Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Wielickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 137/12 w sprawie ze skargi Ł. S. na bezczynność Starosty Wielickiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Starosty Wielickiego na rzecz Ł. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. II SAB/Kr 137/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Ł. S. na bezczynność Starosty Wielickiego – zobowiązał Starostę Wielickiego do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 3 lipca 2012 r., w terminie 14 dni, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził na rzecz Ł. S. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku podano, że pismem z dnia 3 lipca 2012 r. Ł. S. skierował do Starosty Wielickiego wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie kserokopii zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu dokonanego przez A. K. w dniu 15 marca 2012 r. na działce nr [...] w miejscowości Kokotów.

Pismem z dnia 10 lipca 2012 r. Starosta Wielicki poinformował wnioskodawcę, że żądany dokument, jako dokument prywatny złożony przez osobę fizyczną do organu administracji publicznej, nie stanowi dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem informacja publiczna zgodnie z żądaniem nie może być udostępniona.

Ł. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Starosty Wielickiego, domagając się zobowiązania organu do udzielenia informacji w określonym terminie, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nałożenie na organ grzywny oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej "p.p.s.a.") podniósł w uzasadnieniu wyroku, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Stosownie do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 ustawy). Do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy). Sąd I instancji przedstawił następnie obszerne rozważania odnoszące się do rozumienia pojęcia "informacja publiczna", konkludując, że w sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres podmiotowy – wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Z obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek zainteresowanego organ jest zwolniony w przypadku, gdy żądana informacja została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej – art. 10 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 463/11, Lex nr 990254).

Rozważając sporną w rozpoznawanej sprawie kwestię czy żądanie udostępnienia kserokopii zgłoszenia robót budowlanych może zostać uznane za żądanie udostępnienia informacji publicznej Sąd wskazał, że art. 6 ustawy wylicza jedynie przykładowo rodzaje i źródła informacji publicznej, nie tworząc w tym zakresie zamkniętego katalogu, na co bezpośrednio wskazuje sformułowanie "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o (...)". Oznacza to, że o zakwalifikowaniu informacji jako informacji publicznej decyduje treść i charakter informacji. W niniejszej sprawie formą działania organu administracji publicznej było milczące "przyjęcie zgłoszenia". Ustawodawca wprowadzając w ustawie – Prawo budowlane procedurę "zgłoszenia robót budowlanych" uregulował ją w taki sposób, że akceptacja zgłoszenia nie wymaga wytworzenia żadnego aktu administracyjnego (dokumentu urzędowego), co nie oznacza, że nie wymaga żadnego działania. Działania te (sprawdzenie zgłoszenia i załączników) jednakże nie mają formy pisemnej. Niemniej jednak milcząco "przyjęte" czyli zaakceptowane przez organ administracji publicznej zgłoszenie zamiaru wykonania robót, traci charakter dokumentu ściśle prywatnego. W przypadkach przewidzianych bowiem w art. 29 i 30 prawa budowlanego na podstawie tak dokonanego zgłoszenia obywatel uzyskuje prawo do legalnego prowadzenia robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu oraz do rozpoczęcia ich w określonym przepisami i sprecyzowanym w zgłoszeniu terminie. Nie jest możliwa zatem do zaakceptowania taka interpretacja przepisów, zgodnie z którą udostępnieniu podlegałaby decyzja o pozwoleniu na budowę (jako dokument urzędowy), na podstawie której prowadzone są określone roboty budowlane, a udostępnieniu nie podlegałoby zgłoszenie, tylko dlatego, że sporządzone zostało zgodnie z wymogami ustawy przez inwestora a nie przez organ administracyjny, choć wywołuje podobny do decyzji o pozwoleniu na budowę skutek prawny.

Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. I OSK 2215/11, zgodnie z którym o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k., lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną.

W niniejszej sprawie nie zachodzą zdaniem Sądu I instancji przesłanki, o których mowa w art. 5 ustawy o dostępie do Informacji publicznej, która usprawiedliwiałaby odmowę dostępu do informacji publicznej – zgłoszenie to nie jest bowiem ani informacją niejawną, tajemnicą ustawowo chronioną, nie narusza prywatności osoby fizycznej ani tajemnicy przedsiębiorcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał jednak, że odmowa udzielenia informacji nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiedź na wniosek – choć odmowna – została bowiem udzielona w terminie 7 dni, czyli nie tylko nastąpiła szybko, ale również w ustawowym terminie 14 dni, a odmowa wynikała z interpretacji ustawy dokonanej przez organ. Rozumienie i interpretacja tej ustawy nastręcza szereg trudności i nie można czynić organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa z powodu dokonania interpretacji odmiennej niż dokonał jej skarżący. Nie ma zatem również podstaw do wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Wielicki reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. i art. 52 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi na bezczynność organu, pomimo że wniesienie skargi było niedopuszczalne z uwagi na brak wcześniejszego wyczerpania środków zaskarżenia w postaci złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w zakresie w jakim Sąd uznał, że nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, pomimo że organ składał umotywowany wniosek o odrzucenie skargi,

c) art. 149 ust. 1 (powinno być § 1) p.p.s.a. poprzez nakazanie organowi udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 3 lipca 2012 r., mimo że nie doszło do bezczynności organu;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokument zgłoszenia robót budowlanych przez inwestora w trybie art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane stanowi informacje publiczną w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

b) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do nakazania organowi udostępnienia informacji z naruszeniem prywatności osoby fizycznej, składającej zgłoszenie robót budowlanych.

