Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę.

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu odwołania A. K., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "R." Usługi Przewozowe, utrzymało w mocy decyzją Marszałka Województwa L. z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia 15 lipca 2010 r. A. K. wystąpiła o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną H.-C..

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Marszałek Województwa L. odmówił wydania zezwolenia. Rozstrzygnięcie uzasadniono spełnieniem przesłanek określonych w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr125, poz. 874, ze zm.), gdyż wydanie zezwolenia ujemnie wpłynęłoby na rentowność kursów realizowanych przez innych przewoźników, a więc projektowana linia stanowiłaby zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.

W odwołaniu od decyzji pełnomocnik strony zarzucił naruszenie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym przez błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostało wykazane, że projektowana linia będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wadliwe i niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego, co doprowadziło do oparcia wadliwej decyzji na błędnych wnioskach, nieodzwierciedlających rzeczywistego stanu sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzją Marszałka Województwa L.

W uzasadnieniu Kolegium wywiodło, że w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym odmowa udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym może mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny. W badanej sprawie zastosowano art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy, który wprowadza przesłanki orzeczenia fakultatywnego. Konstrukcja tego przepisu jest oparta na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że organ może dokonać wyboru skutku prawnego.

Kolegium wskazało, że w przypadku powołanej w sprawie przesłanki określonej w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy zadaniem organu jest wykazanie, jakie mogą wystąpić w przyszłości zmiany w zakresie funkcjonowania dotychczas istniejących linii regularnych poprzez uruchomienie nowej linii. Organ powinien udowodnić, czy przyszłe możliwe skutki będą miały postać zagrożenia dla dotychczasowych linii w postaci ujemnego wpływu na rentowność świadczonych już usług przewozowych.

W ocenie Kolegium użyte w przytoczonym przepisie sformułowanie "zostanie wykazane" należy rozumie jako: "zostanie wykazane bardzo wysokie prawdopodobieństwo" lub "zostanie uprawdopodobnione w najwyższym stopniu", ponieważ zgodnie z zasadami logiki, kategorie prawdy lub fałszu nie odnoszą się do ocen o zdarzeniach mających nastąpić w przyszłości. Konieczne jest także zbadanie, czy prawdopodobne jest wystąpienie w przyszłości zjawisk określonych zwrotami niedookreślonymi: "zagrożenie" oraz "ujemny wpływ na rentowność".

Zdaniem Kolegium ratio legis przytoczonego przepisu jest zapobieganie sytuacji powstania zagrożenia dla istniejących linii regularnych, które to sytuacje spowodowane zostałyby z wysokim prawdopodobieństwem przez określoną zmianę realizacji kursów na linii regularnej, w tym poprzez uruchomienie nowych kursów.

Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie, Kolegium wskazało, że dążenie do rentowności przewoźników funkcjonujących już na rynku nie może samodzielnie stanowić okoliczności przemawiającej za odmową udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów.

Badając, czy wprowadzenie nowych kursów na przedmiotowej linii może stanowić zagrożenie o charakterze finansowym dla istniejących przewoźników, Kolegium powołało się na wyniki przeprowadzonej przez organ I instancji analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Dokonane w ramach tej analizy porównanie zaproponowanych przez stronę godzin odjazdów w rozkładzie jazdy z już realizowanymi kursami innych przewoźników doprowadziło do stwierdzenia, że proponowane godziny odjazdów wypadają w niewielkich odstępach czasowych (od 2 do 15 minut) w stosunku do kursów już realizowanych na trasie, w większości przypadków przed tymi kursami, w jednym przypadku o tej samej godzinie. Po wezwaniu ze strony organu strona dokonała korekty niektórych elementów w rozkładzie jazdy, były jednak one niewielkie i niezgodne z sugestiami organu.

