutym 2018 r., zostało przyznane świadczenie pieniężne w wysokości po 300 zł, na zakup artykułów żywnościowych, udzielone w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], k. 31 akt administracyjnych). Okoliczność ta nie jest w sprawie kwestionowana. Kwestią objętą sporem, jest natomiast rozstrzygnięcie, czy ww. świadczenie podlega wliczeniu do dochodu skarżącej, a tym samym nie korzysta z wyłączenia zawartego w art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s., (który to pogląd prezentują organy obu instancji), czy też – jako będące zasiłkiem celowym - nie podlega wliczeniu do dochodu, co z kolei postuluje skarżąca.

Aby rozstrzygnąć przedmiotową kwestię, w pierwszej kolejności należy sięgnąć do definicji zasiłku celowego zawartej w art. 39 u.p.s. Z przepisu tego wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności zaś na: pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. (vide: art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.). Za niezbędną potrzebę bytową w orzecznictwie uznaje się potrzebę związaną z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka, usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych (np. pełnienia funkcji członka rodziny, bycia uczniem lub pracownikiem), a więc taką, bez zaspokojenia której nie można egzystować, choćby na poziomie elementarnym (por. mi.n. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 września 2014 r., II SA/Go 482/14, LEX nr 1513358). Wyszczególnione w ust. 2 ww. przepisu, przykładowe potrzeby, należą zatem do tych najbardziej podstawowych i powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Z całym przekonaniem należy przy tym podkreślić, że jedną z nich jest potrzeba zaspokojenia głodu i pragnienia, należąca do podstawowych potrzeb fizjologicznych, której zaspokojenie stanowi absolutne minimum ludzkiego bytowania. Osoby, które nie są w stanie lub nie mają możliwości, zapewnienia sobie samodzielnie środków niezbędnych na zaspokojenie tej potrzeby, mogą ubiegać się o uzyskanie wsparcia od państwa, udzielanego w formie pomocy społecznej.

Sprawy z zakresu pomocy społecznej należą do zadań własnych gmin, a ich celem nadrzędnym jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (vide: art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. 2018, poz. 994 ze zm., zwana dalej: "u.s.g."). W tym kontekście zauważyć należy, że art. 17 ust. 1 pkt 3 u.p.s., precyzuje, że zapewnienie posiłku osobom tego pozbawionym, należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Istotne jest również to, że gmina wykonuje zadnia własne w imieniu własnym oraz w interesie lokalnym, zaś środki na ich realizację pochodzą, co do zasady, z dochodów własnych gminy lub z subwencji. Jak stanowi przy tym art. 115 ust. 1 u.p.s., na dofinansowanie zadań własnych z zakresu pomocy społecznej, gmina może otrzymywać również dotacje celowe z budżetu państwa. Jedną z takich dotacji jest wsparcie finansowe uzyskiwane przez Gminę Ł. z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (zwanego dalej: "Programem"). Jak stanowi bowiem pkt VI ppkt. 1 Programu wsparcie finansowe dla gmin z Programu udziela się na podstawie art. 115 u.p.s., do którego to przepisu odniesiono się również w podstawie prawnej Programu (vide: pkt I Programu).

Zauważyć przy tym należy, że Program ten jest rządowym programem wspierania finansowego gmin w zakresie realizacji zadań własnych o charakterze obowiązkowym, określonych w art. 17 ust. 1 pkt 3 i pkt 14 u.p.s. (vide: pkt 1 Programu). Jego celem strategicznym jest ograniczenie zjawiska niedożywienia dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji, ze szczególnym uwzględnieniem uczniów z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich oraz osób dorosłych, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub osób niepełnosprawnych (vide: pkt II Programu). Ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w u.p.s. oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 u.p.s. Ze środków przekazanych gminom z Programu udziela się wsparcia w szczególności m.in. rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s. (wskazującym m.in. na: bezrobocie, niepełnosprawność, czy długotrwałą lub ciężką chorobę), w szczególności osobom chorym lub niepełnosprawnym, w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych (vide: pkt V ppk 1 Programu). W ramach zaś monitoringu Programu, wójt (burmistrz, prezydent miasta) przekazuje do wojewody roczną i kwartalną informację o realizacji Programu, uwzględniającą dane z poszczególnych gmin, zawierające w szczególności wielkość środków wydatkowanych na zasiłki celowe w ramach realizacji pomocy oraz liczbę zasiłków celowych (vide: pkt VIII ppkt 1, 2, 3.8 i 3.9 Programu).

