Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Starosty Grajewskiego w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę Powiatu Grajewskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 30 sierpnia 2024 r. w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania orzeczenia z uzasadnieniem; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Starosty Powiatu Grajewskiegp na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. Wnioskiem z 30 sierpnia 2024 r. Z. K. zwrócił się za pomocą poczty e-mail do Starosty Grajewskiego (dalej powoływany jako organ, Starosta) o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu w 2024 roku i przesłanie treści umowy, zawartej z organizacją pozarządową w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej w 2024 roku oraz o udzielnie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przesłanie treści uzasadnienia wyboru w wyżej wymienionym konkursie oferty (art. 15 ust. 2i ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r.

o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – Dz.U. z 2023 r. poz. 571), o ile takowe uzasadnienie było uprzednio sporządzone.

Ponadto skarżący wniósł dodatkowo o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej odnośnie ww. konkursu poprzez odpowiedź na zadane pytania:

1) Jaki był tytuł zadania publicznego, wskazany w zwycięskiej ofercie przez wybranego oferenta?

2) Jaki został wskazany w zwycięskiej ofercie termin realizacji zadania publicznego?

3) Jakie miejsce realizacji zadania publicznego zostało wskazane

w zwycięskiej ofercie?

4) Jaka grupa docelowa została wskazana w zwycięskiej ofercie?

5) Jakie działania z zakresu edukacji prawnej zostały wskazane w zwycięskiej ofercie?

6) Jaki czas i miejsce realizacji zadania zostały wskazane w zwycięskiej ofercie?

7) Jakie doświadczenie organizacji zostało wskazane w zwycięskiej ofercie przez tę organizację w zakresie realizacji zadań w ramach konkursów ofert dotyczących nieodpłatnej pomocy prawnej, poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej?

8) Jakie zakładane rezultaty realizacji zadania publicznego zostały wskazane w zwycięskiej ofercie, a więc co zostało wskazane jako bezpośredni efekt realizacji oferty oraz jaką zmianę społeczną spowoduje realizacja zadania, według oferenta?

9) Jaka kalkulacja kosztów realizacji zadania została przedstawiona

w zwycięskiej ofercie?

10) Jakim doświadczeniem i kwalifikacjami legitymują się osoby, wskazane

w zwycięskiej ofercie do realizacji zadania?

11) Jaki wkład rzeczowy i osobowy został wskazany przez oferenta

w zwycięskiej ofercie?

2. W odpowiedzi na ten wniosek w dniu 11 września 2024 r. Starosta wezwał wnioskodawcę do podania adresu zamieszkania oraz podpisania wniosku,

a następnie pismem z dnia 20 września 2024 roku poinformował skarżącego

o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Z. K. (dalej powoływany jako skarżący) reprezentowany przez pełnomocnika zaskarżył bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że organ w ustawowo określonym terminie nie udostępnił żądanej informacji, ale także niezasadnie zwrócił się

z wnioskiem do skarżącego o podanie jego adresu zamieszkania oraz podpisanie wniosku. Stwierdzono, że organ w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) nie zareagował na wniosek skarżącego, a to oznacza, że pozostaje w bezczynności.

Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu

i zobowiązanie Starosty do rozpoznania wniosku w pełnym zakresie w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych,

w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

4. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko

w sprawie. Wyjaśnił ponadto, że pytania skarżącego od 1 do 11 dotyczą treści oferty. Powołując się na orzeczenia sądów stwierdził, że oferta złożona w otwartym konkursie ofert na realizację zadania publicznego nie stanowi informacji publicznej, przez co nie podlega udostępnieniu na zasadach określonych w trybie u.d.i.p. Starosta podniósł, że oferent (stowarzyszenie) zastrzegł treść oferty ze względu na zawarte tam dane podlegające dodatkowej ochronie jako treści zawierające dane osobowe oraz treści stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy i prawa autorskie.

