Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 656/19 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz poprzedzającą go decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., a także decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2019 r., znak [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T. S.A. z siedzibą w K. kwotę 1154 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 października 2019 r. oddalił skargę T. S.A. w K. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zobowiązania A.R., właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], jedn. ewid. K., do udostępnienia stronie skarżącej nieruchomości na okres 6 miesięcy w celu przeprowadzenia czynności związanych z remontem odcinka linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] i umorzył postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazał, że zaplanowane prace miały na celu dostosowanie linii do zwiększonej obciążalności przewodów fazowych przez pracę w temperaturze +80°C oraz poprawę stanu technicznego infrastruktury elektroenergetycznej poprzez wymianę lub naprawę uszkodzonych elementów konstrukcji linii przez wymianę istniejącego przewodu odgromowego na nowy przewód OPGW, wzmocnienie i wymianę części konstrukcji słupów, wymianę izolacji, naprawę uziemień i fundamentów oraz malowanie konstrukcji słupów. W ocenie organu powyższe prace wykraczają poza definicję ustawową remontu i stanowią przebudowę sieci.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy zobowiązania właścicielki nieruchomości do udostępnienia spornej nieruchomości, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że co do zasady zmiana niecharakterystycznych parametrów linii elektroenergetycznej oznacza, że prace w tym zakresie należy uznać za przebudowę, a nie remont, gdyż zmiana charakterystycznych parametrów wykracza poza roboty budowlane stanowiące przebudowę.

Na powyższe rozstrzygnięcie spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił złożoną skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy prawidłowo ustaliły zakres planowanych prac, przy czym zaznaczył, że ich kwalifikacja jako remontu bądź przebudowy może stanowić przedmiot naruszenia prawa materialnego, a nie naruszenia w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Sąd odnotował, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość, w związku z czym planowane prace należy oceniać jako prace wykonywane na obiekcie liniowym. Zaznaczył, że jeżeli roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów a efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej lub znacznej jej części i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, ale jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Sąd zaznaczył, że niektóre z przewidzianych do wykonania prac można uznać za konserwację bądź remont, ale czynności takie jak podwyższenie konstrukcji słupa jako zmieniające jego parametry świadczy o przebudowie co najmniej części linii przesyłowej. Sąd odnotował także, że nowa instalacja odgromnikowa ma zostać wyposażona w 72 włókna światłowodowe, pozwalające na uruchomienie komunikacji pomiędzy stacjami elektroenergetycznymi dystrybutora w celu wykorzystywania nowoczesnej automatyki chroniącej linie elektroenergetyczne przed skutkami zwarć, co powoduje dodanie nowego parametru i wskazuje na przebudowę linii.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Dodatkowo strona skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204), dalej: u.g.n., przez jego błędną wykładnię i wadliwe ustalenie, że planowana inwestycja polegać będzie na wykonaniu prac związanych z przebudową istniejącej linii elektroenergetycznej, podczas gdy prace polegające na wymianie przewodu odgromowego na nowy przewód, wzmocnieniu i wymianie części konstrukcji słupów, wymianie izolacji, naprawie uziemień i fundamentów, malowaniu konstrukcji słupów stanowią remont i konserwację linii, ponieważ na skutek przeprowadzonych prac nie ulegną zmianie parametry techniczne i użytkowe linii, tym samym będzie to ta sama linia elektroenergetyczna, pracująca pod tym samym napięciem nie zwiększy się jej pole elektromagnetyczne, posadowienie słupów nie ulegnie zmianie, jak również nie zmieni się długość, jak i przebieg linii;

b) art. 3 pkt 7a i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej P.b.) przez niewłaściwe zakwalifikowanie prac, które zamierza wykonać skarżąca w związku z modernizacją linii, polegających na wymianie przewodu odgromowego na nowy przewód, wzmocnieniu i wymianie części konstrukcji słupów, wymianie izolacji, naprawie uziemień i fundamentów, malowaniu konstrukcji słupów jako przebudowa w sytuacji, gdy przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, podczas gdy charakter planowanych prac wskazuje na remont linii, przez który należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto pierwotnie;

2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: P.p.s.a., przez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności nieuwzględnienie, że na skarżącej jako operatorze systemu dystrybucyjnego ciąży obowiązek utrzymania sieci elektroenergetycznej, które polega na zapewnieniu bieżącego i długookresowego bezpieczeństwa funkcjonowania systemu, jego eksploatację, konserwację, remonty i w konsekwencji wadliwie przyjęcie ustalonego stanu faktycznego przez uznanie, że podwyższenie wysokości jednego słupa linii elektroenergetycznej i wymiana przewodu odgromowego na nowy spowoduje zmianę parametrów technicznych i użytkowych linii, a tym samym prace stanowić będą przebudowę, a nie remont linii.