Kolegium stwierdziło, że oferowany przez działających już na linii przewoźników standard podróży jest porównywalny do tego, jaki oferuje strona. Pojazdy istniejących linii regularnych, z uwzględnieniem wszystkich miejsc dostępnych w autobusie, siedzących i stojących, nie są zapełnione, co wynika z oględzin i badania potoku podróżnych przeprowadzonego w dniach 15-17 grudnia 2010 r. Badania te wykazały średnie zapełnienie badanych autobusów na poziomie 21,24 % na linii H.-C. oraz 37,05 % na linii C.-H..

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów co do metody i kursów wybranych dla zbadania potoku podróżnych, Kolegium wskazało, że czynności przeprowadzono w ciągu kolejnych dni tygodnia, w czasie trwania roku szkolnego i akademickiego, tj. w okresie wzmożonego ruchu pasażerskiego. Przeprowadzone badania są zatem wiarygodne, a zebrane dane stanowią próbkę reprezentatywną, z uwagi na ich przeprowadzenie w różne dni tygodnia, w których mogą nastąpić różne natężenia ilości podróżnych. Przeprowadzone badania potoków pasażerskich wykazały, że wprowadzenie dodatkowych kursów doprowadzi do zbędnego zwiększenia ilości wykonywanych kursów, co może zachwiać stosunkiem ilości miejsc przewozowych będących do dyspozycji pasażerów do ilości przewożonych faktycznie osób.

Kolegium wskazało, że w kwestii potrzeb komunikacyjnych na przedmiotowej linii, z uwagi na argument strony o wzroście zapotrzebowania na nowe kursy, wystąpiono do Prezydenta Miasta C., Burmistrza Miasta H. oraz Wójtów Gmin: C., H., B., Ż., U. z prośbą o udzielenie informacji, czy w związku z obowiązującym w gminach planem zagospodarowania przestrzennego są realizowane przedsięwzięcia, które mogą wpłynąć na zmiany potrzeb przewozowych społeczności lokalnych na linii komunikacyjnej: H.- C.

W udzielonych odpowiedziach organy stwierdzały, iż w chwili obecnej nie są realizowane (przewidywane do realizacji) przedsięwzięcia mogące wpłynąć na zmiany potrzeb przewozowych lokalnej społeczności na przedmiotowej linii komunikacyjnej. Wójt Gminy B. stwierdził dodatkowo, że społeczność lokalna nie występowała z sugestiami odnośnie uruchomienia dodatkowych kursów na przedmiotowej linii.

W ocenie Kolegium z informacji tych wynika brak potrzeby uruchamiania dodatkowych kursów, a w chwili obecnej na terenie właściwości w/w organów nie są realizowane przedsięwzięcia, które mogą wpłynąć na zmiany potrzeb przewozowych społeczności lokalnej na linii komunikacyjnej H.-C. Do organu I instancji nie wpłynęły wcześniej żadne wnioski i prośby od organów samorządowych lub innych organizacji, o potrzebie uruchomienia dodatkowej komunikacji na przedmiotowej linii komunikacyjnej w celu zaspokojenia potrzeb społecznych. Na tej podstawie można stwierdzić, iż stan komunikacji na linii: H.-C. jest wystarczający i w pełni odpowiadający społecznemu zapotrzebowaniu. Brak jest również okoliczności mogących skłaniać do wniosku, iż wzrośnie w najbliższym czasie ilość pasażerów korzystających z przewozów na tej trasie, a co z tym idzie, nie istnieją przesłanki do zwiększenia ilości kursów na tej trasie.

Uwzględniając powyższe ustalenia, z których wynika niezapełnienie pojazdów istniejących linii, zaproponowanie przez stronę odjazdów w niewielkich odległościach czasowych od już realizowanych przez innych przewoźników, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że zaakceptowanie wprowadzenia nowych kursów na przedmiotowej linii spowoduje zagrożenie o charakterze ekonomicznym (finansowym) dla istniejących linii regularnych.

