Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 29 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radną 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 30 września 2015 r. do Rady Miejskiej R. wpłynął wniosek [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej - "spółka" lub "skarżąca spółka") o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radną K. R. W uzasadnieniu wniosku pracodawca podał, że zamierza rozwiązać z K. R. zatrudnioną na stanowisku kierownika biura obsługi klienta umowę o pracę, z powodu nie stosowania się przez nią do poleceń przełożonych, nie przestrzegania czasu pracy, regulaminu pracy oraz ustalonego w zakładzie pracy porządku, nie przestrzegania obowiązku dbałości o dobro zakładu pracy oraz nie przestrzegania zasad współżycia społecznego, przy czym przyczyny te wzajemnie się przenikają i niejednokrotnie jedno niewłaściwe zachowanie stanowi naruszenie kilku obowiązków. Przyczyny rozwiązania umowy o pracę były szczegółowo uzasadnione okoliczności, przy czym każda z nich, jak podnosiła spóła, stanowiła samodzielną i wystarczającą przesłankę do rozwiązania umowy o pracę.

Uchwałą z dnia 29 października 2015 r. nr [...] Rada Miejska w R. nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną - K. R..

W uzasadnieniu uchwały organ wyjaśnił, że w dniu 22 października 2015 r. wniosek pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radną był przedmiotem posiedzenia Komisji Samorządowej Rady Miejskiej R. W posiedzeniu brali udział przedstawiciele pracodawcy. Radna K. R. nie brała udziału w posiedzeniu komisji samorządowej, złożyła natomiast w dniu 21 października 2015 r. do Urzędu Miasta R. pisemne stanowisko, które zostało omówione przez komisję samorządową na posiedzeniu w dniu 27 października 2015 r. Rada Miejska R. po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia wniosku oceniła przedłożoną argumentację za niewystarczającą do rozwiązania stosunku pracy z radną. Podkreśliła, że rozpatrywała wniosek pracodawcy biorąc pod uwagę przede wszystkim argumenty dotyczące działalności K. R. w wypełnianiu mandatu radnej Miasta R.

Rada Miejska powołała radną K. R. do składu osobowego Komisji: 1) Oświaty i Wychowania - powierzając jej funkcję Przewodniczącej Komisji, 2) Rewizyjnej - jako członka tej Komisji. Radna systematycznie uczestniczyła zarówno w obradach sesji, jak i posiedzeniach komisji. W ramach wykonywania mandatu radnego, jego ustawowym obowiązkiem jest branie udziału w posiedzeniach zarówno sesji jak i komisji, nie tylko tych planowych, ale również ponadplanowych, zwoływanych dla zaistniałych, trudnych do przewidzenia okoliczności. Radna K. R. brała również udział w spotkaniach zarówno, jako Przewodnicząca Komisji Oświaty i Wychowania, jak i tych, których organizatorem była Gmina R. a jako przedstawicielka Gminy R. a. Frekwencja radnej K. R. za okres od 2 grudnia 2014 r. do 30 września 2015 r. była następująca: - sesje Rady Miejskiej R. - na 14 sesji, radna brała udział w 12 sesjach, co stanowi 85,71% ogółu sesji; - posiedzenia Komisji - na 22 posiedzenia, radna była obecna na 20 posiedzeniach, co stanowi 90,9% ogółu posiedzeń Komisji. Wypełniając obowiązki wynikające z przepisu art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radna K. R., zdaniem organu, utrzymuje stałą więź z mieszkańcami, poprzez udział w spotkaniach radnych ze społecznością lokalną. Przedstawiona wyżej frekwencja udziału radnej w pracach Rady Miejskiej R., również tych dodatkowych i ponadplanowych pozwala stwierdzić, że radna rzetelnie i sumiennie realizuje obowiązki wynikające ze sprawowania mandatu radnego gminy. Istotne jest, że w przedmiotowej sytuacji radna wykonuje swój mandat w sposób prawidłowy (nie nadużywa swoich kompetencji, wykonuje swoje funkcje w sposób należyty) i wobec powyższego Rada Gminy prawidłowo postąpiła odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z tego powodu, że przyczyny wskazane przez pracodawcę związane są z wykonywaniem mandatu przez radnego. Uzasadnieniem takiego poglądu, zdaniem organu, jest fakt, że na ochronę zasługuje jedynie prawidłowe wykonywanie mandatu przez radnego, a nieprawidłowe jego wykonywanie nie powinno znajdować ochrony prawnej.

Pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] wezwała Radę Miejską R. do usunięcia naruszenia interesu prawnego (a zarazem i naruszenia prawa) poprzez wyeliminowanie z obrotu (uchylenie) przedmiotowej uchwały oraz ponowne, wnikliwe i rzetelne rozpatrzenie wniosku spółki o wyrażenie

zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radną K. R., a także udzielenie tejże zgody.

Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi ze strony Rady Miejskiej R., w związku z powyższym Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżonemu rozstrzygnięciu Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.) poprzez:

a) jego błędną, rozszerzającą wykładnię polegającą na rozciąganiu pojęcia "zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu" na zdarzenia nie mające takiego charakteru,

b) jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radną K. R.:

* w sposób arbitralny, z przekroczeniem granic swobodnego uznania,

* w zupełnym oderwaniu od motywów podanych we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radną,

* bez uprzedniego podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego,

* bez przeprowadzenia wszechstronnej i wnikliwej analizy stanu faktycznego,

* bez przeprowadzenia na forum Komisji Samorządowej Rady Miejskiej R. jakiejkolwiek dyskusji co do meritum wniosku skarżącej, jakiegokolwiek porównania i analizy stanowisk skarżącej i radnej,

* w sytuacji wprowadzenia radnych Rady Miejskiej R. uczestniczących w głosowaniu zaskarżonej uchwały w istotny błąd co do treści przyczyn zamierzonego rozwiązania umowy o pracę z radną podanych we wniosku przez skarżącą, co do oceny (kwalifikacji) tych przyczyn oraz co do sposobu procedowania nad wnioskiem na forum Komisji Samorządowej RM R.,

* bez odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały do norm powszechnie obowiązujących w polskim porządku prawnym,

* bez odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały do wszystkich przyczyn zamierzonego rozwiązania umowy o pracę z radną, podanych w uzasadnieniu wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radną,

c) jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radną, będące następstwem przyjęcia, że przyczyny podane przez skarżącą we wniosku o wyrażenie zgody są zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez radą mandatu, mimo iż:

- wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radną K. R. skarżąca nie uzasadniła zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez radną mandatu,

- we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radną K. R. skarżąca wskazała szereg istotnych przesłanek, niemających związku z wykonywaniem przez radną mandatu, a w pełni uzasadniających rozwiązanie z radną stosunku pracy.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że we wniosku inicjującym postępowanie wyjaśniła motywy jakie spowodowały konieczność zwolnienia radnej z pracy. Podkreśliła, iż przyczyny tego zwolnienia nie mają jakiegokolwiek związku z wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika. Zdaniem Spółki, Rada Miejska w R. dokonała nieprawidłowej, bo rozszerzającej wykładni podjęcia "zdarzeń związanych z wykonywaniem mandatu".

Odnosząc się do przyczyn wskazanych we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną skarżąca spółka podała, iż radna: nie stosuje się do poleceń służbowych bezpośrednio przełożonego, dotyczących między innymi organizacji i czasu pracy biura obsługi klienta (pkt 1 wniosku); dopuściła się samowolnego ogłoszenia kontrahentom spółki przerwy w świadczeniu przez spółkę usług narażając ją na straty i utratę wizerunku w oczach kontrahentów (pkt 2 wniosku); notorycznie nie przestrzega dyscypliny czasu pracy, tj. bez poinformowania przełożonego o przyczynach, a w sytuacjach wymagających zgody przełożonego/pracodawcy, bez jego zgody, wielokrotnie spóźnia się do pracy, samowolnie opuszcza stanowisko pracy a nawet miejsce pracy w godzinach pracy (pkt 3 wniosku); wykonuje czynności, o których mowa w art. 31 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych, w godzinach pracy bez uprzedniej zgody pracodawcy (pkt 4 wniosku); wykonuje czynności, o których mowa w art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, w godzinach pracy nie tylko bez zgody pracodawcy, ale i bez złożenia formalnego wniosku zarządu organizacji związkowej w tym zakresie (pkt 5 wniosku); nie zawiadamia o wykonywaniu czynności w ramach funkcji radnej i samowolnie opuszcza stanowisko pracy w celu uczestniczenia w ponadplanowych posiedzeniach Rady Miasta R., jak i w ponadplanowych posiedzeniach komisji, co destabilizowało pracę innych pracowników, a także spowodowało otrzymanie nienależnego wynagrodzenia, a tym samym powstanie szkody majątkowej pracodawcy (pkt 6 wniosku); celowo przedkłada pracodawcy nierzetelną ewidencję czasu pracy, w której wskazuje jako godziny świadczenia pracy czas, w którym pracy nie świadczyła, jak również, w konsekwencji, pobiera za ten czas nienależne wynagrodzenie za pracę (pkt 7 wniosku); godzi w dobre imię pracodawcy rozpowszechniając nieprawdziwe informacje, jakoby pracodawca dopuszczał się rażących naruszeń prawa (pkt 8 wniosku); nie przestrzega zasad współżycia społecznego w zakładzie pracy i poza nim, w tym m.in. wywołuje liczne konflikty w zakładzie pracy, antagonizuje załogę i stawia się w uprzywilejowanej pozycji wobec innych pracowników (pkt 9 wniosku). Przy żadnej z w/w czynności, zdaniem skarżącej, K. R. nie działała w charakterze radnej. Istotą zarzutu nie było to, że radna bywała nieobecna w zakładzie pracy z powodu uczestniczenia w pracach organów gminy, lecz to, że nie informowała pracodawcy, ani ex ante, ani ex post, w jakich terminach będzie nieobecna w pracy z uwagi na swój udział w planowych, jak i ponadplanowych sesjach Rady Miejskiej R. i posiedzeniach Komisji, których jest członkiem.