Ponadto na zasadzie art. 191 p.p.s.a. zaskarżono postanowienie oddalające wniosek organu o dopuszczenie uzupełniających dowodów z dokumentów – 4 pism zawierających odpowiedzi na wnioski dotyczące udzielenia informacji publicznej, które to postanowienie zostało wydane, zdaniem skarżącego, z naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że pomimo iż skarżący nie wyczerpał trybu instancyjnego poprzez wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, Sąd I instancji rozpoznał merytorycznie skargę, przy czym nie wyjaśniono w motywach zaskarżonego wyroku dlaczego wniosek organu o odrzucenie skargi nie został uwzględniony.

Ponadto organ wskazał, że wbrew stanowisku Sądu I instancji zgłoszenie robót budowlanych nie stanowi informacji publicznej, a nawet gdyby przyjąć pogląd przeciwny podlega ono chociaż częściowej ochronie ze względu na zawarte w nim dane osobowe, w związku z czym, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, nakazanie udostępnienia zgłoszenia w formie kserokopii narusza art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odpowiedz na skargę kasacyjną złożył Ł. S. wnosząc o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że skarga na bezczynność organu w sprawie z zakresu informacji publicznej nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa bowiem odesłanie do stosowania przepisów k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie zaś bezczynności organu.

Stwierdzono ponadto, że nie ma żadnych wątpliwości, że kserokopia pozwolenia na budowę może zostać uzyskana w trybie informacji publicznej, analogicznie powinno być w odniesieniu do dokumentu zgłoszenia, który z uwagi na określone zachowanie organu nabiera mocy urzędowej i określa przedmiot i parametry inwestycji. Zauważono też, że organ ma nie tylko prawo ale i obowiązek usunięcia danych osobowych, co wynika wprost z ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie znajdując przesłanek do odrzucenia wniesionej w sprawie skargi, nie naruszył art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i art. 52 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest bowiem stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pogląd ten wynika między innymi z celu, jaki realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, w myśl przepisów której w odformalizowanym postępowaniu winno dojść do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku. W ustawie tej zawarte jest odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, w innym przypadku Kodeks ten nie ma w tego rodzaju sprawach zastosowania. Ponadto wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. pozwala stwierdzić, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów. W przypadkach, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia czyni to w sposób wyraźny – np. art. 37 k.p.a., art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., I OSK 262/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011, I OSK 667/11).

Wprawdzie, co słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pominięto rozważania powyższej kwestii, jednakże stwierdzone uchybienie regulacji zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogło być skuteczne, skoro naruszenie w powyższy sposób przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Nie można także podzielić zarzutu dotyczącego naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Prawidłowo bowiem ocenił Sąd pierwszej instancji, że przedstawione przez organ pisma zawierające odpowiedź na wnioski dotyczące udzielenia informacji publicznej w zakresie zgłoszenia robót budowlanych w innych sprawach nie mogły być potraktowane jako dowody uzupełniające z dokumentów, wyjaśniające istotne wątpliwości w sprawie niniejszej. Treść tych pism w żaden sposób nie mogła wpływać na rozpoznanie sprawy niniejszej.

Dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który zakwestionowano w skardze kasacyjnej, jest prawidłowa. Jak słusznie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 6 ust. 1 ustawy wylicza jedynie przykładowo rodzaje i źródła informacji publicznej, nie tworząc w tym zakresie zamkniętego katalogu, co wynika z użycia sformułowania "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o (...)". O zakwalifikowaniu informacji jako mającej charakter informacji publicznej decyduje treść i charakter informacji. Podzielić należało takie rozumienie ocenianych przepisów, zgodnie z którymi milcząco "przyjęte", czyli zaakceptowane przez organ administracji publicznej zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych traci charakter dokumentu prywatnego. Jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął zgłoszenie – nie złożył sprzeciwu – oznacza to, że roboty budowlane nim objęte mogą być legalnie prowadzone. W takiej sytuacji informacja o zamierzeniu budowlanym zawarta w zgłoszeniu uzyskuje – analogicznie jak informacja objęta wydanym przez organ pozwoleniem na budowę – walor informacji publicznej. Oczywistym jest, na co zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że również w przypadku udzielenia tego rodzaju informacji publicznej ma zastosowanie na ogólnych zasadach obowiązek wynikający z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – dokonania przez organ stosownej anonimizacji. Z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Nie istniała więc potrzeba zamieszczania w wyroku zobowiązującym do udostępnienia informacji publicznej dodatkowych zapisów w tym względzie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyniku stwierdzonej bezczynności organu stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. (a nie jak omyłkowo podano w skardze kasacyjnej art. 149 ust. 1) uprawniony był do nakazania przez organ udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Wobec tego, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 powołanej ustawy.