W dalszej kolejności Kolegium rozważyło, czy uruchomienie nowej linii może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na trasie H.–C. Biorąc pod uwagę, iż odległości czasowe pomiędzy zaproponowanymi kursami strony i innych przewoźników są niewielkie można stwierdzić, iż istnieje duże prawdopodobieństwo zwiększenia zagrożenie dla istniejących linii regularnych oraz innych użytkowników dróg publicznych. Powszechnym jest zjawisko "ścigania się" przewoźników realizujących kursy na danej linii komunikacyjnej w celu zabierania większej liczby pasażerów i podnoszenie w ten sposób rentowności własnych kursów. W ocenie Kolegium, zgromadzony materiał dowodowy potwierdza najwyższe możliwe do stwierdzenia prawdopodobieństwo zaistnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez naruszanie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W konkluzji Kolegium stwierdziło, że odmowa udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów została w sprawie uzasadniona poprzez wykazanie z najwyższym możliwym prawdopodobieństwem wystąpienia zagrożenia dla dotychczasowych linii oraz dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez uruchomienie realizacji nowych kursów.

W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik A. K. podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 7 KPA, poprzez nie podejmowanie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie oraz nie dokonanie pełnej i rzetelnej analizy sytuacji rynkowej i potrzeb w zakresie przewozu osób na przedmiotowej trasie, a także nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy wydaniu zaskarżonej decyzji,

- art. 77 § 1 KPA, poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz przeprowadzenie badania potoków pasażerskich w sposób wybiórczy i nie przedstawiający rzeczywistego stanu rzeczy, co doprowadziło do błędnych wniosków, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, a do czego by nie doszło, gdyby organ wydający decyzję w sposób wyczerpujący zebrał i ocenił cały materiał dowodowy,

- art. 80 KPA, poprzez wydanie decyzji w sytuacji niepełnego zebrania materiału dowodowego i nie dokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, co spowodowało, że rozstrzygnięcie organu jest nieuzasadnione, a przez to dowolne i nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy,

- art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, poprzez wydanie decyzji odmawiającej wydania zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w sytuacji gdy nie zostało wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych,

- art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez ograniczenie wolności podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącą, pomimo spełnienia przez nią warunków określonych przepisami ustawy o transporcie drogowym.

Uzasadniając zarzut przeprowadzenia badania potoków pasażerskich w sposób wybiórczy i nie przedstawiający rzeczywistego stanu rzeczy, co skutkowało naruszeniem wskazanych wyżej przepisów KPA, autor skargi podniósł, iż analiza potoków pasażerskich na przedmiotowej trasie była dokonywana w zaledwie trzech bezpośrednio następujących po sobie dniach, w dodatku w okresie zmniejszonej frekwencji pasażerów, przed przypadającym szczytem przewozów przedświątecznych. W konsekwencji nie dokonano pełnej i rzetelnej analizy sytuacji rynkowej w zakresie przewozu osób na przedmiotowej trasie. Ponadto organy nie uwzględniły interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażającego się w zapewnieniu jak najszerszej oferty przewozowej dla mieszkańców miejscowości położonych na tej trasie.

W ocenie pełnomocnika skarżącej badanie potoków podróżnych aby odzwierciedliło rzeczywiste potrzeby przewozowe na danym odcinku winno być przeprowadzone w różnych okresach w ciągu roku (okres nauki szkolnej, okres bezpośrednio przed świętami i tzw. długimi weekendami, okres wolny od nauki), w różnych dniach tygodnia (dni powszednie, soboty, niedziele), a także w różnych godzinach (szczyty przewozowe - dojazdy i powroty z pracy, szkół, rano i po południu, a także czas przedpołudniem i wieczorem). W zależności od okresu w roku potrzeby przewozowe zwiększają się bądź maleją.

W skardze wytknięto, że nie jest obiektywne przyjęcie do badań potoków ruchu na linii lokalnej przelotowego pospiesznego autobusu z C. do W. Autobus ten nie zatrzymuje się w każdej miejscowości, tak jak linie lokalne, do których miały należeć kursu obsługiwane przez skarżącą, ponadto zupełnie inny jest krąg adresatów tego typu usług przewozowych.