Uzasadniając powyższe zarzuty, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że zaplanowane działania na istniejącej linii mają na celu poprawę stanu technicznego linii bez zmiany trasy tej linii oraz napięcia znamionowego, co umożliwi jej dalszą bezawaryjną eksploatację. Zdaniem skarżącej Sąd pominął, że na spółce jako operatorze systemu dystrybucyjnego ciąży obowiązek utrzymywania sieci elektroenergetycznych w należytym stanie w celu zapewnienia bezpieczeństwa funkcjonowania systemu. Pojęcie remontu obiektu liniowego należy odnosić do obiektu budowlanego jako całości, a nie poszczególnych jego elementów, jak przewody lub słupy. Słup energetyczny nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego, ale jest częścią inwestycji budowlanej, jaką jest napowietrzna linia. Wysokość pojedynczego słupa wchodzącego w skład linii elektroenergetycznej nie stanowi istotnego ani charakterystycznego parametru tej linii jako całości. Zatem podwyższenie konstrukcji wsporczej słupa o 5 m nie stanowi przebudowy, ale mieści się w pojęciu remontu linii elektroenergetycznej. W ramach remontu dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym z uwagi np. na ciągły postęp technologiczny. Skarżąca zaznaczyła, że centralne, zdalne sterowanie i kontrola na terenach obiektów takich jak elektrownie i zakłady rozdzielcze wymaga stosowania przewodów ze zintegrowanymi włóknami optycznymi służącymi zabezpieczeniu funkcjonowania linii i komunikacji pomiędzy stacjami elektroenergetycznymi, dzięki którym skarżąca zapewnia obsługę linii. Poszczególne elementy infrastruktury elektroenergetycznej wymienia się przez zastosowanie nowych technologii, przy czym podstawowa funkcja użytkowa pozostaje ta sama. Średnice przewodów odgromowych są niemal identyczne i ich odtworzenie następuje z materiału powszechnie dostępnego w XXI wieku. Zastosowanie materiałów zamiennych wynika z obecnie stosowanych technologii dla linii elektroenergetycznych oraz obowiązujących standardów i norm, jakie linia taka musi spełniać zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżąca argumentowała, że na skutek przeprowadzonych prac nie dojdzie do zmiany: napięcia, długości, przebiegu linii, nie zwiększy się moc linii ani nie dojdzie do zwiększenia pola elektromagnetycznego. W ocenie skarżącej nie można także poprzestawać na definicjach prawa budowlanego z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2018 r. poz. 755 z późn. zm.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną właścicielka nieruchomości wskazała, że w kierowanych do niej przez skarżącą dokumentach mowa była o inwestycji i modernizacji, a nie o remoncie. Zaznaczyła, że prace mają zostać przeprowadzone z użyciem materiałów o parametrach wyższych od zastosowanych dotychczas.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Autor skargi kasacyjnej sformułował w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jednakże te drugie przedstawił jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego. Zatem właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma ocena, czy zakres prac określony przez T. S.A. w K. we wniosku z dnia [...] września 2018 r. skierowanym do Prezydenta Miasta K. można zaliczyć do remontu stanowiącego jedną z przesłanek umożliwiających udostępnienie nieruchomości, czy też zakres tych prac będzie stanowił przebudowę istniejącej linii napowietrznej, co będzie wiązało się z negatywnym rozpoznaniem wniosku inwestora.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść wniosku i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy w sposób wystarczający wskazuje, że planowane prace, mające być realizowane na działce nr [...], położonej w obrębie [...] K., mieszczą się w dyspozycji art.124b ust.1 u.g.n.

Rozumienie pojęcia remontu zawarte w art.124b u.g.n. odnoszone jest do definicji zawartej w art. 3 pkt 8 P.b., jako wykonywania w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (i bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu - co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. oraz zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość - co prowadziłoby do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b.).

