Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. [...], działający z upoważnienia Wójta Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, powołując się na art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1, 1a i 1b, 3a, 3d, 4, art. 20 ust. 3, art. .24 ust. 1, art. 26 ust. 1, 2, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, dalej jako u.ś.r.), odmówił przyznania J. J. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 30 lipca 2018 r. J. J. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad córką A. J., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] sierpnia 2010 r., z którego wynika, iż niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Organ ustalił, iż decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał J. J. prawo do emerytury od [...] kwietnia 2017 r. Natomiast w okresie przed przyznaniem prawa do emerytury strona miała przyznane prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy.

Następnie organ powołał się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Organ wskazał, iż nie neguje sprawowania przez wnioskodawczynię opieki nad niepełnosprawną córką oraz rozumie chęć poprawy bytowej strony, niemniej jednak art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sposób jednoznaczny wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania przez osobę sprawującą opiekę prawa do emerytury.

Od powyższej decyzji J. J. złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tym, iż kwota emerytury jest znacznie niższa niż kwota przyznawana z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego odwołująca wyraziła gotowość rezygnacji z emerytury na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, iż J. J. nie spełnia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ od [...] kwietnia 2017 r. ma ustalone prawo do emerytury, a art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sposób jednoznaczny wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania przez osobę sprawującą opiekę prawa do emerytury. Mając na uwadze oświadczenie strony o gotowości rezygnacji z przyznanej jej przez ZUS emerytury na rzecz przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. jedynie w przypadku zbiegu określonych w nim świadczeń przysługuje takie prawo, a emerytura się do nich nie zalicza.

Od powyższej decyzji J. J. złożyła skargę wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd oraz o przyznanie jej przez Sąd prawa do otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Skarżąca uznała zaskarżoną decyzję za krzywdzącą wskazując, iż samotnie przez 35 lat wykonuje ciężką, całodobową i niedocenioną pracę. Zdaniem skarżącej art. 17 ust. 5 u.ś.r. jest niezgodny z zasadą wyrażoną w ust. 1 tego przepisu. Także wynikające z art. 27 ust 5 u.ś.r. ograniczenie uniemożliwiające dokonanie w sytuacji skarżącej wyboru pomiędzy świadczeniami, tj. emeryturą a zasiłkiem pielęgnacyjnym, narusza zasadę praworządności. Skarżąca podała, iż do czasu urodzenia się dzieci: A. i M. (1983r.) pracowała w Zakładach, a później z uwagi na niepełnosprawność córki zrezygnowała z pracy i od 1986 r. samotnie wychowywała troje małoletnich dzieci, w tym niepełnosprawną córkę. Źródłem utrzymania jej rodziny była renta inwalidzka, a od kwietnia 2017 r. otrzymuje emeryturę w kwocie 854 zł, która naliczona została tylko za lata pracy zawodowej. Tymczasem rodzice opiekujący się swoimi niepełnosprawnymi dziećmi mają prawo do świadczeń pielęgnacyjnych w kwocie około 1700 zł miesięcznie i zaliczony jest im staż pracy podczas opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z zawartą w niej argumentacją.

W piśmie procesowym z [...] lutego 2019 r. profesjonalny pełnomocnik reprezentujący skarżącą w całości podtrzymał zarzuty podniesione w skardze dodając, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa w związku z: 1. błędną wykładnią art. 17 ust. 1 i ust. 5 u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy i norm konstytucyjnych, 2. niezastosowaniem się do przepisów Konstytucji RP – art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 przez co decyzja wydana została z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych, 3. niezastosowaniem Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, przez co decyzja narusza art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji.

Na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. skarżąca podała, iż otrzymuje emeryturę w najniższej wysokości tj. 878 zł i w takiej samej wysokości jej niepełnosprawna córka otrzymuje rentę socjalną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Organy obu instancji poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładnia językowa) przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. Mimo, że językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może prowadzić do takiego wniosku, to jednak zdaniem Sądu zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury.

Należy w tym miejscu podkreślić, że chociaż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać. Dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej mają równorzędny charakter i nie można zakładać prymatu określonych reguł nad innymi. Nawet zatem jeżeli rezultat wykładni językowej wydaje się jasny, należy po pierwsze, kontynuować wykładnię i po drugie, w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej (por. M. Zieliński: Wybrane zagadnienia wykładni prawa. PiP 2009 nr 6 s. 6 i nast., M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. W-wa 2012, s. 212 i nast.). Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s.204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. i powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo).

Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65). W rozpoznawanej sprawie istotna zmiana sytuacji spowodowała konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od otrzymywanej przez skarżącą najniższej emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego - 1583 zł, wysokość najniższej emerytury - 878 zł). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Jeżeli chodzi o wykładnię systemową to współcześnie jej dyrektywy, które odnoszą się do nakazu interpretacji zgodnie z Konstytucją mają status równorzędny z dyrektywami językowymi i w istocie współokreślają podstawowe reguły wykładni. Szczególną rolę przypisuje się tym regulacjom zawartym w Konstytucji, które określają prawa i wolności jednostki. Reguły te uznawane są za wyrażające zasady prawa, które stanowią jeden z podstawowych elementów wpływających na proces wykładni. Wyznaczają standard, wedle którego w każdym przypadku rezultat wykładni powinien prowadzić do uwzględnienia w największym możliwym stopniu praw i wolności oraz zagwarantować najszerszą ich realizację w procesie stosowania prawa (M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. s. 256 i nast. i powołana tam literatura). Z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych praw obywateli szczególnie istotne jest rozważenie czy wykładnia przepisu nie narusza wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości oraz wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska wyrażanego w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki NSA z 10 lipca 2018, I OSK 134/18, 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15, 10 marca 2017 r., I OSK 2573/15 i 19 stycznia 2017 r., I OSK 1831/15).

Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok TK z 9 marca 1988 r., U 7/87, a także wyroki TK z 6 maja 1998 r.,37/97, 20 października 1998 r., K 7/98, 17 maja 1999 r., P 6/98, 4 stycznia 2000 r., K 18/99, 18 grudnia 2000 r., K 10/00 21 maja 2002 r., K 30/01, 28 maja 2002 r., P 10/01, 18 marca 2014 r., SK 53/12).

W świetle art. 17 ust.1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniach wyroków NSA (z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18, 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15 i 10 marca 2017 r., I OSK 2573/15), że wspólną, relewantną cechą osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Po pierwsze żaden przepis nie wyłącza generalnie możliwości uzyskiwania dochodów przez osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne, a jedynie w art. 17 ust.1 u.ś.r. mowa jest o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Po drugie w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawodawca wyłączył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w stosunku do opiekunów uzyskujących dochody z enumeratywnie wymienionych w tym przepisie świadczeń. Wreszcie po trzecie w art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń w tym przepisie wymienionych ustawodawca pozostawił opiekunom możliwość wyboru.

Ustawodawca zróżnicował zatem sytuację osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, 18 czerwca 2013 r., K 37/12, 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Wobec powyższego rozważenia wymagało czy są jakieś racjonalne argumenty uzasadniające zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie dostrzega żadnych argumentów uzasadniających takie zróżnicowanie opiekunów osób niepełnosprawnych.

Nie przekonuje w tym względzie stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z 10 lipca 2018, I OSK 134/18, że osoba, której przysługuje prawo do emerytury ma zapewnioną częściową rekompensatę z tytułu rezygnacji przez nią z aktywności zawodowej i w związku z tym przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego spowodowałoby, że miałaby dwa świadczenia z tego samego tytułu i znajdowałaby się w korzystniejszej sytuacji niż osoby, które nie mają możliwości przejścia na emeryturę. Pojawia się bowiem w związku z tym pytanie, dlaczego osoba, której przysługuje prawo do emerytury i która nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie może mieć takiej samej co do wysokości rekompensaty jak opiekunowie pobierający świadczenie pielęgnacyjne. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się tylko wówczas w korzystniejszej sytuacji gdyby oprócz emerytury otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w pełnej wysokości. Gdyby natomiast otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emeryturą, to nie znajdowałaby się ani w korzystniejszej sytuacji niż osoby, które nie mają prawa do emerytury, ani też w mniej korzystnej sytuacji, w jakiej się znajduje, kiedy tak jak skarżąca, otrzymuje wyłącznie emeryturę znacznie niższą od świadczenia pielęgnacyjnego.

Również nieprzekonujący jest argument zawarty w uzasadnieniach przywołanych wyżej wyroków NSA (z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18, 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15 i 10 marca 2017 r., I OSK 2573/15) uzasadniający pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego osób mających ustalone prawo do emerytury tym, że świadczenie emerytalne choć niższe od świadczenia pielęgnacyjnego jest świadczeniem pewnym i stabilnym, a świadczenie pielęgnacyjne takim pewnym i stabilnym świadczeniem nie jest. Założenie swoistej wyższości świadczenia pewnego nad mniej pewnym jest wątpliwe przy znacznej dysproporcji w wysokościach porównywanych świadczeń (jak wskazano wyżej najniższa emerytura jest prawie dwukrotnie niższa od świadczenia pielęgnacyjnego), szczególnie w sytuacji gdy to "pewne" świadczenie jest niższe od minimum socjalnego (we wrześniu 2018 r. minimum wynosiło 1166,78 zł dla gospodarstwa jednoosobowego i 954,29 zł na osobę w gospodarstwie dwuosobowym - https://www.ipiss.com.pl/?zaklady=minimum-socjalne) co sprawia, że beneficjent świadczenia "pewnego" pozostaje w ubóstwie. Ponadto ta "pewność" prawa do emerytury powoduje, że osoba której prawo to przysługuje jest pozbawiona możliwości zrezygnowania z niego i wyboru świadczenia, które z jej perspektywy byłoby dla niej lepsze.

Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., z całą pewnością nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Ponadto podkreślić trzeba, że jak słusznie zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., SK 7/11 skuteczne wsparcie finansowe opiekunów osób niepełnosprawnych przynosi w efekcie pewną "korzyść" państwu. Gdyby bowiem z jakichś względów (także finansowych) opiekun nie był w stanie podołać opiece nad niepełnosprawnym, to na utrzymanie tego niepełnosprawnego w publicznym zakładzie opiekuńczym, państwo musiałoby wydać kilkakrotnie większe kwoty niż te które otrzymuje opiekun.

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że opiekunowie osób niepełnosprawnych, którzy nabyli prawo do emerytury mają takie same obowiązki oraz koszty związane ze sprawowaniem opieki jak pozostali opiekunowie i nie ma żadnych przekonujących argumentów dla różnicowania wysokości pobieranych przez nich świadczeń. Takie różnicowanie jako niczym nieuzasadnione stanowi naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ponadto przyjęcie jako kryterium zróżnicowania faktu nabycia prawa do emerytury jest nie do pogodzenia z społecznym poczuciem sprawiedliwości albowiem prowadzi do pokrzywdzenia osób, które tak jak skarżąca, przed okresem sprawowania opieki pracowały zawodowo, co umożliwiło nabycie uprawnień emerytalnych. To swoiste "karanie" za aktywność zawodową stanowi o naruszeniu wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej.

Jeżeli chodzi o cel świadczenia pielęgnacyjnego to nie budzi wątpliwości, że jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Przykładem jest skarżąca, która gdyby nie sprawowała opieki nad córką mogłaby dorobić do minimalnej emerytury. Nie jest to przy tym możliwość tylko teoretyczna gdyż wiedzą powszechną jest duże zapotrzebowanie na usługi opiekuńcze, świadczone w różnych formach zatrudnienia i w różnym wymiarze. Skarżąca, która ma 62 lat i 35-letnie doświadczenie w sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną, bez trudności znalazłaby więc zatrudnienie i to także za granicą (mieszka 15 km od granicy z Niemcami). Mimo zatem nabycia prawa do emerytury skarżąca sprawując opiekę nad niepełnosprawną córką nadal rezygnuje z pracy zarobkowej i powinna mieć to zrekompensowane świadczeniami w takiej samej wysokości jak opiekunowie, którzy nie nabyli prawa do emerytury.

Oprócz rekompensowania utraconego zarobku opiekuna funkcje świadczenia pielęgnacyjnego należy także rozpatrywać w odniesieniu do osoby wymagającej opieki i całej rodziny. Jak bowiem trafnie zauważył Trybunał Konstytucyjny niezależnie od kompensacyjnej funkcji świadczenia pielęgnacyjnego, jego beneficjentem jest cała rodzina, w szczególności zaś realną korzyść odnosi z niego osoba niepełnosprawna, która ma w ten sposób zapewnioną możliwość stałej opieki bliskiej osoby i stałego z nią kontaktu (wyrok TK z dnia 18 listopada 2014 r., SK 7/11). Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest w ogólniejszym wymiarze - częściowe uzupełnienie środków finansowych rodziny, która ponosi dodatkowe koszty związane z opieką nad osobami najbliższymi (wyrok z TK dnia 21 października 2014 r., K 38/13). Poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego władza publiczna realizuje zatem nałożone na nią w Konstytucji obowiązki udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) oraz udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, komunikacji społecznej, a w niektórych przypadkach także przysposobieniu do pracy (art. 69 Konstytucji).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie sposób nie zauważyć, że pozbawienie skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w całości powoduje, że w stosunku do rodziny skarżącej i jej niepełnosprawnej córki nie da się uznać, że te konstytucyjne obowiązki są realizowane. Świadczenia bowiem otrzymywane przez skarżącą i jej córkę (najniższa emerytura skarżącej i renta socjalna jej córki w wysokości po 878 zł) są jak już wskazano wyżej niższe aniżeli minimum socjalne, a zatem sytuują rodzinę skarżącej poniżej progu ubóstwa.