Podniesiono, że wniosek skarżącego nie zawierał jego podpisu i adresu zamieszkania. Przyznano przy tym, że podmiot składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie ma obowiązku podpisania takiego wniosku. Zauważono jednak, że przepisy postępowania administracyjnego do ustawy o dostępie do informacji publicznej stosuje się w sytuacji chociażby potencjalnej możliwości podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co zdaniem organu miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącego żaden przepis nie nakłada obowiązku zasygnalizowania przez organ planowanego podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Niezasadny jest zdaniem organu zarzut skarżącego, że organ nie przedłużył terminu na udzielenie żądanych informacji, w przypadku gdy skarżący, pomimo wezwania organu, nie uzupełnił braków formalnych wniosku, ani w żaden inny sposób nie zareagował na wezwanie organu – tym samym nie rozpoczął się bieg terminu na udzielenie przez organ odpowiedzi i organ nie mógł przedłużyć terminu, którego biegł się nie rozpoczął. Wyjaśniono, że pomimo nieuzupełnienia braków formalnych wniosku przez wnioskodawcę, organ w dniu 3 października 2024 r. przesłał skarżącemu kopię umowy, zawartej z organizacją pozarządową na realizację zadania publicznego, tj. prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu grajewskiego w roku 2024 oraz kopię uzasadnienia wyboru zwycięskiej oferty.

W przedmiotowej sprawie zdaniem Starosty skarżący niewątpliwie nadużył prawa do informacji, zaś liczba skarg wnoszonych przez tego samego skarżącego wskazuje, że jedynym celem jest uzyskanie od organu kosztów zastępstwa procesowego, a nie uzyskanie informacji publicznej i dlatego w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi wnoszę o niezasądzenie kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżącego w konkursie ofert.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania.

2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

4. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: k.p.a.) ma miejsce wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

5. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy u.d.i.p. Ustawa definiuje informację publiczną w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 ust. 1 - 3 oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie. I tak zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

6. Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji.

W literaturze przedmiotu zauważa się, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona

z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Obowiązany jest zatem każdy podmiot, który posiada informację (niezależnie od tego, czy wiąże się ona z jego zakresem kompetencji) lub powinien ją posiadać

(z uwagi na zakres kompetencji).

7. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez zobowiązane podmioty wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

8. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej – w terminie wskazanym

w art. 13 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: (1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno–technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub

(2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia

w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub (3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku

o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub (4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Jeśli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną, wystarczy że o fakcie tym organ powiadomi wnioskodawcę zwykłym pismem.

9. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi zatem wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej terminach odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona

w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte,

a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania.

W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych identycznie jak bezczynność w udzieleniu informacji publicznej traktuje się również przedstawienie informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku (vide wyrok z dnia 10 stycznia 2013 r., II SAB/Sz 51/12, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jak też brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym brak zawiadomienia strony wnioskującej – w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy i w drodze zwykłego pisma - o tym, że do jej wniosku nie mogą zostać zastosowane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (vide wyroki WSA w Łodzi z 11 sierpnia 2015 r., II SAB/Łd 125/15, WSA w Białymstoku z 23 września 2014 r., II SAB/Bk 42/14).

10. Przechodząc do rozstrzygnięcia sprawy należy w pierwszej kolejności odnieść się do kwestii rzekomych braków formalnych wniosku z 30 sierpnia 2024 r. polegających na braku podpisania wniosku przesłanego za pomocą poczty e-mail

i brak wskazania adresu.

Zaznaczyć należy, że u.d.i.p. nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Możliwe jest zatem jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Niemniej jednak minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego będzie wynikać, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas organ, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) – i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2019 r., VIII SAB/Wa 45/18, wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 91/15).

W świetle powyższego niewątpliwie organ nie był uprawniony do wzywania skarżącej do podpisania wniosku w trybie art. 63 § 3a k.p.a.

11. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak jest ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej.

W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a.

