Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skarg M.K., A.W. i R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargi.

Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta S. działając na podstawie art. 34 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 25 ze zm.), nakazał A. i R. W. usunięcie w terminie 14 dni od daty jej otrzymania, materiału użytego do utwardzenia działek nr [a] i [b] przy ul. [...] w S., stanowiących własność Gminy S.

Po rozpatrzeniu odwołania A. W. i R. W. powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...]. Jednakże wskutek skargi małżonków W. prawomocnym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/GL 50/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obydwu instancji jako wydane bez należytego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, czy użyte do utwardzenia działek kruszywo stanowi odpad w rozumieniu powołanej wyżej ustawy. Nadto, Sąd wskazał na brak podstawy prawnej do określenia terminu wykonania obowiązku nałożonego w trybie art. 34 ustawy o odpadach.

Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie utwardzenia drogi dojazdowej do działki nr [c]. Po rozpatrzeniu odwołania M. K. ( właścicielki nieruchomości sąsiedniej ) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając że utwardzenia drogi dokonano na podstawie zgłoszenia robót w Starostwie Powiatowym, a zatem nie zachodzi przypadek samowoli w rozumieniu prawa budowlanego, zaś użyte do utwardzenia drogi kruszywo z żużla pocynkowego [A], posiada odpowiedni atest techniczny, aprobatę techniczną oraz badania zezwalające na stosowanie w budownictwie drogowym. Stąd też brak podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] r. po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta S. wyznaczyło do załatwienia przedmiotowej sprawy Wójta Gminy W.

Prowadząc postępowanie pracownik Urzędu Gminy W. z udziałem przedstawicieli Urzędu Miasta S. w dniu [...] r. pobrali 3 próbki kruszywa użytego do utwardzenia działek [b] i [a] o obwodach 50 cm, 34 cm i 24 cm.

Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy W. nakazał A. W. i R.W. usunięcie z terenu działek [b] i [a] składowanych tam odpadów. Po rozpatrzeniu ich odwołania oraz odwołania M. K. powyższa decyzja została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na mocy decyzji SKO w B. z dnia [...] r. nr [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zlecił opracowanie opinii biegłemu z listy Wojewody [...] w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko W. B., o czym powiadomił strony pismem z dnia [...] r., zaś po jej opracowaniu poinformował strony o możliwości zapoznania się z jej treścią ( pismo z dnia [...] r.).

W odpowiedzi pełnomocnik A. i R. W. zakwestionowała rzetelność powyższej opinii jako opracowanej bez ich powiadomienia i udziału oraz udziału producenta kruszywa, a także przedstawiciela Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przy pobraniu próbek oraz zapoznaniu się z metodyką badań.

W tym stanie rzeczy Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 34 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach, nakazał A. i R. W. usunięcie z terenu działek nr [a] i [b] obręb S., odpadów zgromadzonych w celu utwardzenia dojazdu – poprzez zawarcie umowy z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na transport odpadów do miejsca ich składowania lub unieszkodliwienia oraz usunięcie i transport odpadów do miejsca ich składowania lub unieszkodliwiania. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że materiał do utwardzenia drogi dojazdowej został przywieziony w dniu [...] r. Analiza próby materiału pobranego z tych działek oraz oględziny potwierdziły, że jest to żużel będący odpadem z procesów termicznych, zakwalifikowany do grupy 10 zgodnie z rozp. Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów ( Dz. U. Nr 112, poz. 1206). Z kolei A. i R. W., utrzymując że jest to kruszywo budowlano – drogowe, wywarzane przez Spółkę [A] w S. przedłożyli fakturę i dokument wz – z datą o miesiąc późniejszą niż dostawa.

Jednakże powołując się na opinię biegłego W. B., organ I instancji uznał, że wykorzystany do utwardzenia materiał nie spełnia wymogów kruszywa [A] określonych w aprobacie technicznej [...] nr [...] i posiadanym przez firmę [A] zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów ( decyzja Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] r. ze zm.), przede wszystkim w zakresie granulacji materiału. Stąd też z powodu niespełnienia tych wymogów, materiał jest odpadem, a skoro przedmiotowe działki to użytki rolne, doszło do ich składowania w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, bowiem zgodnie z aprobatą techniczną oraz badaniami toksyczności, ze względu na znaczną zawartość metali ciężkich, przekroczone są standardy nawet dla obszarów typu C, tj. obszarów zasadniczo przemysłowych.