Nie można jednak zamieszczonych w P.b. definicji przenosić wprost na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również nie można poprzestawać na definicjach P.b. z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2018 r. poz. 755), dalej P.e. Przy analizie art. 124 b u.g.n. należy sięgać do uregulowań P.e. w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 P.e. Są to zatem dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w P.b. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 P.e. ma być zagwarantowane bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego" może być uznane za remont w rozumieniu art. 124 b u.g.n. (tak NSA w wyroku z dnia 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2208/18).

Stosowanie art. 124b u.g.n. jest uwarunkowane zamierzeniem realizacji prac mieszczących się w pojęciach remontu, jednakże nie chodzi o ścisłe rozumienie tych pojęć, w tym ścisłe rozumienie remontu w świetle art. 3 pkt 8 P.b. Przez konserwację i remonty ciągów, przewodów i urządzeń należy rozumieć działania dotyczące ciągów, przewodów i urządzeń już istniejących i eksploatowanych, które nie zmieniają ich zasadniczych parametrów, a zarazem służą realizacji zadań określonych w P.e., takich jak zagwarantowanie realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych (art. 4 ust. 1 P.e.), czy zapewnienie niezawodności systemu elektroenergetycznego (art. 9c ust. 2 pkt 3 P.e.). Jak wynika z zawartych w aktach administracyjnych dokumentów chodzi o remont linii 110 kV relacji [...]. Elementem tego remontu ma być dostosowanie linii do zwiększonej obciążalności przewodów fazowych przez pracę w temperaturze +80ºC oraz poprawa stanu technicznego infrastruktury elektroenergetycznej przez wymianę lub naprawę uszkodzonych elementów konstrukcji linii. Konieczna jest tez wymiana przewodu odgromowego na nowy przewód OPGW, wzmocnienie i wymiana części konstrukcji słupów oraz wykonanie takich prac jak: wymiana izolacji, naprawa uziemień i fundamentów, malowanie konstrukcji słupów, podwyższenie konstrukcji wsporczej na stanowisku 47 o 5 metrów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego roboty budowlane polegające na wymianie słupów czy linii elektroenergetycznej będą spełniać definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technicznych takich jak: długość linii (parametr charakterystyczny), jej przebieg, miejsce posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenia mocy, napięcia lub zwiększenia pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, lecz budowa lub przynajmniej przebudowa w rozumieniu art.3 pkt 7a P.b. Natomiast sam fakt, że wymienione będą stare słupy (w dotychczasowym miejscu ich posadowienia), stare izolacje, naprawione będą uziemienia i fundamenty nie dowodzi jeszcze odmiennych parametrów technicznych lub użytkowych danego odcinka, jak również całego obiektu budowlanego. Pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii) może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe obiektu, a także związanych z nim przewodów i zachowany zostanie ten sam przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej, jest formułowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki NSA z 6 grudnia 2016 r., I OSK 1509/16, z 8 grudnia 2015 r., I OSK 604/14, z 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1680/17, z 27 listopada 2019 r., I OSK 871/19).

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, także użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Wydaje się bowiem racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii przy remoncie stosuje się nowsze technologie. Dotyczy to w szczególności akcentowanej przez Sąd Wojewódzki wymianie przewodu odgromowego na przewód OPGW posiadający tubę, w której znajdują się 72 włókna światłowodowe pozwalające na uruchomienie komunikacji między stacjami elektroenergetycznymi. Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całości i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Jak to wyżej podniesiono skoro nie dochodzi do zmiany parametrów technicznych, takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego, to planowane roboty trudno jest zakwalifikować jako odpowiadające swoim zakresem definicji z art. 7a Prawa budowlanego.

W świetle powyższego uznać należy, że planowane na działce nr 93/6 położonej w obrębie 64 roboty mają charakter remontu, bowiem prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto pierwotnie i nie zmieniają parametrów technicznych i użytkowych obiektu.

Skoro zatem Sąd Wojewódzki przyjął wadliwy pogląd w sferze prawa materialnego, to tym samym zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a przez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności przez uznanie, że podwyższenie wysokości jednego słupa linii elektroenergetycznej i wymiana przewodu odgromowego na nowy spowoduje zmianę parametrów technicznych i użytkowych linii, a tym samym prace stanowić będą przebudowę, a nie remont linii.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, toteż na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a orzekł jak w sentencji (pkt 1).

Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią powyżej uczynione uwagi. Remont dotychczasowej infrastruktury przesyłowej, która stanie się przez to bezpieczniejsza, będzie korzystna także dla uczestnika postępowania.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.