Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2013 r. sprawy ze skargi R. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. zobowiązuje Starostę [...] do załatwienia wniosku skarżącej R. J. z dnia 14 stycznia 2011 r. w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych temu organowi, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Staroście [...] grzywnę w wysokości 4 000 (cztery tysiące) złotych, 4. zasądza na rzecz skarżącej od Starosty [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych.

Pismem z dnia 14 stycznia 2011 roku (jest to też dzień wpływu pisma do organu) R. J. wystąpiła do Starosty [...] o zwrot wywłaszczonej na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 roku "o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach" części nieruchomości oznaczonej dawnym numerem [...] obręb T. – B., o powierzchni 411 m2.

Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, po rozpatrzeniu wniosku R. J., odmówił zwrotu gruntu o powierzchni 411 m2, stanowiącego część wywłaszczonej na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 roku o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 31, poz. 138 ze zm.), działki o dawnym numerze [...] o powierzchni całkowitej 0,2566 ha, obręb B., karta mapy [...], dla której w Sądzie Rejonowym w T. prowadzona była księga wieczysta KW nr [...].

Na skutek odwołania R. J. Wojewoda [...] decyzją z [...] roku nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej stwierdzono, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a w ponownie prowadzonym postępowaniu koniecznym jest zebranie dowodów z których będzie wynikało kiedy, na podstawie jakich przepisów i z przeznaczeniem na jaki cel grunt objęty żądaniem zwrotu stał się własnością Skarbu Państwa.

Akta z organu odwoławczego dotarły do organu I instancji 6 września 2012 roku.

Pismem z dnia 21 września 2012 roku organ I instancji zwrócił się do Urzędu Miasta T. oraz Geodety Powiatowego o informacje dotyczące decyzji zatwierdzającej podział działki o numerze [...] oraz dokumentów związanych z wywłaszczeniem działki o dawnym numerze [...]. Ponownie organ w tej samej sprawie zwrócił się do Urzędu w T. pismem z dnia 29 listopada 2011 roku, na które otrzymał odpowiedź pismem z dnia 30 listopad 2012 roku (brak akt dotyczących postępowania administracyjnego w sprawie podziału i wywłaszczenia działki). Kolejnym pismem organ zwrócił się do Urzędu Miasta T. (pismo z 23 stycznia 2013 roku) o nadesłanie projektu podziału nieruchomości stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] roku o ustaleniu "terenu budowlanego" w mieście T. i jego podziale na normatywne działki budowlane.

Jeszcze wcześniej bo w dniu 6 września 2012 roku Starosta [...] zwrócił się do Sądu Rejonowego w T. o udostępnienie do wglądu akt zamkniętej KW nr [...] (arch. [...]).

Pismem z dnia 15 lutego 2013 roku, skierowanym bezpośrednio do Wojewody [...], pełnomocnik R. J. radca prawny J. S. złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przez Starostę [...]. Domagał się stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego przez Starostę [...] oraz ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz powzięcia kroków mających na celu zapobieżenie naruszaniu prawa w przyszłości.

Pismo to zostało przesłane (kopia) do organu I instancji celem ustosunkowania się do niego – wpływ do organu I instancji 14 marca 2013 roku.

Pismem z dnia 19 marca 2013 roku (skierowanym do pełnomocnika wnioskodawczyni) organ I instancji poinformował, że z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy nie zostanie ona rozpoznana w ustawowym terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na koniec roku 2013.

Z kolei Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] roku – po rozpatrzeniu zażalenia R. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] – uznał to zażalenie za nieuzasadnione.

Pismem z dnia 14 czerwca 2013 roku (wpływ do organu I instancji 17 czerwca 2013 roku) R. J. działająca przez swojego pełnomocnika – radcę prawnego J. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...]. Zarzuciła mu naruszenie art. 8, 12, 35 § 1, 35 § 3 i art. 36 § 1 kpa i domagała się zobowiązania Starosty [...] do wydania decyzji administracyjnej w terminie 2 miesięcy do daty doręczenia akt sprawy organowi, wymierzenia Staroście grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Podkreślono, że do daty sporządzenia skargi Starosta nie wydał stosownego aktu.

