Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia WSA (del.) Grzegorz Rząsa, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A.-L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 60/20 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 22 listopada 2019 r. nr WINB-WOA.7721.425.2019.AN w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 60/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 22 listopada 2019 r., nr WINB-WOA.7721.425.2019.AN, w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chorzowie z dnia 6 sierpnia 2019 r., nr 69/2019 oraz zasądził na rzecz skarżącego od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A.-L.. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu przez WSA w Gliwicach decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chorzowie w wyniku nieprawidłowego przyjęcia w przeważającej części uzasadnienia wyroku, iż organy administracyjne wydając w/w decyzje dopuściły się naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, podczas gdy skarżący B. S. mógł na każdym etapie zapoznać się z aktami, był należycie informowany o każdym stadium postępowania, mógł wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów - co też systematycznie czynił. Natomiast wskazane przez skarżącego dokumenty, do których nie uzyskał wglądu w pożądanym czasie, nie wywarły żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Tym samym, sąd winien uznać zarzut B. S. za bezpodstawny i nie znajdujący odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w tym w zakresie czynnego uczestnictwa skarżącego w przedmiotowym postępowaniu; uzasadnienie wyroku WSA w Gliwicach nie pozwala jednak w sposób jednoznaczny zdekodować stosunku sądu do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., gdyż, ze względu na wewnętrzną sprzeczność wywodów sądu, nie wynika z niego wprost, czy sąd ów zarzut podzielił czy zanegował, a jedynie można tego domniemywać, co utrudnia w sposób znaczący kontrolę orzeczenia;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na uwzględnieniu zamiast oddaleniu skargi, pomimo że w uzasadnieniu nie odniesiono się wyczerpująco do materiału dowodowego w zakresie niezbędnym, co implikuje wniosek, iż nie rozważono całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; wszak sąd powinien przeprowadzić szczegółową analizę dokumentów złożonych do akt postępowania, aby w sposób pełny dokonać swobodnej oceny. WSA w Gliwicach w ogóle nie odniósł się do merytorycznych twierdzeń przedstawionych przez pełnomocnika uczestniczki A. A.-L.jako załącznik do protokołu rozprawy z dnia 15 lipca 2020 r., choć zawierały dane kluczowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia, a nadto, wybiórczo i losowo przeanalizował także zarzuty skarżącego. Podobnie postąpił z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie przez organy administracji. Sąd nie dopełnił zatem obowiązku rozpoznania skargi na podstawie akt sprawy i w granicach wyznaczonych przedmiotową sprawą, co musiało doprowadzić do nietrafnego rozstrzygnięcia;

III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyczerpujące przedstawienie i uzasadnienie okoliczności wydanego rozstrzygnięcia oraz nadmiernie lakoniczne odniesienie się do jego podstaw, gdyż m.in. w treści uzasadnienia Sąd nie prezentuje w pełni stanowiska stron ani uczestniczki. Nadto, z uzasadnienia wynika wewnętrzna sprzeczność rozumowania WSA w Gliwicach, wszak Sąd stwierdza, iż nie może czynić ustaleń za organy, po czym robi to, jednocześnie wybiórczo pochylając się nad kwestią odległości budynku od granicy i wywodząc w sposób, który jasno i precyzyjne stanowiłby podstawę odmiennego rozstrzygnięcia niźli ostatecznie wydane. Konstrukcja uzasadnienia znacznie utrudnia zatem kontrolę instancyjną przedmiotowego wyroku;

IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. oraz 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, wyrażającą się zwłaszcza w nadaniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom w postaci ekspertyz technicznych wykonywanych na zlecenie B. S., pomimo, że to dokumenty prywatne sporządzane przez nieuprawnionego w danej dziedzinie rzeczoznawcę na żądanie skarżącego - który ma niewątpliwy interes prawny i faktyczny w uzyskaniu korzystniej dla siebie ekspertyzy - i niejako absolutyzowanie ich wartości przez Sąd, podczas gdy WSA w Gliwicach winien podchodzić do tego typu nacechowanych subiektywizmem dowodów ze szczególną ostrożnością, a nadto z akt sprawy wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chorzowie podnosił liczne uchybienia zarówno formalnoprawne, jak i merytoryczne w stosunku do w/w dokumentu z września 2019 r. Uchybienia, których dopuścił się Sąd wywarły istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, prowadząc WSA w Gliwicach do mylnego wniosku o konieczności uchylenia decyzji organów nadzoru budowlanego;

V. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., 80 K.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chorzowie, na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez bezzasadne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskutek niedokonania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chorzowie w toku wydawania decyzji z dnia 6 sierpnia 2019 r., nr 69/2019, analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, a dopiero poczynienie istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń przez organ II instancji, podczas gdy w rzeczywistości organ I instancji dokonał wnikliwej analizy projektu zamiennego pod kątem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, który to wyznacza granice kompetencji organów nadzoru budowlanego w zakresie badania, oceny i zatwierdzenia projektu zamiennego, zaś wszelkie dodatkowe spostrzeżenia zawarte w decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach nie dotyczą materii istotnej dla wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, a jedynie stanowią odniesienie się przez organ II instancji do zarzutów wyartykułowanych przez B. S. w środku odwoławczym z dnia 4 września 2019 r.;

VI. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. i art. 227 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity Dz.U. 2019 poz. 1460; dalej jako: K.p.c.) w z art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z 80 K.p.a. oraz art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez nieuwzględnienie okoliczności przedstawionych przez uczestniczkę w tym także w dokumencie w postaci załącznika do protokołu rozprawy z dnia 15 lipca 2020 r. pomimo, iż obejmował on twierdzenia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i winien zostać dopuszczony w toku uzupełniającego postępowania dowodowego, zaś nawet potraktowany jedynie w kategorii wyrazu stanowiska procesowego strony również powinien zostać poddany wnikliwej ocenie. Powyższe uchybienie w konsekwencji spowodowało nienależyte zrozumienie stanu faktycznego i prawnego, oraz wadliwą ocenę niepełnego materiału dowodowego;

VII. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z 80 K.p.a. oraz per analogiam art. 245 k.p.c. poprzez uwzględnienie dokumentu prywatnego w postaci ekspertyzy technicznej z dnia 30 grudnia 2019 r. wykonanej na zlecenie B. S. przez rzeczoznawcę dr. inż. K. M., pomimo iż Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania, zaś w przedmiotowej sprawie nie ziściła się żadna z w/w przesłanek, gdyż skarżący na etapie dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego nieprzerwanie podnosił te same zarzuty i okoliczności, które wynikają z rzeczonej opinii prywatnej i były one skutecznie odpierane przez organy administracyjne. Potraktowanie w/w ekspertyzy za wyraz stanowiska procesowego skarżącego uznać należy natomiast za błędne i nieuprawnione, gdyż opinia została wykonana przez podmiot trzeci na zlecenie strony i utożsamianie jej zawartości merytorycznej stricte z poglądami skarżącego stanowi wypaczenie sensu funkcjonowania odrębnej grupy środków dowodowych w postaci dokumentów prywatnych. Nadto, bezrefleksyjne przyjęcie wiarygodności i relewantności rzeczonego dokumentu dla rozstrzygnięcia świadczy o arbitralności dokonywanej przez Sąd oceny materiału dowodowego oraz jej sprzeczności z wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego.

2) naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2020 r. poz. 1333; dalej jako: Prawo budowlane) w związku z 35 ust. 1 w zw. z art. art. 51 ust. 1 pkt 3, a także art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chorzowie, ze względu na całkowicie błędne przyjęcie przez WSA w Gliwicach, iż organy nadzoru budowlanego w toku postępowania zatwierdzającego posiadają kompetencję do ingerowania w techniczną zawartość projektu oraz winny w toku jego oceny analizować faktyczną realizację robót budowlanych. Niepoprawna interpretacja kluczowych dla rozstrzygnięcia przepisów prawa materialnego musiała implikować wydanie nietrafnego wyroku.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. polegającego na uwzględnieniu skargi i uchyleniu przez WSA w Gliwicach decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chorzowie w wyniku nieprawidłowego przyjęcia w przeważającej części uzasadnienia wyroku, iż organy administracyjne wydając w/w decyzje dopuściły się naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Bezpodstawna jest także teza kasacji, według której, uzasadnienie wyroku WSA w Gliwicach nie pozwala jednak w sposób jednoznaczny zdekodować stosunku Sądu do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., gdyż nie wynika z niego wprost, czy Sąd ów zarzut podzielił czy zanegował, a jedynie można tego domniemywać, co utrudnia w sposób znaczący kontrolę orzeczenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, powołując się na konkretne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 651/16), że skuteczny zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. wymaga wykazania, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności procesowej, a także wykazania, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Następnie jasno stwierdził, że tego skarżący nie wykazał.

Skuteczność pozostałych zarzutów procesowych, odnoszących się do postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy administracyjne, a także kontroli rezultatów tego postępowania przez Sąd pierwszej instancji, w tym czynności wyjaśniających związanych z dokumentami złożonymi przez skarżącego i inwestorkę, nie może być oderwana od zasadniczych przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Podobnie, ocena tezy sformułowanej przez Sąd pierwszej instancji, według której, doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, nie może być dokonywana bez uwzględnienia przyczyn uwzględnienia skargi.

Sąd pierwszej instancji podał dwa zasadnicze powody uchylenia zaskarżonych aktów.