Z powyższego wynika zatem, że uchwała nr 221 oraz ustanowiony jej mocą Program, nie stanowią – tak jak twierdzą organy – odrębnej od przepisów u.p.s. podstawy prawnej, świadczeń przyznawanych na zakup posiłku lub żywności. Program ten nie ani nie definiuje, ani nie wprowadza do pomocy społecznej, innych aniżeli tam uregulowane, rodzajów świadczeń pomocowych, stanowiąc jedynie podstawę prawną pomocy finansowej, udzielanej gminom przez państwo (mającej postać dotacji celowej), w zakresie realizacji zadań własnych gmin określonych m.in. w art. 17 ust. 1 pkt 3 u.p.s., a więc obejmujących m.in. zapewnienie posiłku osobom tego pozbawionym. Przepisy Programu nie stanowią zatem materialnoprawnej podstawy udzielanego potrzebującym wsparcia, (którą pozostają przepisy u.p.s.), ale precyzują, w jakim zakresie gminy mogą posiłkować się przy jego udzielaniu środkami państwowymi. Modyfikują w tym zakresie określone w art. 8 ust. 1 u.p.s. kryterium dochodowe, przez podniesienie go o 50% oraz zawężają rodzaj potrzeb, zaspokajanych przy udziale środków państwowych, uszczegóławiając przy tym formy, udzielanej w tym zakresie pomocy (vide: pkt V ppkt 1 Programu). W konsekwencji, jedynie zaistnienie opisanych w punkcie V Programu warunków (określających zakres podmiotowy i przedmiotowy Programu), upoważnia gminę do przyznania świadczenia finansowanego ze środków Programu (oczywiście po uprzednim przystąpieniu przez gminę do Programu przez zawarcie umowy o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie zadania własnego).

Skoro zatem, zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami u.p.s., zasiłek celowy stanowi formę pomocy przyznawaną na pokrycie kosztów zakupu żywności, to stwierdzić należy, że świadczenie pieniężne na zakup żywności, o którym mowa w pkt V ppkt 1 Programu, jest w istocie zasiłkiem celowym, z tym, że finansowanym nie ze środków własnych gmin, ale ze środków przekazywanych gminom w ramach Programu - rozdysponowywanych przez gminy na warunkach w Programie sprecyzowanych. Jak zauważył przy tym WSA w Kielcach w wyroku z dnia 4 października 2017 r. (II SA/Ke 502/17, Lex nr 2389853): wykorzystanie przez gminę środków przeznaczonych na powyższy program [tj. Program], na zasiłki celowe inne niż nim objęte, nastąpiłoby z naruszeniem przepisów ustawy o finansach publicznych.

Skoro zatem objęta Programem pomoc, przyznawana jest osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w u.p.s., a więc realizowana w trybie tej ustawy, to stwierdzić należy, że świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności, o którym mowa w Programie, jako niewątpliwie zaspokajające niezbędną potrzebę bytową, jest zasiłkiem celowym, o którym mowa w art. 39 u.p.s. Powyższe stwierdzenie uzasadnia również fakt, że w przepisach dotyczących zasad monitoringu Programu, posłużono się wprost określeniem "zasiłek celowy", w kontekście określenia środków, wydatkowanych w ramach realizacji Programu.

Z tych też powodów, organy obu instancji, ustalając dochód skarżącej za luty 2018 r., na potrzeby rozpoznania jej wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o przyznanie pomocy finansowej na zakup leków z programu osłonowego, niezasadnie wliczyły do tego dochodu, przyznany skarżącej i jej synowi zasiłek celowy, którym jest świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych, udzielone im na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], naruszając tym samym dyspozycję art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s. Naruszenie to skutkowało zaś koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i ją poprzedzającej decyzji organu I instancji, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozpatrując ponownie sprawę organy powinny dokonać wnikliwej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i - uwzględniając wskazania niniejszego wyroku - ocenić, czy zachodzą okoliczności przemawiające za przyznaniem skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia z programu osłonowego.