Natomiast ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., uzasadnia wezwanie wnioskodawcy

o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami,

o których stanowi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji – z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. (zob. wyroki NSA z 27 marca 2018 r., I OSK 1701/16 oraz z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15). W przypadkach więc, w których ma dojść do wydania decyzji administracyjnej, konieczny jest adres wnioskodawcy i jego podpis na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a.

12. Z wezwania organu natomiast nie wynikało, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ nie ustosunkował się bowiem wówczas do treści wniosku i nie uzewnętrznił swojego zamiaru co do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Ostatecznie po wniesieniu skargi organ udostępnił skan umowy zawartej z organizacją pozarządową na realizację zadania publicznego, prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu grajewskiego w 2024 r. oraz skan uzasadnienia wyboru zwycięskiej oferty w konkursie ofert. Brak podpisu wniosku i wskazania adresu nie stanowił w tym zakresie realnej przeszkody dla organu. Zarazem sąd nie twierdzi, że w określonej części (dot. postawionych we wniosku pytań) wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie będzie konieczne, o ile organ uzna, że zaistniały podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wówczas powinien jednak zasygnalizować to już w wystosowanym do strony wezwaniu i to uzasadnić.

13. Nie ma wątpliwości, że organ nie zareagował właściwie na wniosek strony, przez co jest w stanie bezczynności. Błędnie organ w odpowiedzi na wniosek wezwał stronę w trybie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż w części – jak pokazują też późniejsze spóźnione działania organu – miał możliwość działania w sposób odformalizowany, za pomocą czynności materialno-technicznej udostępnienia dokumentów, co powinien jednak zrobić w przewidzianym przepisami u.d.i.p. terminie. W pozostałym zakresie organ nie tylko po terminie, ale też w niewłaściwej formie zwykłego pisma wskazał stronie, dlaczego nie udzieli stronie żądanych odpowiedzi na postawione we wniosku 11 pytań. Tym samym stan bezczynności nie ustał po wniesieniu skargi.

14. Już powyższe przesądza o bezczynności organu. W zakresie dot. przesłania umowy oraz uzasadnienia wyboru zwycięskiej oferty w konkursie ofert organ nie dokonał czynności materialno-technicznej w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. W pozostałym zakresie postawionych we wniosku 11 pytań organ w ww. terminie nie dokonał żadnej czynności przewidzianej przepisami prawa, tzn. nie odpowiedział na pytania, choćby z dokonaniem anonimizacji danych wrażliwych, nie zareagował też w innej formie przewidzianej przepisami u.d.i.p., np. stosując w sposób właściwy (z zasygnalizowaniem zamiaru wydania decyzji odmownej) wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. z ewentualnym pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, a w przypadku uzupełnienia braków, wydając decyzję odmowną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

15. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie sądu w niniejszej sprawie nie odnosi się do zasadności wskazań organu w przedmiocie postawionych we wniosku pytań. Należy bowiem podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ z zasady nie jest badanie prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych, czy zarzutów naruszeń procedury, których dopuszcza się organ, gdyż okoliczności te w większości przypadków dotyczą działań organu i mogą być skutecznie podnoszone tylko w ramach postępowania sądowego, w którym badana będzie legalność wydanych w sprawie decyzji merytorycznych kończących postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 761/24).

Istotne jest bowiem w niniejszej sprawie to, że organ błędnie zastosował

art. 64 § 2 k.p.a., a po wniesieniu skargi nie podjął działania przewidzianego przepisami u.d.i.p. Zatem dopiero w następstwie wniesienia skargi, po przekroczeniu terminów i w sposób bardzo ogólny organ stwierdził jedynie, że treść oferty nie stanowi informacji publicznej. Tymczasem skarżący we wniosku zadał 11 pytań odnoszących się do wybranej w postępowaniu konkursowym oferty i nie może zostać uznane za wystarczające tak ogólne odniesienie się do wniosku.

16. Sąd, w zakresie w jakim jest to uzasadnione przedmiotem skargi

w niniejszej sprawie, pragnie stwierdzić, że nie podziela tak jednoznacznego przekonania, że nawet oferta wybrana w postępowaniu konkursowym, tak jak pozostałe zgłoszone do konkursu, nie stanowi informacji publicznej.

