Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi K. C. na bezczynność Wójta Gminy Komańcza w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

K. C. (dalej: skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Wójta Gminy Komańcza (dalej: Wójt) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący zarzucił organowi administracji naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;

3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.

Skarżący wniósł o stwierdzenie dopuszczenia się przez organ bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że 18 września 2025 r. złożył za pośrednictwem usługi e-doręczenia wniosek o udostępnienie w formie elektronicznej informacji następującej treści:

1. czy Gmina eksploatuje system zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym (np. Philips CityTouch, Schreder Exedra, Lumion, Pollight itp.), a jeżeli tak, to jakiego używa oprogramowania; wskazanie liczby punktów świetlnych objętych systemem oraz jakie procentowo występuje pokrycie systemem względem wszystkich opraw oświetlenia ulicznego będącego w użytkowaniu Gminy;

2. udostępnienie pliku zawierającego aktualną inwentaryzację opraw wygenerowanego bezpośrednio z systemu (preferowany format CSV, XLSX lub JSON), zawierający jak najszerszy zakres informacji dostępnych w systemie;

3. udostępnienie raportu aktualnego stanu błędów/awarii wygenerowanego z systemu zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym (np. plik CSV/XLSX);

4. udzielenie informacji czy Urząd Gminy posiada techniczne możliwości cyklicznego generowania raportów usterek z systemu zarządzania oświetleniem ulicznym (np. cotygodniowy raport błędów/opraw niesprawnych zawierających daty, lokalizacje itp.);

5. w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie 4, podanie, czy raporty te mogą być publikowane cyklicznie w Biuletynie Informacji Publicznej;

6. jeśli publikacja cykliczna nie jest obecnie możliwa, wyjaśnienie jakie są tego przyczyny (braki organizacyjne, prawne, techniczne).

Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał przesłanie odpowiedzi za pośrednictwem poczty elektronicznej.

Skarżący podniósł, że pomimo upływu 14-dniowego terminu organ jedynie częściowo udostępnił żądane informacje, nie odnosząc się do pytań 2-6, w związku z czym w odniesieniu do nierealizowanej części wniosku pozostaje w bezczynności.

Według skarżącego wnioskowane informacje stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu, zatem organ winien rozpoznać wniosek dostępowy – albo udostępnić żądane informacje, albo wydać decyzję odmowną, ewentualnie rozważyć częściowe udostępnienie lub anonimizację. W jego ocenie wniosek nie dotyczył algorytmów, kodów źródłowych, czy paramentów technicznych, lecz danych – zestawień dokumentujących stan majątku gminy (oprawy oświetleniowe) i efekty realizacji zadania publicznego (awarie i ich obsługa). Wniosek nie dotyczył też opisu działania narzędzia, ani procesów technicznych, lecz wyniku jego pracy – plików i raportów, które odwzorowują stan majątku komunalnego i przebieg realizacji zadania publicznego. Skarżący podkreślił, że żądane dane nie mają charakteru wewnętrznego czy roboczego, przeciwnie – oddziałują ma sferę zewnętrzną: determinują bezpieczeństwo uczestników ruchu, komfort życia mieszkańców oraz rozliczenia gminy z wykonawcami usług serwisowych. Są to informacje o sposobie i efektach wykonywania zadania publicznego, służą udokumentowaniu sprawowania władzy publicznej. Zaznaczył, że prawidłowo prowadzona eksploatacja oświetlenia jest elementem realizacji zadań własnych gminy, a raporty z usterek i ich usunięcia stanowią rdzeń społecznej kontroli tej działalności. Pytania dodatkowe dotyczą zasad funkcjonowania podmiotu publicznego w sferze jawności, są to informacje o organizacji wykonywania zadania publicznego i praktyce jawnościowej organu, mieszące się w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zaznaczył, że Samorządowe Kolegia Odwoławcze uznają dane dotyczące infrastruktury oświetleniowej i raporty z systemów jej nadzoru za informację publiczną i ewentualna odmowa jej udzielenia powinna odbywać się zgodnie z reżimem ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej bezprzedmiotowość. Organ wskazał, że częściowo uwzględnił wniosek odpowiadając na wskazane zagadnienia, natomiast w pozostałym zakresie z ostrożności procesowej i celem uniknięcia dalszych zarzutów wydał decyzję z 11 października 2025 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów 1-4 wniosku, zatem sprawa została rozpatrzona w formie przewidzianej prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz.143; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 5 lutego 1999 r., I SAB 90/98).

Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.; dalej: u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności.

Celem skargi na bezczynność wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia takiej skargi znaczenie ma zatem kwestia tego, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada).

Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.

W niniejszej sprawie skarżący 18 września 2025 r. za pośrednictwem usługi e-doręczenia złożył do Urzędu Gminy Komańcza wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 1-6 jak wyżej.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ przesłał skarżącemu pismo z 30 września 2025 r., informujące, że odpowiedź na pytanie z pkt 1 została już udzielona (w piśmie z 2 lipca 2025 r.). Natomiast w zakresie punktów od 2 do 6 wniosku, organ poinformował skarżącego, że informacje te nie stanowią informacji publicznej, a ewentualne dane podlegają ochronie.

Według skarżącego żądane przez niego dane stanowią informację publiczną i ewentualna odmowa ich udostępnienia powinna odbywać się zgodnie z reżimem ustawy o dostępie do informacji publicznej. W jego ocenie są to informacje o sposobie i efektach wykonywania zadania publicznego oraz służą udokumentowaniu sprawowania władzy publicznej. Prawidłowo prowadzona eksploatacja oświetlenia jest elementem realizacji zadań własnych gminy. Tego rodzaju dane zostały wskazane w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. jako informacje publiczne.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są – zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Przedmiotem wniosku (pkt 2-6) są dane oparte na dokumentach generowanych przez system zarządzania oświetleniem ulicznym; plików inwentaryzacyjnych oraz raport usterek.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, że informacje żądane w pkt 2 – 6 wniosku nie stanowią informacji publicznej. Mimo, iż jak twierdzi skarżący, wniosek nie dotyczył algorytmów, kodów źródłowych czy parametrów technicznych, a wnioskujący domagał się treści danych – zestawień dokumentujących stan majątku gminy (oprawy oświetleniowe) i efekty realizacji zadania publicznego (awarie i ich obsługa) – to zdaniem Sądu rację w tym sporze należy przyznać organowi.

Wnioskowane informacje w pkt 2 – 6 obejmują szczegółowe dane techniczne i lokalizacyjne elementów systemu, które stanowią komponent systemu teleinformatycznego i są częścią szerszej infrastruktury gminnej. Szczegółowe informacje o rozmieszczeniu, identyfikatorach urządzeń, systemach sterowania i protokołach komunikacyjnych mają bezwzględnie techniczny charakter.

Nieautoryzowane wejście do systemu (na podstawie udostępnionych żądanych informacji) mogłoby wiązać się ponadto ze znaczonymi szkodami, z ingerencją w system, utratą jego autentyczności, bezpieczeństwa i rzetelności, który służy celom publicznym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że informacją publiczną nie jest informacja o sprawach "niepublicznych". Należy przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy:

1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania;

2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia;

3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania.

W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

Program komputerowy jest obecnie powszechnie wykorzystywanym narzędziem informatycznym. Nie jest to pojęcie zdefiniowane prawnie. Jego rozumienie przyjmowane w doktrynie i piśmiennictwie akcentuje jednak techniczny i instrumentalny charakter programu komputerowego. Przyjmuje się bowiem, że program komputerowy jest zbiorem instrukcji, poleceń czy też rozkazów przedstawionym w takiej formie, aby można je było wykonać bezpośrednio lub pośrednio w komputerze i przez to osiągnąć określone przez twórcę programu cele (zob. J. Szczotka, w: Prawo autorskie i prawa pokrewne - zarys wykładu, M. Poźniak-Niedzielska (red.), Bydgoszcz-Warszawa-Lublin 2007, s. 149; K. Sztobryn, Glosa do wyroku TS z dnia 22 grudnia 2010 r., C-393/09, LEX/el. 2011).

Na techniczny charakter programu komputerowego wskazuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w których akcentuje się, że program komputerowy nie stanowi informacji publicznej, lecz jest narzędziem do stworzenia takiej informacji (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska (w:) I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, Komentarz do art. 6, teza 41).