Po pierwsze ocenił, że brak jest w decyzji PINB jakichkolwiek szczegółowych rozważań dotyczących zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym co do liczby kondygnacji. Kwestia liczby kondygnacji była z kolei sporna. Uzasadnienie decyzji PINB jest bardzo lakoniczne i nie wskazuje, z jakiego powodu twierdzenia skarżącego nie zostały uwzględnione.

Po drugie zaś uznał, że PINB dokonał zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, podając, że w dniu 15 maja 2019 r. inwestor złożył taki projekt. Sąd odnotował stwierdzenie PINB: "Projekt jest kompletny i uwzględnia wszystkie - opisane powyżej - zmiany." Jednak WINB zauważył: "W odpowiedzi na ekspertyzę techniczną projektant sporządził projekt budowlany zamienny - aneks, w którym sprostował błędny poziom posadowienia parteru budynku." (s. 7 decyzji).

W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie do końca wiadomo, która wersja projektu zamiennego została zatwierdzona, skoro o aneksie w decyzji pierwszej instancji nie ma mowy, jako że został dołączony później.

Sąd dodał, że WINB takie wadliwe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Nadto, błędnym było bezkrytyczne ustalenie przez PINB poprawności takiego projektu zamiennego.

Ustalenia Sądu pierwszej instancji co do kolejności czynności organów i inwestorki znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Projekt zamienny został złożony w dniu 15 maja 2019 r. Decyzja organu pierwszej instancji o zatwierdzeniu projektu zamiennego została wydana w dniu 6 sierpnia 2019 r. W dniu 3 września 2019 r. skarżący wniósł odwołanie, do którego dołączył Ekspertyzę techniczną, sporządzoną przez dr inż. K. M., kwestionująca prawidłowość projektu zamiennego.

Jak zaś stwierdził WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 7, akapit drugi od góry), "w kwestii dotyczącej wysokości budynku, ŚWINB stwierdza, iż wysokość budynku w trakcie realizacji została zwiększona o ok. 0,35 m, co określono w opisie technicznym oraz w części rysunkowej projektu zamiennego. W odpowiedzi na ekspertyzę techniczną projektant sporządził projekt budowlany zamienny – aneks, w którym sprostował błędny poziom posadowienia parteru budynku".

Jest więc oczywiste, że w trakcie postępowania odwoławczego doszło do korekty projektu budowlanego zamiennego w zakresie poziomu posadowienia parteru budynku. W tej sytuacji, jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności z ustaleniami organu odwoławczego. Może to wywoływać wątpliwości co do zakresu rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a następnie w wątpliwości w trakcie procedury uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Poziom posadowienia parteru budynku jest istotnym elementem ustalenia projektowanej liczby kondygnacji spornego budynku. W konsekwencji, wiąże się z tym druga przyczyna uwzględnienia skargi – brak rozważań, w decyzji PINB, dotyczących zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wskazana w Aneksie do projektu zamiennego zmiana poziomu posadowienia parteru bezpośrednio wpływa na kwalifikację najniższej kondygnacji.

W sytuacji, w której postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego będzie przeprowadzone ponownie, nie jest możliwe przesądzenie kwestii materialnoprawnych. Konieczne jest jednak wskazanie, że postępowanie naprawcze powinno być prowadzone w kierunku doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Dotyczy to także usunięcia skutków istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Co do zasady, doprowadzenie już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie może polegać na czynnościach lub robotach budowlanych powiększających zakres stwierdzonych wcześniej odstąpień.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie przesądzając tego zagadnienia na płaszczyźnie zastosowania prawa, należy rozważyć, czy zmiana poziomu posadowienia parteru, związana z robotami gruntowymi i wykonaniem murów oporowych, w obrębie najniższej kondygnacji, stanowi czynność zgodną z celem postępowania naprawczego, czy też stanowi obejście wymogu planu miejscowego w zakresie dopuszczalnej liczby kondygnacji.

Z tych powodów kwestia decydująca o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji jest tak istotna z punktu widzenia prawa materialnego.

W tym kontekście brak szczegółowego odniesienia się do polemicznych twierdzeń zawartych w specjalistycznych pismach przedłożonych przez strony nie stanowił uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zrozumiałe jest, że w postępowaniu odwoławczym, zgodnie z modelem reformatoryjnym, wynikającym m.in. z art. 138 § 1 i 2 oraz art. 136 K.p.a., możliwe jest przeprowadzenie czynności wyjaśniających i formułowanie ocen procesowych i materialnych odmiennych, niż przyjęto w decyzji organu pierwszej instancji, które jednak nie uniemożliwiają utrzymania zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w mocy. W niniejszej sprawie jednak, jak wynika z poprzedzających uwag, naruszenie zasady dwuinstancyjności wynikało przede wszystkim z istotnej różnicy między projektem zamiennym zatwierdzonym przez PINB, a treścią projektu będącą skutkiem aneksu.

Również zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. nie jest skuteczny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.