Starosta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Opisał dotychczasowy przebieg postępowania, podkreślił iż wyznaczenie w piśmie z dnia 19 marca 2013 roku terminu załatwienia wniosku na koniec roku 2013 nie oznacza, że sprawa nie może zostać załatwiona wcześniej.

Natomiast tłumacząc fakt długotrwałego załatwienia wniosku wskazał na skomplikowanie sprawy i konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Na rozprawie w dniu 20 września 2013 roku pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i stwierdził, że wszystkie działania Starosty [...] podjęte po decyzji Wojewody [...] z dnia [...] roku były działaniami pozornymi na co wskazuje treść tych pism (w zasadzie jednobrzmiące) a pisma te nie doprowadziły do wyjaśnienia i załatwienia sprawy.

Podkreślił też, że wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy na koniec 2013 roku (co nastąpiło w piśmie z 19 marca 2013 roku), miało miejsce po zażaleniu skarżącej na przewlekłość postępowania Starosty [...] (zażalenie z dnia 15 lutego 2013 roku).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W sprawie jest bezsporne, że skarżąca złożyła wniosek rozpoczynający sprawę właściwemu organowi w dniu 14 stycznia 2011 roku, który do chwili wyrokowania w niniejszej sprawie nie został przez organ załatwiony (poprzednia decyzja Starosty [...] z dnia [...] roku została uchylona przez Wojewodę [...] w dniu [...] roku).

Bezsporne jest również, że skarga na przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] postępowania została poprzedzona zażaleniem (w trybie art. 37 ust. 1 kpa) z dnia 15 lutego 2013 roku.

Zgodnie z art. 149 § 1 Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zdanie drugie dodane przez art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 roku o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – Dz. U. nr 34, poz. 173, która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 roku).

§ 2 art. 149 (obowiązujący od dnia 12 lipca 2011 roku) stanowi "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6".

Możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest nowym rozwiązaniem prawnym wprowadzonym w art. 3 § 2 ust. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 roku, a także zmian z dnia 20 stycznia 2011 roku o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenia prawa (weszła w życie z dniem 17 maja 2011 roku) oraz z dnia 25 marca 2011 roku o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 roku).

Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszeniu przez organ administracji terminów załatwiania spraw, jak również umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za szkodę poniesioną od organu administracji z tytułu niewydania aktu z naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu skargi na bezczynność organu i skargi na przewlekłość postępowania tego organu nie należy ze sobą utożsamiać bowiem mają one odmienne funkcje. Bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym czasie (art. 35 kpa) organ nie podejmuje w sprawie rozstrzygnięcia.

O przewlekłości postępowania można natomiast mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawisłości i postawy strony.

Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 roku, sygn. akt II GPP 5/10. W piśmiennictwie wskazuje się, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych było wymuszenie nadania czynnością organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego, przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela – przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego. Zatem skarga na przewlekłość ma za zadanie stwierdzenie, że postępowanie jest (było) prowadzone w sposób przewlekły, bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia przez Sąd czy też nie.

Podkreślić w tym miejscu należy jeszcze raz, że w chwili orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, sprawa z wniosku R. J. z dnia 14 stycznia 2011 roku nie została zakończona wydaniem stosownego aktu. Trzeba też stwierdzić, że wprowadzone zarówno do postępowania cywilnego, jak i administracyjnego środki prawne dyscyplinujące sprawność postępowania są wynikiem orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który wielokrotnie w swoim orzecznictwie na tle spraw przeciwko Polsce wskazywał, że do realizacji zasady załatwienia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki niezbędne są środki do walki z ową przewlekłością, a także możliwość dochodzenia naprawienia szkody płynącej z przewlekłego prowadzenia postępowania (por. np. orzeczenie ETPC – P. przeciwko Polsce, skarga nr 27916/95, Lex nr 40787).