Z tych względów organ I instancji uznając A. i R. W. za posiadaczy odpadów, nakazał im ich usunięcie i przekazanie do miejsca przeznaczonego do składowania lub unieszkodliwiania.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M. K. oraz A. W. i R. W. Odwołująca się M. K. zarzuciła, że w decyzji nie określono terminu usunięcia odpadów pocynkowych, a jej zdaniem winna mieć klauzulę natychmiastowej wykonalności ze względu na zagrożenie dla życia i zdrowia, gdyż odpady wysypano w odległości 0,50 m od studni z wodą pitną.

Natomiast A. i R. W. domagając się uchylenia decyzji organu I instancji, zarzucili nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/GL 50/09, jak uzasadnień poprzednich decyzji Kolegium. Odwołujący się podnieśli, że w świetle opinii ekologicznej kruszywa [A] oraz decyzji WINB z dnia [...] r. nr [...], wykazano dopuszczenie tego kruszywa do wykonania robót drogowych.

Nadto, ich zdaniem organ I instancji rażąco naruszył prawo w zakresie czynnego udziału stron, gwarantowanego w zart. 10 § 1, art. 138 § 2 oraz art. 145 § 1 ust. 5 i 7 kpa.

Zaskarżoną decyzją sprostowaną postanowieniem z dnia 15 listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu obydwu odwołań orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając poczynione przez ten organ ustalenia faktyczne i pogląd prawny.

Zdaniem Kolegium, zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach uzupełniono bowiem materiał dowodowy poprzez zasięgnięcie opinii biegłego w zakresie przepisów ochrony środowiska i gospodarki odpadami. Z treści opracowanej opinii wynika zaś, że wykorzystany do utwardzenia drogi materiał nie spełnia wymogów dla kruszywa [A] i jest bez wątpienia odpadem. Przedmiotowy materiał może być bowiem wykorzystywany do budowy nasypów, miejskich chodników i parkingów, a nie do utwardzenia drogi w bezpośredniej bliskości studni z wodą pitną.

Stąd też spełnione zostały przesłanki do nakazania usunięcia odpadów w trybie art. 34 ustawy o odpadach, a przy tym przepis ten nie daje podstaw do orzekania o terminie wykonania obowiązku nałożonego decyzją.

Nadto, organ odwoławczy nie podzielił zarzutu niezapełnienia stronom udziału w postępowaniu, bowiem pełnomocnik małż. W. w dniu [...] r. odebrała pismo organu I instancji, informujące o możliwości zapoznania się z opinią biegłego.

Stąd też odwołań nie uwzględniono.

Skargi na decyzję ostateczną wnieśli M. K. oraz A. W. i R. W.

Skarżąca M. K. po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania zarzuciła, że decyzja Kolegium zawiera błędy merytoryczne oraz nie ustala terminu wywiezienia odpadów ani klauzuli natychmiastowej wykonalności. Nadto, skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Natomiast skarżący A. W. i R. W. domagali się uchylenia decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 10, 40 § 1, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 79 § 1 i 80 kpa oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucili, że decyzja to faktycznie nakaz rozebrania drogi objazdowej i wywozu kruszywa ( rzekomego odpadu ) wraz z gruntem rodzinnym.

Podnieśli, że przywołana w decyzji opinia nie może stanowić dowodu w sprawie z uwagi na niezapewnieniu skarżącym udziału w pobieraniu materiału do sporządzenia badań kruszywa i niezawiadomieniu ich o terminie oględzin. Ich zdaniem, organ administracji oparł się też na nieznanym im piśmie Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego co do niebezpieczeństwa materiału dla zdrowia.

W konsekwencji, nieuzasadniony jest wniosek Kolegium, że użyte kruszywo jest odpadem, pomijając złożone przez nich dokumenty w postaci decyzji nr [...] Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r., pism firmy [A] z dat [...] r., [...] r. i [...] r. opinii ekologicznej kruszywa [A] z [...] r. oraz decyzji PINB w B.nr [...] z dnia [...] r. Skarżący podnieśli też, że decyzję SKO z dnia [...] r. doręczono im dopiero [...] r., a zatem po wyznaczonym terminie zapoznania się z opinią.

W odpowiedzi na obie skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

W toku rozprawy sądowej pełn. skarżących małż. W. wskazała dodatkowo na pismo PPiS z dnia [...] r., w którym po przeprowadzeniu badań próbek wody ze studni skarżącej M. K. stwierdzono, że spełniono wymagania jakości wody przeznaczonej do spożycia dla ludzi.

Pełnomocnik powołała się też na znaczny koszt usunięcia kruszywa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Obie skargi są nieuzasadnione.