Ponadto za okres zwolnienia od pracy (w celu umożliwienia radnemu udziału w pracach organów gmin) nie przysługuje radnemu od pracodawcy wynagrodzenie. Dlatego też fakt zwolnienia od pracy pracownika, pełniącego funkcje radnego w celu brania udziału w pracach organów gminy, powinien zostać odnotowany w ewidencji czasu pracy. Tymczasem, jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w zakładzie pracy, K. R. notorycznie deklarowała w ewidencji czasu pracy jako czas pracy (czas przepracowany), czas, przez który tej pracy faktycznie nie świadczyła (dotyczyło to zarówno nieobecności związanych z udziałem w pracach organów gminy, jak i zresztą nieobecności wywołanych innymi, bliżej nieokreślonymi przyczynami), co doprowadziło do wypłaty nienależnego jej wynagrodzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. zostało wpisane do protokołu rozprawy zastrzeżenie w trybie art. 105 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o naruszeniu przepisu art. 66 § 1 tej ustawy, zgłoszone przez skarżącą spółkę w piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola zaskarżonej uchwały w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną dokonana w oparciu o w/w kryteria prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Poza sporem w sprawie pozostawało zachowanie terminu i spełnienie wymagań formalnych przez skarżącą spółkę do złożenia przedmiotowej skargi, a także interes prawny spółki (pracodawcy radnej) do zaskarżenia uchwały.

Na wstępie trzeba przywołać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym - kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane (zob. wyrok NSA ośrodka zamiejscowego w Krakowie, z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 363/03).

Zgodnie natomiast z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Nawet bowiem w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała odmawiająca takiej zgody stanowi nadużycie prawa i przez to narusza chociażby art. 8 kodeksu pracy (tak: A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, PiZS 1992 r., z. 7).

Art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej również jako - "u.s.g.") stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przepis ten ma charakter ius cogens, co oznacza, że obowiązuje on w sposób bezwzględny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2014r., w sprawie o sygn. akt II OSK 3133/13, podniósł, że celem regulacji art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania się" z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Jak wynika z literalnego brzmienia przywołanego przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g., ustawodawca nie określił w nim szczególnych wymagań dotyczących uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiocie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Jednak nie znaczy to, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie podlega żadnym wymogom.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że uchwała podjęta w trybie powyższego przepisu, mocą której organ odmawia wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, winna zawierać jasne i kompletne uzasadnienie. Obowiązek ten wyprowadzany jest z wykładni systemowej i celowościowej. Ponadto, uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na zwolnienie z pracy radnego wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, Wokanda 2006, nr 11, s. 37 i wyrok NSA z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1747/08, Wspólnota 2009 r., nr 13, s. 45).

W judykaturze podnosi się również, że uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 510/07).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu orzekającego, uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest dotknięte istotną wadliwością, która niezależnie od sposobu procedowania, skutkuje wyeliminowaniem aktu z obrotu prawnego.