Dane dotyczące sposobu działania i możliwości programu komputerowego nie są informacją publiczną. Program komputerowy jest bowiem narzędziem, którego zastosowanie umożliwia dopiero organowi wytworzenie informacji publicznej. Sam jednak, mimo że służy do osiągnięcia takiego celu jak otrzymanie informacji publicznej, taką informacją nie jest. Nie określa bowiem zasad funkcjonowania, czy organizacji organu. Program komputerowy nie spełnia kryteriów kwalifikowania go ani jako "aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest bezpośrednio ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych", ani jako nośnika informacji o takiej aktywności, a tym samym informacja o używanym przez organ programie komputerowym nie jest informacją o "sprawach publicznych". Jako rodzaj narzędzia informatycznego wykorzystywanego przez organ w zakresie prowadzonej działalności, program komputerowy pozostaje w sferze swojego rodzaju infrastruktury technicznej wykorzystywanej przez organ w jego działalności i ułatwiający tę działalność, ale to nie ten instrument determinuje bezpośrednio kierunek i treść realizowanych przez organ zadań publicznych. Tym samym, nie spełnia przesłanki określonej w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyroki NSA z: 19 września 2019 r. I OSK 586/18; 12 września 2013 r. I OSK 719/13, 14 lipca 2023 r. II OSK 5124/21).

W opozycji do twierdzeń skarżącego, należy uznać, że brak jest podstaw do utożsamiania informacji o wykorzystywaniu konkretnego narzędzia technicznego z informacją o zasadach funkcjonowania podmiotu.

Podkreślenia wymaga, że dla stwierdzenia istnienia sprawy publicznej jako działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, nie jest wystarczające ustalenie jakiegokolwiek związku aktywności tych podmiotów z wypełnianiem przez te podmioty określonych zadań publicznych i realizowaniem określonych interesów i celów publicznych. Związek ten musi być bezpośredni. W przeciwnym wypadku ustawowe sformułowanie "informacja o sprawach publicznych" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) należałoby odczytywać wbrew treści tego przepisu i z zanegowaniem potrzeby i racjonalności unormowania art. 6 ust. 1 u.d.i.p. jako informacja o jakiejkolwiek aktywności organu w ramach wszelkich prowadzonych przez niego sprawach. Nie byłoby również potrzeby wprowadzania i definiowania w u.d.i.p. kategorii dokumentu urzędowego, skoro w istocie każdy nośnik jakiejkolwiek informacji miałby uzyskiwać walor informacji publicznej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że z akt sprawy wynika, iż oświetlenie uliczne sterowane jest przez specjalistyczny system informatyczny. Wniosek skarżącego w pkt 2 – 6 zawiera żądanie o "technikaliach", możliwościach funkcjonowania systemu oświetleniowego. Zawiera pytania o raporty błędów informatycznych powstających w czasie jego funkcjonowania. Niekwestionowane przez strony jest, że organ udzielił odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 1 wniosku. Pozostałe pytania dotyczą technicznych szczegółów funkcjonowania systemu, narzędzia w postaci programu informatycznego. W przekonaniu Sądu, mimo że dotyczą one majątku publicznego, funkcjonowania podmiotu publicznego, to z uwagi na ich ściśle informatyczną, techniczną treść, nie stanowią informacji publicznej. Szczegóły funkcjonowania systemu informatycznego sterującego oświetleniem nie mieszczą się więc w zakresie informacji publicznej o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.).

W ocenie Sądu Wójt uczynił zadość swojemu obowiązkowi rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, reagując w przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej terminie, w formie zwykłego pisma. Organ prawidłowo poinformował skarżącego pismem z 30 września 2025 r., że dane objęte wnioskiem dostępowym skarżącego w pkt 2 – 6 nie stanowią informacji publicznej. Odpowiedzi udzielono w ustawowym 14-dniowym terminie oraz we właściwej formie. Wbrew zarzutom skarżącego, organ nie miał obowiązku wydawania w tym zakresie decyzji, (mimo iż ostatecznie taka decyzja została wydana), bowiem decyzję wydaje się w sytuacji, gdy wnioskowana informacja ma status informacji publicznej, ale organ odmawia jej udostępnienia z uwagi na okoliczności uzasadniające ograniczenie prawa dostępu do niej. Skoro żądana przez skarżącego informacja statusu informacji publicznej nie posiadała, wystarczające zatem było poinformowanie go o stanowisku organu w formie zwykłego pisma.

Z przedstawionych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.