Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Szefa Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] lutego 2016 r.

[...] – zwana dalej stowarzyszeniem, w dniu 1 grudnia 2015 r. wystąpiła do Kancelarii Prezydenta RP z wnioskiem o udostępnienie następujących informacji:

1) o liczbie opinii/analiz zamówionych przez Kancelarię Prezydenta RP w związku z sytuacją związaną z Trybunałem Konstytucyjnym w okresie od 18 października 2015 r.,

2) wymienienie autorów przekazanych Kancelarii Prezydenta albo Prezydentowi RP opinii/analiz dotyczących sytuacji z Trybunałem Konstytucyjnym w okresie od 18 października 2015 r.,

3) udostępnienie skanów opinii/analiz znajdujących się w posiadaniu Kancelarii Prezydenta RP niezależnie od tego kto je sporządził dotyczących sytuacji z Trybunałem Konstytucyjnym powstałych/złożonych/przekazanych od 18 października 2015 r.,

4) udostępnienie skanów umów na przygotowanie opinii/analiz dotyczących sytuacji z Trybunałem Konstytucyjnym w okresie od 18 października 2015 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] organ poinformował stowarzyszenie, iż Kancelaria Prezydenta RP nie zamawiała i w konsekwencji nie posiada opinii/analiz, których przedmiotem byłaby "sytuacja związana z Trybunałem Konstytucyjnym w okresie od 18 października 2015 r.", w związku z tym nie dysponuje również skanami umów w tym zakresie.

Stowarzyszenie zostało również poinformowane, iż od 18 października 2015 r. Kancelaria Prezydenta RP zamówiła (zgodnie z umowami z dnia [...] i [...] grudnia 2015 r., z terminem realizacji na dzień 4 grudnia 2015 r.) 4 opinie prawne:

2 opinie w przedmiocie:

1) Czy doszło do naruszenia prawa przy zgłoszeniu kandydatów na sędziów Trybunału Konstytucyjnego w kontekście ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1064 z późn. zm. ) i uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r.- Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r. poz. 32. z późn. zm.) w zakresie podmiotu uprawnionego i terminu zgłoszenia kandydatów na sędziów Trybunału Konstytucyjnego w trakcie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej VII kadencji?

2) Czy uchwala Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej o wyborze sędziego Trybunału Konstytucyjnego podjęta częściowo na podstawie Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, a częściowo na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym jest ważna i skuteczna?

3) Czy Sejm Rzeczypospolitej Polskiej następnej kadencji może podjąć uchwalę stwierdzającą brak mocy prawnej uchwały podjętej przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej poprzedniej kadencji z naruszeniem prawa?

4) Czy Sejm Rzeczypospolitej Polskiej ustępującej kadencji może, ewentualnie powinien, dokonywać wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, których kadencja wygasa po dacie wyborów parlamentarnych lub pod rządami Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej następnej kadencji?

oraz 2 opinie w przedmiocie:

Czy Prezydent jest związany uchwałą Sejmu RP stwierdzającą brak mocy prawnej uchwały Sejmu RP o wyborze sędziego Trybunału Konstytucyjnego?

Organ wskazał jednocześnie, że opinie te ze względu na ich zakres, cel i termin sporządzenia nie stanowią informacji publiczne, jednak udostępnił stowarzyszeniu zanonimizowane skany umów zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP w przedmiocie ww. 4 opinii.

Natomiast wobec faktu, iż autorzy ww. opinii są osobami fizycznymi objętymi ochroną prawa do prywatności, wynikającą z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ wezwał stowarzyszenie, na podstawie art. 64 § 2 Kpa, do złożenia podpisanego wniosku.

Podpisany zgodnie z zasadami reprezentacji stowarzyszenia wniosek wpłynął do Kancelarii Prezydenta RP w dniu 1 lutego 2016 r.

Szef Kancelarii Prezydenta RP, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) – zwanej dalej Kpa, i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.), w dniu [...] lutego 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych osobowych, tj. imion i nazwisk wykonawców opinii będących przedmiotem, zawartych przez Skarb Państwa – Kancelarię Prezydenta RP, umów o dzieło: nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jest konstytucyjnym prawem obywateli, które swoje dookreślenie znajduje w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jednak nie wszystkie informacje publiczne podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa.

Wobec powyższego, udostępnienie – w stosunku do wykonawców umów wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji – danych osobowych w postaci: imienia i nazwiska, w przypadku, gdy osoby te nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, umowy z nimi zostały nie zostały zawarte w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a także w sytuacji, gdy organ nie dysponuje oświadczeniami pochodzącymi od tych osób o rezygnacji z przysługującego im prawa, zostałoby dokonane z naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podmiotami, których dobro jest chronione poprzez zastosowanie art. 5 ust. 2, są osoby fizyczne, będące stronami umów wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji. Z oczywistych względów niemożliwym jest bardziej szczegółowe oznaczenie podmiotów, których ochrona polega na nieudostępnianiu ich danych osobowy tj. imion i nazwisk.

Szef Kancelarii Prezydenta RP, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 127 w zw. z art. 127 § 3 Kpa, w dniu [...] marca 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą.

Organ w uzasadnieniu decyzji podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji poprzedzającej. Jednocześnie organ stwierdził, że nie sposób uznać by powołane w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy orzecznictwo sądowoadministracyjne stanowiło podstawę do udostępnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych niepełniących funkcji publicznych, szczególnie, że przedmiotowa kwestia była już przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 2499/13 stwierdził, że "autorzy umów o dzieło podpisanych z Kancelarią Prezydenta RP nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne lub osobami mającymi związek z pełnieniem tych funkcji w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy".