Autor skargi nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że skarżąca przedkładając nowy projekt rozkładu jazdy dokonała zmian o charakterze pozornym. W istocie skarżąca przedstawiła zmieniony rozkład jazdy którym uwzględniła sugestie organu pierwszej instancji. Korekta ta spowodowała zwiększenie się odstępów pomiędzy proponowanymi godzinami odjazdów pojazdów skarżącej i innych przewoźników. Ponadto podniesiono, że odstępy wynoszące 20 minut nie sposób uznać za powodujące kolizję godzin odjazdów pojazdów skarżącej z pojazdami innych przewoźników. Na przedmiotowej trasie przewozy prowadzi wielu przewoźników kilka, a nawet kilkanaście razy dziennie, z drugiej zaś strony taka częstotliwość jest uzasadniona dużymi potokami pasażerskimi pomiędzy C. a H. i położonymi pomiędzy nimi miejscowościami, a także przelotowym charakterem trasy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym pełnomocnik skarżącej podniósł niesłuszne przyjęcie przez organ odwoławczy, że udzielenie zezwolenia skarżącej spowoduje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. W tym względzie organ oparł się na badaniu potoków podróżnych wykonanych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, które jak wskazano powyżej zostało przeprowadzone w sposób wybiórczy i niemiarodajny z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego.

Pojęcia "zagrożenia", o którym mowa w przytaczanym przepisie nie można wykorzystywać przeciwko wolności prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców. W żadnym zaś wypadku pojęcie to nie może służyć wyłącznie ochronie interesów innych przedsiębiorców, takich jak przeciwdziałanie zmniejszeniu rentowności w sytuacji wejścia na dany rynek nowego konkurenta. Celem użycia przedmiotowego pojęcia jest zapewnienie pewnej minimalnej rentowności przewoźnikom już obsługującym daną linię komunikacyjną, a nie zapewnie im jak największych zysków poprzez blokowanie dostępu do wykonywania takiej działalności innym przedsiębiorcom i w efekcie usankcjonowanie monopolistycznej pozycji dotychczasowych uczestników rynku.

W ocenie autora skargi odmowa udzielenia skarżącej zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych w sytuacji, gdy spełniła ona warunki do udzielenia zezwolenia jest sprzeczne z zasadą wolności gospodarczej wyrażoną w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej i Konstytucji. W przedmiotowej sprawie nie wykazano "zagrożenia", o którym mowa w przytoczonym przepisie, wobec czego nie ma zastosowania konstrukcja uznania administracyjnego na którą powołuje się Kolegium . W tej sytuacji rozstrzygnięcie ma charakter arbitralny.

W skardze podniesiono także, że organ wydający decyzję w pierwszej instancji jest również organem województwa l., a więc podmiotu będącego właścicielem spółki PKS [...] S.A., wykonującej regularne przewozy pasażerskie na przedmiotowej trasie, a więc bezpośrednio zainteresowanej rozstrzygnięciem tego organu. De facto organ pierwszej instancji orzeka o dopuszczeniu bądź nie konkurencji dla podmiotu którego jest właścicielem. Sytuacja taka stawia pod znakiem zapytania bezstronność organu pierwszej instancji, który może podejmować działania protekcyjne w stosunku do przedsiębiorców już obsługujących tą linię.