W posumowaniu tej części rozważań należy stwierdzić, iż oprócz dyrektyw wykładni systemowej także dyrektywy wykładni celowościowej i funkcjonalnej jednoznacznie przemawiają przeciwko takiej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., według której pozbawia on opiekuna osoby niepełnosprawnej mającego ustalone prawo do emerytury niższej niż świadczenie pielęgnacyjne prawa do tego świadczenia w całości.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jedynym rozwiązaniem rozstrzygającym przedstawione wyżej wątpliwości wynikające z rozbieżności wyników wykładni językowej oraz wykładni systemowej i celowościowo - funkcjonalnej i jednocześnie nie naruszającym konstytucyjnych zasad równości oraz sprawiedliwości społecznej, a także realizującym cel świadczenia pielęgnacyjnego oraz konstytucyjne obowiązki pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji i osobom niepełnosprawnym jest przyjęcie, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej emerytury.

Pośrednim potwierdzeniem słuszności tego rozwiązania są dwa projekty ustaw o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw: rządowy z 13 marca 2015 r. (https://www.gov.pl/web/rodzina/bip-projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-swiadczeniach-rodzinnych-oraz-niektorych-innych-ustaw) i poselski z 4 listopada 2016 r. (http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1100). W obu tych projektach proponowano zmianę art. 17 polegającą na tym, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać miało w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą pobieranych świadczeń wymienionych obecnie w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, pomniejszonych o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne.

Kilkuletnia bezczynność ustawodawcy w procedowaniu tych projektów, pomimo powiększania się z upływem czasu różnic między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością najniższych świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a wymaga od Sądu podjęcia próby racjonalnego wytłumaczenia tego zaniechania. Zawsze bowiem w procesie stosowania prawa Sąd i organy winny przyjmować, że prawodawca działa racjonalnie i zgodnie z Konstytucją. Nie można w związku z tym zakładać złej woli prawodawcy, czyli w tym przypadku intencji niesprawiedliwego pokrzywdzenia pewnej grupy opiekunów osób niepełnosprawnych, którzy otrzymują bardzo niskie świadczenia i przez to mają być całkowicie pozbawieni prawa do przysługującego im znacznie wyższego świadczenia pielęgnacyjnego. Jedynym sensownym wytłumaczeniem zaniechania ustawodawcy, który jest racjonalny i działa z poszanowaniem Konstytucji a jednak nie zmienił treści art. 17 u.ś.r. jest to, że przepis ten nie wymaga pilnej nowelizacji, albowiem możliwa jest taka jego interpretacja, która nie będzie naruszać konstytucyjnych zasad równości wobec prawa (art.32 ust.1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) oraz realizować będzie obowiązki udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Takiej właśnie interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. winny dokonać w niniejszej sprawie Sąd i organy będąc na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji zobowiązanymi do bezpośredniego stosowania jej przepisów. Oczywiście nie oznacza to oparcia rozstrzygnięcia Sądu czy też decyzji organu wprost o powołane wyżej przepisy Konstytucji, a jedynie dokonanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzącej do wniosku, że przepis ten wyłącza prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej przez nią emerytury.

Nieuprawnione byłoby przy tym twierdzenie, że Sąd dokonując takiej właśnie interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wkracza w kompetencje władzy ustawodawczej, gdyż oznaczałoby to w istocie zakaz odwoływania się przez sąd do innych sposobów wykładni prawa niż wykładnia językowa, co w konsekwencji prowadziłoby do ograniczenia roli władzy sądowniczej i niemożliwego do zaakceptowania naruszenia zasady trójpodziału władz (por. wyrok SN z 16 marca 2012 r., IV CSK 356/11).

Na koniec tylko Sąd pragnie zauważyć, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób oprzeć się wrażeniu, że nawet bez szczególnej znajomości prawa i metod jego wykładni, a tylko kierując się zdroworozsądkowym poczuciem słuszności, Sąd i organy powinny tak zinterpretować przepisy prawa, aby skarżąca ciężko doświadczona przez los nie była dodatkowo krzywdzona przez niesprawiedliwe prawo. To zaś musi prowadzić do wniosku, że skarżąca powinna otrzymywać świadczenie pielęgnacyjne pomniejszone o otrzymywaną emeryturę, nawet jeżeli ustawodawca nie wyraził się co do tego w sposób jasny i jednoznaczny.

Z przytoczonych wyżej względów uznając, iż organy dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.).

Rozstrzygając sprawę ponownie, organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie zatem pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Innymi słowy, organ przyjmie, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015.1800.)