Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 21 lipca 2020 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie gminy D. do dróg publicznych kategorii gminnej oraz ustalenia ich przebiegu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2: - Lp. 3 R. – K. - działek nr [...] i nr [...], - Lp. 5 ul. T. - działek nr [...] i nr [...], 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza na rzecz skarżącego Wojewody od Rady Gminy Dziemiany kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 21 lipca 2020 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaliczenia dróg na terenie gminy D. do dróg publicznych kategorii gminnej oraz ustalenia ich przebiegu.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że potrzeba zaliczenia wskazanych odcinków dróg, stanowiących grunty pod przejazdami kolejowymi, do dróg publicznych kategorii gminnej wynika z konieczności dostosowania przejazdów kolejowo-drogowych i przejść dla pieszych w poziomie szyn do warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 października 2015 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych oraz bocznic kolejowych z drogami i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1744).

Uchwałę podjęto po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu Kościerskiego, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), dalej powoływanej też jako "u.s.g." oraz art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), powoływanej w dalszej części uzasadnienia również jako "u.d.p.".

Uchwała została opublikowana w Dziennik Urzędowym Województwa [...] z dnia 17 sierpnia 2020 r. pod pozycją nr (...) i stosownie do treści § 5 tej uchwały weszła w życie 14 dni po dacie publikacji.

W dniu 4 listopada 2020 r. Wojewoda wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą uchwałę w zakresie § 2 uchwały dotyczącego przebiegu drogi R. – K. (lp.3) oraz dotyczącej przebiegu ul. T. (lp.5). Skarżący organ wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie:

1. art. 7 ust. 1 w związku z ust. 2 oraz art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędne zastosowanie w stosunku do działek o nr [...] i [...] obręb R. (§ 2 uchwały lp.3) oraz o nr [...] i [...] obręb D. (§ 2 uchwały lp. 5), polegające na zaliczeniu ich do kategorii dróg gminnych, podczas gdy działki te nie stanowią własności gminy D.;

2. art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych przez działki o nr [...] i [...] obręb R. oraz numer [...] i [...] obręb D., w sytuacji gdy działki te nie stanowią własności Gminy D., a zatem niemożliwe było ustalenie przebiegu dróg gminnych przez te działki.

W uzasadnieniu organ wskazał, że droga gminna stanowi własność gminy, a zaliczenie danej drogi do kategorii drogi gminnej wymaga podjęcia przez właściwą radę gminy stosownej uchwały. Grunty, na których przebiega droga gminna muszą stanowić własność gminy. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych.

Z uwagi na fakt, że z zaskarżonej uchwały ani z uzasadnienia do niej nie wynika czy działki, o których mowa w § 2, przez które przebiegają drogi mające zostać zaliczone do kategorii dróg gminnych, stanowią wyłączną własność gminy D., Wojewoda pismem z dnia 20 sierpnia 2020 r. wystąpił do Wójta Gminy D. o udzielenie wyjaśnień w sprawie. Z odpowiedzi Wójta wynika, że działki numer [...] i [...] obręb R. oraz numer [...] i [...] obręb D. nie stanowią własności gminy D. Gmina wystąpiła do właścicieli wskazanych działek o zawarcie umowy przeniesienia prawa własności, jednak do chwili podjęcia uchwały umowy takie nie zostały zawarte.

W ocenie organu nadzoru, Rada Gminy podjęła uchwałę z istotnym naruszeniem art. 7 ust. 1 i 2 w związku z art. 2a ust. 2 u.d.p., ponieważ w § 1 uchwały zaliczyła do kategorii dróg gminnych fragmenty dróg niezaliczonych do innych kategorii, przebiegających przez działki numer [...] i [...] obręb R. (§ 2 uchwały lp. 3) oraz numer [...] i [...] obręb D. (§ 2 uchwały lp. 5), które w chwili podejmowania uchwały nie stanowiły własności Gminy D.