Autor skargi nie zgodził się z argumentem, że wydanie zezwolenia skarżącej i spowodowane tym zwiększenie natężenia kursów na przedmiotowej trasie może stanowić samoistną przyczyną zagrożeń w ruchu drogowym. Odległości czasowe, przy uwzględnieniu potoków pasażerskich na przedmiotowej linii, nie są zbyt małe i nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jest wiele linii komunikacyjnych o podobnych możliwościach przepustowych jak droga C.–H., na których jest prowadzony bardziej częstotliwy autobusowy ruch pasażerski. Zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym zależy od indywidualnego zachowania wszystkich uczestników ruchu drogowego i jest jego wypadkową. Wpływ wyjazdu kilku pojazdów w ciągu dnia na daną trasę na bezpieczeństwo w ruchu drogowym jest znikomy. Zjawisko zwiększenia ilości uczestników ruchu drogowego obserwowane jest na drogach całego kraju i nie powinno leżeć u podstaw odmowy wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów. Okoliczność występowania u innych przewoźników takich negatywnych zachowań jak "ściganie się" w pozyskiwaniu pasażerów z naruszeniem przepisów o ruchu drogowym nie powinna leżeć u podstawy odmowy wydania zezwolenia, tym bardziej, że skarżąca nie wykonywała wcześniej przewozów na tej linii i przypisanie jej takiego działania jest czysto hipotetyczne.

Autor skargi podniósł, iż decyzje organów nie uwzględniają interesu społecznego w postaci potrzeb mieszkańców, w jakich godzinach i w jakiej odstępach czasu potrzebują oni dojazdu do C. i H. oraz miejscowości pomiędzy tymi miastami. Podnoszona przez organy okoliczność nierealizowania na terenie gmin położonych na trasie planowanej przez skarżącą linii, przedsięwzięć wpływających na zmianę potrzeb przewozowych nie oznacza automatycznie, że nie ma potrzeby zapewnienia pasażerom częstszej i bardziej regularnej komunikacji. Zapatrywanie takie sprzeczne jest z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Obiektywną metodą sprawdzenia potrzeb w zakresie przewozów pasażerskich jest przeprowadzenie badań ankietowych na reprezentatywnej próbie potencjalnych pasażerów (takowe nie zostały przeprowadzone w trakcie postępowania) oraz rzetelnych badań potoków pasażerskich, którym to jednak nie odpowiadają wybiórcze czynności dokonane w niniejszym postępowaniu. O istnieniu potrzeby społecznej uruchomienia połączenia o które wnioskowała skarżąca świadczą pozytywne stanowiska w kwestii uruchomienia linii organów uzgadniających w procesie wydawania zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które musiałyby skutkować koniecznością jej uchylenia (stwierdzenia nieważności).

Określając na wstępie ramy prawne badanej sprawy należy wskazać, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa wymaga zezwolenia marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej.

Z kolei zgodnie z art. 22a ust. 1 cytowanej ustawy właściwe organy:

1) odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji;

2) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,

c) (uchylona),

d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

W badanej sprawie podstawą prawną decyzji o odmowie wydania zezwolenia na rzecz skarżącej na przedmiotowej trasie był art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. W ocenie organów w sprawie zostało wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.

Argumenty pełnomocnika skarżącej zmierzają do wykazania z jednej strony wadliwości postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, w sposób niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. W dalszej kolejności – owe błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego doprowadziły do błędnego zastosowania w sprawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym i odmowy wydania zezwolenia, w sytuacji, gdy w rzeczywistości nie wystąpiła opisana w tym przepisie przesłanka zagrożenia dla już istniejących linii regularnych.

Podstaw zarzutu naruszenia określonych przepisami reguł postępowania dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 KPA) pełnomocnik skarżącej upatruje w nieprzeprowadzeniu pełnej i rzetelnej analizy sytuacji rynkowej i potrzeb w zakresie przewozu osób na przedmiotowej trasie. W ocenie autora skargi analiza została przeprowadzona przy zastosowaniu błędnych metod, wzięto pod uwagę okres zmniejszonej frekwencji pasażerów, uwzględniono przewozy wykonywane na trasie, której krąg pasażerów jest zupełnie inny niż na projektowanej.