Z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Waloru wiążącego nie mają natomiast motywy decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej w trybie art. 138 § 2 kpa.

Zdaniem składu orzekającego, zaskarżona decyzja nie narusza zaś prawa materialnego ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania.

W świetle art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie każde naruszenie prawa uzasadnia bowiem uwzględnienie skargi.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, powołanej przez organy obydwu instancji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Mając na uwadze wiążące wskazania, zawarte w wyroku z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/GL 50/09, stwierdzić przyjdzie, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotny był fakt, czy materiał użyty do utwardzenia działek nr [a] i [b], stanowi odpad w rozumieniu tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie negował zaś faktu, że skarżący są posiadaczami odpadów i taki przypadek robót podpada pod przesłanki z art. 34 ust. 1 ustawy.

Ustawową definicję odpadów zawiera art. 3 ust. 1 ustawy. Odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia jest zobowiązany.

Pozostałości z procesów przemysłowych ( np. żużle, posiadłości podestylacyjne itp.), stanowią odpad o kategorii Q 8, wymieniony w załączniku nr 1 do ustawy, a zakwalifikowany do grupy 10 zgodnie z przywołanym przez organ I instancji rozp. MŚ w sprawie katalogu odpadów. Żużle z produkcji pierwotnej i wtórnej z hutnictwa cynku ( kod 10 05 01) oraz mieszanki popiołowo – żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych z elektrowni i innych zakładów energetycznego spalania paliw ( kod 10 01 80 ), objęte są przywołaną przez organ I instancji decyzją o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, wydaną na rzecz firmy [A] Sp. z o.o. w S., od której skarżący nabyli sporny materiał.

Jednakże rozp. Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami ( Dz. U. nr 49, poz. 356), nie obejmuje w ogóle odpadów o kodzie 10 05 01. Natomiast w przypadku odpadów o kodzie 10 01 80, dopuszczalne jest ich zastosowanie do budowy wałów, nasypów kolejowych i drogowych, podkładów dróg i autostrad, nieprzepuszczalnych wykładzin czasz osadników ziemnych, rdzeni budowli hydrotechnicznych oraz innych budowli i obiektów budowlanych, pod warunkiem, że zostało to uwzględnione w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego ( vide : odpady grupy 13).

Dodatkowo, gdy idzie o możliwość przekazania odpadów osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym, niebędących przedsiębiorcami, w dacie przekazania skarżącym przedmiotowych materiałów do utwardzenia drogi dojazdowej, obowiązywało rozp. MŚ z dnia 21 kwietnia 2006 r. ( Dz. U. Nr 75, poz. 527).

W świetle tej regulacji, odpad o kodzie 10 01 80, może być przekazywany osobom fizycznym do utwardzania powierzchni, utwardzania dróg i placów, ale w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepalącą oraz z zachowania przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego.

Tymczasem jak wykazano w opinii W. B. jako biegłego w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko, zleconej przez organ I instancji, przewidywana przez skarżących konstrukcja w postaci przykrycia przedmiotowego materiału warstwą klińca kamiennego i ułożeniu na niej płyt drogowych, nie będzie stanowiła odpowiedniego zabezpieczenia przed filtracją wód opadowych. Zabezpieczenie takie może stanowić wyłącznie szczelna nawierzchnia

( np. asfaltowa).

Jednakże inwestorzy nie legitymują się pozwoleniem na budowę drogi asfaltowej. Dokonane przez nich zgłoszenie robót obejmowało bowiem inny zakres robót.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest też fakt, że w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego na gruncie ustawy – Prawo budowlane, umorzono postępowanie w sprawie utwardzenia drogi dojazdowej, nie stwierdzając popełnienia samowoli budowlanej z uwagi na fakt zgłoszenia robót budowlanych i użycie materiału posiadającego atesty, aprobatę techniczną oraz badania zezwalające na stosowanie w budownictwie drogowym.

W świetle opinii biegłego W. B., sporządzonej po analizie dokumentacji firmy [A], przedmiotem aprobaty technicznej jest przeznaczone do stosowania w budownictwie drogowym kruszywo frakcji lub grup frakcji od 0 mm do 63 mm.

Tymczasem nabyty przez skarżących materiał nie odpowiada takiej granulacji, dla której firma [A] uzyskała aprobatę techniczną. Fakt ten wynika nie tylko z pobranej w dniu 10 grudnia 2009 r. przez organ I instancji z udziałem przedstawicieli Gminy S. jako właściciela działek próby materiału o obwodach 50 cm, 34 cm i 24 cm. Taki stan rzeczy potwierdza też materiał fotograficzny, sporządzony w toku oględzin nieruchomości z udziałem skarżącej A. W. w dniu [...] r. ( k. 6 akt adm.).