Dalej organ wyjaśnił, że podstawą mającą znaczenie ze względu na okoliczności sprawy jest wskazane powyżej prawo do prywatności i wypływająca z niego ochrona danych osobowych tj. imienia i nazwiska osób fizycznych, które zawierając umowę, nie występują jako przedsiębiorcy oraz ze względu na charakter wykonywanych czynności nie posiadają przymiotu osoby pełniącej funkcję publiczna w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Decyzja Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] marca 2016 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Stowarzyszenie [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze podniesiono, że organ odmawiając udostępnienia żądanej informacji publicznej naruszył następujące przepisy:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy,

2) art. 61 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o podmiotach zawierających umowy,

3) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach stron umów narusza prywatność, a w konsekwencji także błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

Szef Kancelarii Prezydenta RP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Natomiast art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie natomiast z art. 135 tej ustawy, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca dostępu do informacji publicznej wydana na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych.

Ustawodawca, przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych, wskazał w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, iż tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z nich jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która jednak nie dotyczy udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w ograniczonym zakresie, w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach.

Zgodnie z 5 art. 2. ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, iż żądana przez stronę skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym dla prawidłowego załatwienia zgłoszonego przez stronę skarżącą wniosku o udostępnienie takiej informacji, winny znaleźć zastosowanie przepisy tej ustawy.

Nie budzi także wątpliwości, że żądanie dostępu do informacji publicznej nie oznacza automatycznie, iż adresat wniosku o udostępnienie takowej informacji jest bezwzględnie zobowiązany do jej ujawnienia. Jak już wyżej podano, art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji, wskazuje, iż przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Jedną z takich ustaw jest ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922), gdzie w art. 6 ust. 1 i 2 wskazano, że za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest zaś osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne.

W świetle powyższych regulacji przyjąć należy, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinien rozważyć, czy zachodzi potrzeba ochrony prywatności osoby fizycznej, która jest stroną zawartej umowy cywilnoprawnej z podmiotem reprezentującym Skarb Państwa. W razie zaś uznania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, to wówczas organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien – na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 powołanej ustawy (vide: wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 933/11; oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 967/12, dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując analizy okoliczności sprawy w powyższym zakresie organ winien jednak mieć świadomość, iż ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji publicznej", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2003 r., w sprawie o sygn. akt II SAB 199/03; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie sygn. akt I OSK 678/11, dostępne j.w.).

Okoliczność, iż istnieje w systemie obowiązującego prawa norma będąca podstawą do tego aby odmówić dostępu do informacji publicznej nie oznacza, iż można z tej normy korzystać w dyskrecjonalny sposób, w oderwaniu od realiów sprawy.

Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ zobowiązany jest ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności, inną tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o konieczności udostępniania informacji publicznej w postaci umów cywilnoprawnych wraz z danymi osobowymi podmiotów otrzymujących wynagrodzenie ze środków publicznych. Uzasadniając takie stanowisko, sądy wskazują na jawność i związany z nią dostęp do informacji publicznej, które maja wymuszać transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej i zapewnić kontrolę nad działaniami organów administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym (zob. wyroki NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 916/12, LEX nr 1394107 oraz z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14 dostępny j.w.).

Trzeba jednak wskazać, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie ujawniania danych osobowych osób fizycznych, które zawarły umowę z podmiotem publicznym i otrzymały wynagrodzenie ze środków publicznych, nie jest jednolite. W uzasadnieniu wyroku z 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13 (LEX nr 1463584) NSA przyjął, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi o informacje o osobach pełniących funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługujących im praw. Zdaniem Sądu autorzy opinii eksperckich przez zawarcie umowy o dzieło nie stają się osobami pełniącymi funkcje publiczne, ani też osobami mającymi związek z pełnieniem tych funkcji. Tym samym nie jest uzasadnione w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pozbawianie tych osób ochrony prywatności.

Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11. Do wyroków tych odwołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uznaje, że stanowią one legitymizację do odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, sam fakt działalności osoby fizycznej na podstawie umowy cywilnoprawnej nie wyklucza uznania, że osoba ta jest osobą pełniącą funkcję publiczną lub ma związek z pełnieniem tych funkcji. Wniosek ten wynika z zapoznania się przez Sąd z oryginałami przedmiotowych umów o dzieło okazanych Sądowi przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r.

Prowadząc postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że osoby fizyczne, które zawarły przedmiotowe umowy o dzieło nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a umowy nie zostały zawarte w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Ponadto organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że nie dysponuje oświadczeniami tych osób, że rezygnują z przysługującego im prawa określonego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu powyższe uchybienia organu w sposób wystarczający uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto prowadząc postępowanie administracyjne organ całkowicie pominął kwestię związaną z udostępnieniem danych osobowych na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, a w szczególności przesłanek określonych w art. 23 powołanej wyżej ustawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany jest usunąć stwierdzone uchybienia, a w szczególności uzupełnić materiał dowodowy, poprzez uzyskanie stanowiska (zgody lub jej odmowy) osób fizycznych na przetwarzanie ich danych osobowych - stron przedmiotowych umów o dzieło.

Wobec stwierdzenia, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 li a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.