Z zarzutami powyższymi nie można się zgodzić z następujących przyczyn:

W celu ustalenia analizy sytuacji rynkowej i potrzeb w zakresie przewozu osób, stosownie do wymogów wynikających z art. 22a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, dokonano analizy potoków pasażerskich poprzez bezpośrednie "oględziny" wykonane przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego. Badanie polegało na bezpośredniej obserwacji stopnia zapełnienia autobusów. Obserwacje te zostały w sposób przejrzysty udokumentowane w postaci protokołów i załączników do nich.

Wybrane do analizy dni (15-17 grudnia 2010 r., środa-piątek) i kursy wbrew twierdzeniom skargi stanowiły miarodajną próbkę dla analizy sytuacji rynkowej i potrzeb konsumentów. Analiza sytuacji rynkowej, o której mowa w art. 22a ust. 3 i 5 ustawy o transporcie drogowym ma służyć organowi ocenie, czy zachodzą negatywne przesłanki udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Aby cel ten był spełniony analiza powinna dotyczyć typowego okresu w ciągu roku, jak najbardziej zbliżonego do średniej przepływów pasażerów w ciągu roku. Czasowe zwiększenie potoków pasażerów w okresie świątecznym wypaczałoby ten obraz. Z kolei przeprowadzanie badania w ciągu całego roku byłoby w oczywisty sposób nie do pogodzenia z terminami załatwiania spraw przez organ. Poza tym okresowe fluktuacje przepływu pasażerów nie mogą być miarodajnym czynnikiem analizy rynku, jeżeli przewóz drogowy ma mieć charakter regularny, wykonywany w ciągu całego roku, a więc w okresach normalnych, zwiększonych i zmniejszonych potoków pasażerskich. Wybrano okres typowy, w ciągu roku akademickiego i szkolnego, poza czasem, gdy potoki pasażerskie podlegają znacznym fluktuacjom (okresy świąteczne, wakacyjne, weekendy).

W ocenie sądu, wbrew zarzutom skargi metoda, termin i sposób wykonania analizy sytuacji rynkowej na przedmiotowej trasie została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Nie są także zasadne zarzuty związane z przyjęciem niewłaściwych kursów do analizy. Nie było błędem przyjęcie do analizy przelotowego, pospiesznego kursu z C. do W., gdyż krąg adresatów usługi wykonywanej w ramach tego kursu pokrywa się w znacznej części z potencjalnymi klientami na trasie projektowanej przez skarżącą (osoby podróżujące od C. do H. lub na odwrót). Ponadto pozostała część kursów uwzględnionych w badaniach dotyczyła przewoźników świadczących usługi o analogicznym kręgu adresatów, jak planowany.

W ocenie sądu nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut błędnego uznania przez organy, że proponowane przez skarżącą zmiany rozkładów jazdy stanowiły jedynie niewielkie korekty, nie uwzględniające sugestii organu i nie wpływające na ogólną ocenę przesłanek z art. 22a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Analiza składanych przez skarżącą projektów rozkładu jazdy (zarówno w wersji pierwotnej, jak i zmienionej) wskazuje na znaczne zagęszczenie kursów w proponowanych godzinach odjazdów, co uzasadnia tezę organu, że istniejące linie regularne zaspokajają popyt na przewozy na przedmiotowej linii i nie ma w zasadzie realnych możliwości skonfigurowania projektowanego rozkładu jazdy z rozkładami przewoźników już realizujących kursy w sposób nie godzący w interes publiczny, wyrażający się w ograniczaniu negatywnych zjawisk związanych z nadmierną konkurencją przewoźników. (por. k. 90-112 akt adm.).

W ocenie sądu wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma potrzeby prowadzenia badań ankietowych, celem ustalenia, czy na danym rynku przewozów istnieją niezaspokojone potrzeby społeczne. Ustalenie potrzeb społecznych w zakresie przewozów na danej trasie w sposób w pełni wiarygodny może odbyć się pośrednio, poprzez analizę potoków pasażerskich, która w pośredni sposób ujawnia relacje pomiędzy podażą a popytem na rynku. Ujawnione w wyniku badania potoków pasażerskich wysokie zapełnienie środków transportu wskazuje na istniejące, nie zaspokojone w wystarczającym stopniu potrzeby społeczne, małe zapełnienie środków wskazuje, że potrzeby te są zaspokojone i nie może to stanowić argumentu za wprowadzeniem na rynek nowego przewoźnika.