Skarżący wskazał, że z uwagi na fakt, że Gminie D., w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały, nie przysługiwał tytuł prawny do działek nr [...] i [...] (droga R. – K.) oraz działek nr [...] i [...] (ul. T.) zasadny jest wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w części, w zakresie całego przebiegu drogi R. – K. oraz ul. T. Przy uwzględnieniu bowiem charakteru uchwały ustalającej przebieg drogi jako całości nie jest możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie zapisów dotyczących wymienionych działek.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D. wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona uchwała ma za przedmiot nieruchomości - działki gruntu stanowiące publicznie dostępne przejazdy kolejowe w związku z czym zasadne było ich zaliczenie do kategorii dróg publicznych. Nadto organ wniósł o odstąpienie od obciążenia Gminy kosztami zastępstwa procesowego, wskazując, że koszty te nie były niezbędne do dochodzenia praw, bowiem Wojewoda nie dochodzi w postępowaniu własnych praw, a z przytoczonego przez stronę orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że koszty te wynikły z zaniechania działania w postępowaniu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Powyżej powołany przepis koreluje z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności tejże uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Wydanie przez wojewodę jako organ nadzoru (art. 86 u.s.g.), rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały było w niniejszej sprawie niedopuszczalne z uwagi na upływ terminu przewidzianego w art. 93 ust. 1 u.s.g.

Upływ tego terminu nie wyłączał jednak możliwości kontroli legalności uchwały. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie Sąd dokonał kontroli zgodności z prawem uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 21 lipca 2020 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie gminy D. do dróg publicznych kategorii gminnej oraz ustalenia ich przebiegu, w części dotyczącej § 2 i objęcia przebiegiem drogi wskazanych w skardze działek.

Okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie były sporne. Wskazane przez Wojewodę działki nr [...] i [...] obręb R. (§ 2 uchwały lp.3) oraz o nr [...] i [...] obręb D. (§ 2 uchwały lp. 5) w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie były i nie stały się później własnością Gminy.

Z akt sprawy wynika, że właścicielem działek położnych obok przejazdów kolejowych jest "A" S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w G. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały prowadzono uzgodnienia w sprawie nieodpłatnego przekazania tych działek przez właściciela na rzecz Gminy D. Właściciel działek w piśmie z dnia 30 kwietnia 2020 r. poinformował Wójta Gminy, że przychyla się do części wniosku i proponuje nieodpłatne przekazania działek nr [...] i [...] obręb R., w trybie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 292), natomiast działki nr [...] i [...] obręb D. zostały zakwalifikowane do wniesienia aportem do spółki "B" S.A., w związku z tym ich zbycie poza struktury "A" nie jest możliwe.

Z wyjaśnień Wójta Gminy D. zawartych w kierowanym do "A" S.A. piśmie z dnia 20 sierpnia 2020 r. wynika, że wobec przedłużającej się procedury przejęcia działek nr [...] i [...] oraz braku możliwości przejęcia działek nr [...] i [...], wskazywał na niemożność przekształcenia statusu dróg na drogi publiczne, jednak z uwagi na stanowisko "A" S.A., że w przypadku przejazdów kolejowych kwestia własności nieruchomości niej jest kluczowa, zdecydowano o przedstawieniu Radzie Gminy uchwały o przekwalifikowaniu dróg wewnętrznych, zgodnie z oczekiwaniami [...].

Z art. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. droga gminna jest jedną z dróg publicznych.

Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Przepis art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z unormowania tego wynika, że droga gminna stanowi własność gminy.

Bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów, po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, nie istnieje zatem możliwość zgodnego z prawem podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 3152/15, wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2846/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 1170/19, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r. sygn. II SA/Gl 156/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Kr 585/14).

Uchwała o zakwalifikowaniu konkretnej drogi jako drogi publicznej (gminnej) powinna być zatem poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności tej drogi przez podmiot publicznoprawny (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2030/15).

Reasumując, droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być ona zaliczona do kategorii dróg gminnych.

Dodatkowo wskazać należy, że przez wymienione działki nie przebiega linia kolejowa, natomiast działki te bezpośrednio sąsiadują z działkami, na których znajdują się tory. Przedmiotowe działki nie stanowią własności podmiotu publicznego, lecz osoby prawnej prawa handlowego – spółki akcyjnej. Zaistniałe w sprawie okoliczności nie stanowią, w świetle przepisów obowiązującego prawa, podstawy do konstruowania wyjątku od reguły przewidzianej w art. 2a ust. 2 u.d.p., zgodnie z którą droga gminna musi stanowić własność gminy.

Stwierdzić zatem należało, że zaskarżona uchwała istotnie narusza normy art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 2a ust. 2 i art. 7 ust. 1 u.d.p. Ustala ona bowiem odcinki drogi gminnej R. – K. na działkach nr [...] i [...] oraz ul. T. na działkach nr [...] i [...], które to działki nie stanowią własności gminy.

Uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p. w sposób wiążący ustala lokalizację dróg publicznych. Jest ona aktem prawa miejscowego - powszechnie obowiązującego. Do uchylenia skutków, jakie uchwała taka wywołuje w obrocie prawnym konieczne jest stwierdzenie jej nieważności. Eliminacja przedmiotowej uchwały w takim trybie powoduje usunięcie w mocą wsteczną (ex tunc) skutków, jakie wynikają z niej w materii zaliczenia danej drogi do kategorii dróg publicznych - gminnych.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...] obręb R. oraz nr [...] i [...] obręb D..

W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu.

Wniosek Wojewody o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie całego przebiegu drogi R.-K. (ip.3) oraz ulicy T. (lp.5) nie zasługiwał na uwzględnienie. Pozostałe odcinki drogi R.-K. poza działkami wymienionymi w punkcie 3 nie zostały zaliczone od kategorii dróg gminnych zaskarżoną uchwałą. Podobnie zaliczenie pozostałych etapów ulicy T., poza wymienionymi w punkcie 5 uchwały działkami gruntu, nie zostało w przedmiotowej uchwale dokonane. Brak było zatem podstaw do stwierdzenie nieważności przebiegu tych dróg w pozostałej, nieobjętej uchwałą części.

Wiosek skargi należało ocenić jako niezasadny także w zakresie w jakim dotyczył on działek ewidencyjnych wskazanych w uchwale, a więc dodatkowo dwóch działek o numerach [...] i [...] wymienionych w punkcie 3 uchwały oraz działki nr [...] wymienionej w punkcie 5 uchwały. Brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w tej części. W skardze nie wykazano bowiem, że zaliczenie obu dróg do kategorii dróg publicznych w zakresie dotyczącym tych działek ewidencyjnych naruszyło w sposób istotny przepisy prawa. Postulat ciągłości drogi nie może być w okolicznościach niniejszej sprawy rozumiany w sposób uniemożliwiający nadanie tej części drogi, która spełnia wymogi art. 2a ust. 2 u.d.p. statusu drogi publicznej, z uwagi na wystąpienie w dalszym ciągu tej drogi nieruchomości nie stanowiącej własności podmiotu publicznego i nie zakwalifikowanej z tego powodu do terenu drogi publicznej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia reprezentującego skarżącego radcy prawnego, ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 poz. 1804 ze zm.).

W ocenie Sądu, w sprawie brak było podstaw prawnych do odstąpienia od obciążenia strony kosztami poniesionymi przez skarżącego wygrywającego spór na podstawie unormowania art. 206 p.p.s.a. Mimo częściowego oddalenia skargi, spór w zasadniczej części został przez stronę skarżącą wygrany, strona przytoczyła prawidłową argumentację prawną w zakresie podstawy stwierdzenia nieważności uchwały, jako naruszającej w sposób istotny przepisy prawa.

Sąd nie podzielił także stanowiska, że organ nadzoru nie jest w niniejszej sprawie uprawniony do dochodzenia zwrotu kosztów postępowania albowiem nie dochodzi on własnych praw a koszty postępowania powstały wyłącznie w związku z zaniechaniem stwierdzenia nieważności uchwały w postępowaniu nadzorczym. Przepis art. 200 p.p.s.a. stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Pojęcie "celowego dochodzenia praw" nie jest tożsame z pojęciem dochodzenia własnych praw. Ustawa p.p.s.a. wyraźnie przewiduje możliwość zasądzenia kosztów postępowania na rzecz organu administracji, w tym kosztów pełnomocnika w postępowaniu kasacyjnym (art. 204 pkt 1 p.p.s.a.). W postępowaniu pierwszoinstancyjnym uprawnienie takie zgodnie z art. 200 p.p.s.a. przysługuje skarżącemu, niezalenie od tego jakim jest on podmiotem. Brak jest podstaw by prawa takiego odmówić stronie skarżącej – Wojewodzie. Rozważenia wymagało, czy poniesione koszty należy uznać za zbędne. Instytucja stwierdzenia nieważności uchwały w trybie nadzorczym, co do zasady, nie eliminuje możliwości dochodzenia zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego przez organ nadzoru. W wyrokach sądów administracyjnych koszty są w takich sprawach na rzecz organu nadzoru zasądzane. Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności uchwały w trybie nadzorczym jest ograniczone czasowo i po upływie terminu 30-dniowego organ nie ma kompetencji do jego dokonania. Zastosowanie normy art. 200 p.p.s.a. w sposób, jakiego oczekuje Gmina można by rozważać w wypadku, gdyby w odpowiedzi na skargę przyznano jej zasadność a nieważność uchwały nie była kwestionowana. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w związku ze stanem epidemii, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) i § 1 pkt 2 zarządzenia nr 49 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).