Co więcej, przedłożona przez skarżących faktura opiewa na "kruszywo [a]" ( k. 17 akt adm.).

Biegły dokonał też analizy oferty cenowej firmy [A] która wykazała, że firma ta oferuje m.in. materiał określony jako niesort oraz materiał o frakcjach 63 – 80 mm oraz powyżej 80 mm.

Takiego rodzaju granulacji nie obejmuje zaś aprobata techniczna.

W konsekwencji, uznać przyjdzie, że w toku postępowania należycie wykazano, że użyty do utwardzenia działek materiał nie spełnia wymogów kruszywa z żużla pocynkowego z uwagi na granulację powyżej 63 mm. Aczkolwiek z uchybieniem art. 79 § 1 kpa, organ I instancji nie powiadomił stron o pobraniu próbek materiału, to jednak wadliwość ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Strony zostały bowiem prawidłowo powiadomione o fakcie zlecania opinii, jak i po jej sporządzeniu o możliwości zapoznania się z jej treścią, co w świetle art. 81 kpa, stanowi o wiarygodności dowodu. Co więcej, wbrew zarzutom skarżących małż. W., opracowanie opinii nastąpiło nie tylko na podstawie próbek materiału i dokumentacji fotograficznej, lecz przede wszystkim w oparciu o dokumentację w zakresie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów przez Spółkę [A], atestu technicznego wyrobu w postaci mieszanki żużla spoczynkowego, aprobaty technicznej, raportów z badań kruszywa, badań toksyczności odpadów, opinii ekologicznej i oferty cenowej firmy z dnia [...] r.

Analiza tychże dokumentów wykazała, że nabyte przez skarżących kruszywo [A] – niesort, nie spełnia wymogów umożliwiających ich przekazywanie osobom fizycznym w świetle przywołanej wyżej regulacji prawnej – przede wszystkim w zakresie granulacji. Dopuszczalne jest też przekazywanie takim podmiotom jedynie odpadów o kodzie 10 01 80 jako mieszanki popiołowo – żużlowej, a nie – samych żużli pocynkowych.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma zaś znaczenia fakt, czy w wyniku użycia spornego materiału do utwardzenia drogi dojazdowej doszło do skarżenia środowiska, bądź wody pitnej w studni skarżącej M. K. Wyniki badań wody i to wykonane w przeszłości, nie mają znaczenia dla zasadności wydania nakazu usunięcia odpadów w trybie art. 34 ust. 1 powołanej ustawy. Ustawa ta nie wymaga bowiem wystąpienia jakichkolwiek negatywnych skutków dla środowiska i zdrowia ludzi.

Skoro zaś wykorzystany do utwardzenia materiał nie spełnia wymogów, przewidzianych dla kruszywa [A], określonych w aprobacie technicznej, nastąpiło jego składowanie w miejscu nieprzeznaczonym. Żużle pocynkowe i mieszanki popiołowo – żużlowe, stanowią zaś odpady w rozumieniu ustawy, skoro zostały wymienione w załączniku nr 1.

Stąd też zasadnie organy administracji nakazały skarżącym małż. W. usunięcie odpadów w trybie art. 34 ust. 1 ustawy, zaś poczynione ustalenia faktycznie nie mogą być uznane za dowolne. Nie doszło bowiem do naruszenia gwarancji procesowych stron w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wreszcie, bez znaczenia są koszty usunięcia odpadów, ani też fakt, czy skarżący działali w dobrej wierze i zaufaniu do zbywcy materiału.

Odnosząc się zaś do skargi M. K. wyjaśnić przyjdzie, że w wyroku z dnia 13 sierpnia 2009 r. przesądzono kwestię braku podstaw do określenia terminu wykonania nakazu z art. 34 ustawy o odpadach. Oznacza to, iż decyzja podlega wykonaniu z datą jej ostateczności, a w niniejszej sprawie – z datą utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.

Fakt, że decyzji tego organu nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, nie ma zatem na tym etapie postępowania żadnego znaczenia, skoro wykonaniu podlega decyzja korzystająca z waloru ostateczności.

Z tych wszystkich względów obie skargi podlegały jako nieuzasadnione na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec oddalenia skarg brak było podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie kosztów postępowania ( art. 209 tej ustawy ), a przy tym w postępowaniu sądowym nie rozstrzyga się o kosztach postępowania administracyjnego, lecz jedynie poniesionych przez skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

su.