Zdaniem sądu nie mają uzasadnionych podstaw zarzuty dotyczące rzekomo błędnego uznania przez organy, że wystąpiło zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, a także zarzut nieuwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy wydaniu zaskarżonej decyzji, wyrażającego się w zapewnieniu jak najszerszej oferty przewozowej dla mieszkańców miejscowości położonych na tej trasie.

Zarzuty te wiążą się z kwestią właściwej wykładni przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia, określonych w art. 22a ustawy.

W ocenie sądu trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza, że użyte w art. 22a sformułowanie "zostanie wykazane" zmusza do prowadzenia rozważań hipotetycznych na temat przewidywanego wpływu wprowadzenia nowego przewoźnika na sytuację na danym rynku przewozów. Nie chodzi to o ocenę zdarzeń już zaistniałych, ale o prognozowanie sytuacji na danej linii komunikacyjnej, z punktu widzenia interesów przedsiębiorców już funkcjonujących na rynku i aspirujących do niego, pasażerów oraz interesu publicznego, wyrażającego się m.in. w wymogach bezpieczeństwa komunikacyjnego oraz zdrowej konkurencji na rynku.

Relacje pomiędzy interesem publicznym a interesem obywateli, oceniane z punktu widzenia przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, są wielowektorowe. Wchodzenie na dany rynek nowych przewoźników niewątpliwie zwiększa ofertę dla pasażerów. Z drugiej jednak strony niekontrolowane powiększanie liczby przewoźników może prowadzić do negatywnych następstw "niezdrowej" konkurencji między nimi, w efekcie czego dochodzi do niebezpiecznych zjawisk na trasie (naruszanie przepisów ruchu drogowego w swoistym "wyścigu" po pasażerów), jak również do przerostu podaży usług nad popytem, co w konsekwencji obraca się przeciwko interesowi klientów wskutek likwidacji przewoźników, nie wytrzymujących konkurencji na rynku. Okoliczności te są powszechnie znane, potwierdzane informacjami medialnymi i upublicznionymi badaniami, nie ma więc podstaw do ich podważania.

Regulacja rynku przewozowego nie zmierza zatem tylko, jak wywodzi autor skargi, do ochrony rentowności przewoźników już obsługujących linię (czy wręcz usankcjonowania ich monopolistycznej pozycji), ale jest działaniem podejmowanym w interesie również samych pasażerów.

Konstytucja nie statuuje wolności działalności gospodarczej jako wartości absolutnej i nieograniczonej, dopuszczając jednoznacznie możliwość wprowadzania ograniczeń w tym zakresie, w drodze ustawowej (art. 22, art. 31 ust. 3). Analiza obowiązującego prawodawstwa, tak krajowego, jak i unijnego wskazuje jednoznacznie, że wolność działalności gospodarczej doznaje szeregu ograniczeń w postaci właśnie administracyjnoprawnych form regulacji niektórych "wrażliwych" rynków. Zjawiskiem pożądanym ze wszech miar z punktu widzenia interesu publicznego, interesów konsumentów i przedsiębiorców jest zdrowa pomiędzy nimi konkurencja. Reglamentacja rynku przewozów regularnych służy nadaniu konkurencji pomiędzy przedsiębiorcami rozsądnych granic.

Sposób wykładni art. 22a ustawy o transporcie drogowym i jego zastosowanie w stanie faktycznym ustalonym w sprawie w ocenie sądu nie naruszało istoty wolności działalności gospodarczej określonej w Konstytucji. Odmowa udzielenia zezwolenia w sposób przekonujący została uzasadniona niebezpieczeństwem negatywnego wpływu pojawienia się nowego przedsiębiorcy na rynku przewozów obejmującym przedmiotową trasę dla interesu publicznego, interesów przedsiębiorców i w dalszej perspektywie również interesów konsumentów. Zarzut naruszenia art. 22a ustawy o transporcie drogowym, w kontekście konstytucyjnych gwarancji wolności działalności gospodarczej, jest zatem chybiony.