W świetle powyższych wywodów do przewlekłości postępowania może dojść zarówno przed upływem terminów załatwienia sprawy, określonych w art. 35 kpa, jak i po upływie tych terminów.

Sprawa, w której wniosek wpłynął w dniu 14 stycznia 2011 roku niewątpliwie nie została załatwiona w terminach wskazanych w kpa (art. 35 kpa), ani w terminie przedłużonym pismem z dnia 16 lutego 2011 roku. Organ więc pozostawał w bezczynności rozumianej jako niezałatwienie sprawy w terminie wyznaczonym prawem.

Bezczynność organu nie jest jednak przedmiotem skargi. Przedmiotem skargi jest przewlekłość postępowania Starosty [...], w szczególności po decyzji Wojewody [...] z dnia [...] roku. Te twierdzenia skarżącej skład orzekający podziela. Z akt sprawy wynika, że w tym okresie Starosta [...] zwracał się pismem z dnia 21 września 2012 roku do Urzędu Miasta w T. o odszukanie i przekazanie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii archiwalnych dokumentów dotyczących postępowania w sprawie podziału i wywłaszczenia działki o dawnym numerze [...]. W piśmie tym nie określił jednak żadnego terminu nadesłania dokumentów, podobnie jak w pismach w tej samej sprawie z dnia 29 listopada 2012 roku i 23 stycznia 2013 roku.

Te pisma – nie zawierające terminu – w którym Starosta [...] – oczekiwał nadesłania – w jego ocenie – niezbędnych dokumentów świadczą o naruszeniu zasady szybkości postępowania, koncentracji materiału dowodowego i braku dążenia organu do załatwienia sprawy.

Co prawda Starosta [...] pismem z dnia 19 marca 2013 roku zawiadomił skarżącą na podstawie art. 36 § 1 kpa o niemożności załatwienia sprawy w terminie przewidzianym ustawą z uwagi na jej szczególnie skomplikowany charakter i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy "na koniec 2013 roku" to jednak pismo to nie czyni zadość wymogom art. 36 § 1 kpa.

Zgodnie z art. 36 § 1 kpa "o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy". Z przepisu tego wynika, że nie dotyczy on przewlekłości postępowania, ale bezczynności organu (co potwierdza także art. 37 § 1 kpa). Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że art. 36 kpa nie oznacza pełnej dowolności i swobody dla organu. Skoro zatem w przepisie tym mówi się o nowym terminie załatwienia sprawy, to musi to być termin znany kpa i liczony zgodnie z zasadami przyjętymi w kpa. Stosownie zaś do art. 57 kpa terminy w postępowaniu administracyjnym są określane w dniach, tygodniach i miesiącach. Kpa nie zna natomiast ani terminu "kwartał" ani terminu "do końca roku", a w związku z tym wyznaczenie terminu w piśmie z dnia 19 marca 2013 roku (podobnie jak wcześniej w piśmie z dnia 16 lutego 2011 roku) narusza art. 36 kpa. Ponadto przyjmuje się, że termin załatwienia sprawy wyznaczony w trybie art. 36 kpa musi być ustalony w ramach ogólnej zasady szybkości i prostoty postępowania, czyli respektować regulację zawartą w art. 12 kpa.

Powracając do przedmiotu sprawy czyli przewlekłości postępowania należy stwierdzić, że zdaniem Sądu do takiej przewlekłości doszło. Świadczy o tym nie tylko upływ terminów do załatwienia sprawy, ale pozorność działań Starosty [...] (opisana wyżej).

Ta pozorność działań (brak stosownej ich koncentracji) zaskutkowała uwzględnieniem skargi, stwierdzeniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzeniem Staroście [...] grzywny w wysokości 4.000 zł. Rozstrzygnięcie oparto o art. 149 ppsa, a o kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa.

sw