W orzecznictwie licznie reprezentowany jest także pogląd odmienny od powołanego przez organ, do którego skłania się sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.d.i.p. udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Informację o jakiej mowa stanowią więc wszelkie dane o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego.

W zakres tego pojęcia wpisują się materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, co powoduje, że chodzi tu przede wszystkim o oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych i zakwalifikowane jako podlegające uwzględnieniu w procedurze wyboru kontrahenta dla podmiotu publicznego (zob. wyrok WSA w Opolu z 9 grudnia 2010 r., sygn. II SAB/Op 27/10; wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 kwietnia 2013 r., sygn. II SAB/Bd 25/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., o sygn. II SAB/Po 81/15, wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2018 r., o sygn. II SAB/Wa 109/17, wyrok WSA w Rzeszowie z 21 maja 2019 r., II SAB/Rz 26/19).

Podobnie orzekł WSA w Białymstoku w wyroku z 13 marca 2024 r., II SAB/Bk 12/24: "Należy zatem przyjąć, że oferta złożona i wybrana w postępowaniu konkursowym na wykonanie zadania publicznego stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p." W związku z tym organ nieskutecznie usiłował odeprzeć zarzut bezczynności poprzez proste przywołanie określonego stanowiska orzeczniczego.

16. Wychodząc zatem z założenia, że treść oferty w postępowaniu konkursowym w pewnym zakresie może stanowić informację publiczną, należy tę tezę odnieść do treści poszczególnych pytań, tzn. czy pytania te odnoszą się

w całości lub w części do informacji publicznej czy też w całości lub w pewnym zakresie wykraczają poza nią. Nadto – jeśli określone pytania w całości lub w części prowadzą do pozyskania informacji publicznej – to czy możliwe jest jej udostępnienie w całości (pełna odpowiedź na dane pytanie), udostępnienie z dokonaniem anonimizacji danych wrażliwych (odpowiedź z pominięciem danych wrażliwych) bądź też czy istnieją podstawy do odmowy jej udostępnienia w drodze decyzji z uwagi np. na tajemnicę przedsiębiorcy (odmowa odpowiedzi na określone pytania w drodze decyzji z uwagi na konieczność ochrony danych wrażliwych). Odpowiedź organu

w stosownej formie powinna odnosić się więc odrębnie do poszczególnych pytań

w zależności od stanowiska organu.

Uzupełniająco należy podkreślić, że jeżeli organ pozostaje w przekonaniu

o konieczności wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., to wcześniej powinien przeprowadzić stosowne postępowanie z uwzględnieniem przepisów k.p.a., w tym również zastosować art. 64 § 2 k.p.a., z tym, że powinien jednoznacznie wyrazić to, że jest to konieczne z uwagi na zamiar prowadzenia postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

17. Nie rozpoznając wniosku skarżącego z 30 sierpnia 2024 r. w sposób wymagany przepisami prawa, organ pozostaje w bezczynności, która to nie ustała również po wniesieniu skargi do sądu. Sąd, stwierdziwszy ten stan, co uczynił w pkt 2 sentencji wyroku, był zobligowany zobowiązać organ do załatwienia wniosku w trybie u.d.i.p., o czym orzekł natomiast w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

18. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, że bezczynność organu nie miała cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt

I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18).

W rozpoznawanej sprawie sąd nie stwierdził wystąpienia takich cech. Nie wskazuje na to również skarżący w złożonej skardze. Sąd stwierdził nieprawidłowość działania organu, jednak należy uznać, że nie było ono celowe i nacechowane złą wolą działania organu, gdyż organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że wniosek wymaga uzupełnienia braków formalnych.

19. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

20. Wobec uwzględnienia skargi oraz w związku z wnioskiem skarżącego

o zasądzenie kosztów postępowania złożonym w skardze sąd orzekł o kosztach na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).