Sąd w pełni podziela wyrażane w powoływanym w skardze orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądy, w świetle których dążenie do rentowności przewoźników funkcjonujących już na rynku nie może samodzielnie stanowić okoliczności przemawiającej za odmową udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów. Argument ten jednak jest chybiony jako zarzut przeciwko zaskarżonej decyzji z tego względu, że organy dokonały kompleksowej oceny przesłanki "zagrożenia dla istniejących już linii regularnych", uwzględniając nie tylko kwestie poziomu ich rentowności, ale także inne aspekty – bezpieczeństwa w ruchu drogowym i interesów podróżnych. Kwestia rentowności działalności przewoźników już funkcjonujących na rynku była zatem tylko jednym z elementów oceny sprawy i jedną z kilku przesłanek, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu.

Bezskuteczne pozostają zarzuty pełnomocnika skarżącej upatrującego błędu organu w traktowaniu możliwego negatywnego wpływu pojawienia się nowego konkurenta na rynku jako przesłanki odmowy wydania decyzji.

Wspomniane powszechnie znane zagrożenia dla szeroko pojętego interesu publicznego i interesów samych pasażerów nie mogą być odnoszone do danego podmiotu, który akurat ubiega się o zezwolenie. Chybiona jest argumentacja skargi, bo nie chodzi o to, że to kierowcy skarżącej będą naruszać przepisy w ruchu drogowym, ale o perspektywiczną, ogólną ocenę zmian w sytuacji rynkowej i jej wpływu na interes publiczny (obejmujący również interesy potencjalnych klientów).

Podniesiony w skardze zarzut, iż organ pierwszej instancji orzeka o dopuszczeniu bądź nie konkurencji dla podmiotu którego jest właścicielem (PKS [...] S.A.) stanowi zdecydowane nadużycie argumentacji. Po pierwsze spółka PKS [...] jest tylko jedynym z przewoźników działających na tej trasie i już w chwili obecnej musi konkurować z innymi przedsiębiorcami. Po drugie – zarzut protekcjonistycznego podejścia organu pierwszej instancji nie znajduje potwierdzenia w żadnych uzasadnionych zarzutach naruszenia przepisów przy wydawaniu decyzji w przedmiotowej sprawie. Po trzecie rozstrzygnięcie w pierwszej instancji zostało w całości podtrzymane przez organ odwoławczy – SKO w L., któremu trudno byłoby już zarzucić protekcjonistyczne działania w zakresie regulacji rynku przewozów pasażerskich na przedmiotowej trasie.

Niezasadne są także argumenty skarżącej co do roli, jaką w sprawie odgrywają pozytywne dla skarżącej stanowiska organów uzgadniających w procedurze rozstrzygania w przedmiocie wydania zezwolenia. Stanowiska te nie determinują sposobu rozstrzygnięcia marszałka województwa, lecz stanowią dodatkowy element służący ocenie przesłanek wydania bądź omowy wydania zezwolenia. Dodatkowo trzeba zwrócić uwagę, że organy uzgadniające bazowały jedynie na materiale obejmującym projektowane rozkłady jazdy, ich obraz sprawy jest zatem zdecydowanie węższy niż marszałka województwa, który dysponował kompleksową analizą sytuacji rynkowej na danej linii.

W ocenie sądu zarzuty podniesione w skardze nie są zasadne i nie podważają oceny zaskarżonej decyzji jako zgodnej z prawem. Również wychodząc poza wskazane w skardze zarzuty w zakresie tej oceny, sąd nie znalazł podstaw do usunięcia decyzji z obrotu prawnego jako naruszającej prawo.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd skargę oddalił.