Przede wszystkim trzeba wskazać, że wniosek skarżącej spółki zawierał 9 przyczyn (wymienionych w odrębnych punktach oraz szczegółowo uzasadnionych), z których każda, w ocenie wnioskodawcy, stanowiła samodzielną i wystarczającą podstawę rozwiązania stosunku pracy z radną. Natomiast w uzasadnieniu uchwały poprzestano na przywołaniu przyczyny tylko z punktu 6, o następującej treści: "nie zawiadamianie pracodawcy o wykonywaniu czynności w ramach funkcji radnej Miasta R. i samowolne opuszczanie stanowiska pracy w celu uczestniczenia w ponadplanowych posiedzeniach Rady Miasta R., jak i w ponadplanowych posiedzeniach komisji co destabilizowało, pracę innych pracowników, a także spowodowało otrzymanie przez Panią K. R. nienależnego wynagrodzenia, a tym samym powstanie szkody majątkowej pracodawcy". W uchwale zwrócono uwagę na okoliczność łączenia przez radną obowiązków zawodowych z obowiązkiem społecznym i wywiedziono, że czas poświęcony na realizację obowiązków zawodowych będzie w takiej sytuacji relatywnie mniejszy w stosunku do innego pracownika, zatrudnionego na równorzędnym stanowisku. Podkreślono także w uchwale, okoliczność systematycznego uczestnictwa radnej w obradach sesji, jak i w posiedzeniach komisji oraz rzetelnego i sumiennego wykonywania mandatu, konstatując, że tylko prawidłowe wykonywanie mandatu zasługuje na ochronę.

Zupełne pominięcie w uchwale innych wskazanych przez pracodawcę przyczyn rozwiązania umowy o pracę z radną jest nieuprawnione i powoduje, że dokonana ocena jest niepełna i budzi wątpliwości co do swojej rzetelności. Jeśli Rada Miejska, jak podniosła w uzasadnieniu uchwały, "oceniła przedłożoną argumentację za niewystarczającą do rozwiązania stosunku pracy ...", to powinna wskazać i wyjaśnić dlaczego. Nie można też dokonać prawidłowej oceny wniosku w całkowitym oderwaniu od innych wskazanych w nim przyczyn, zwłaszcza gdy istnieje pomiędzy nimi rzeczywisty związek. Z uchwały nie wynika, dlaczego podniesione przez skarżącą spółkę argumenty nie przekonały Rady, ani też czy Rada podzieliła, i w jakim zakresie stanowisko radnej. W piśmie bowiem z dnia 19 października 2015 r. radna zaprzeczyła stawianym jej zarzutom, ustosunkowując się do każdej z wymienionych we wniosku przyczyn rozwiązania stosunku pracy. Przedstawione przez nią okoliczności oraz dowody, mogą zaś świadczyć, że twierdzenia przedstawione we wniosku skarżącej są nierzetelne, a częściowo nieprawdziwe, np. odnośnie samowolnego ogłoszenia kontrahentom Spółki przerwy w świadczeniu przez nią usług (zarzut zawarty w pkt 2 wniosku).

Odnosząc się natomiast do przyczyny określonej w punkcie 6 wniosku (przywołanej w uchwale), to zdaniem Sądu, niezawiadamianie pracodawcy o terminach uczestnictwa w planowych czy ponadplanowych posiedzeniach (Rady Miasta i jej komisjach) powinno być rozpatrywane jako nadużycie prawa. Takie postępowanie pracownika, będącego radnym, nie może zasługiwać na akceptację, a przede wszystkim na ochronę. Nie można też przyjąć, że naruszenie obowiązku powiadamiania pracodawcy o nieobecności w pracy, nawet gdy wiąże się ono z uczestnictwem w posiedzeniach Rady i komisji, mogło stanowić zdarzenie związane z wykonywaniem mandatu - w rozumieniu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (a tym samym, że wypełnia ono dyspozycję tego przepisu). Taka konstatacja byłaby sprzeczna z celem tej normy prawnej, którym jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu. Trzeba zaznaczyć, co podkreślała skarżąca spółka, że istota zarzutu z punktu 6 wniosku, nie sprowadzała się do nieobecności radnej w zakładzie pracy z powodu uczestnictwa w pracach organu gminy, ale na nie informowaniu pracodawcy (ani przed, ani po) w jakich terminach (dniach i godzinach) będzie lub była nieobecna, co stanowi naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych.

Jednocześnie kwestia braku powiadamiania pracodawcy, podobnie jak w przypadku innych przyczyn ujętych we wniosku, nie została przez organ poparta jakimikolwiek ustaleniami. Nie wiadomo czy w ocenie Rady Miasta, radna faktycznie zawiadamiała, czy nie zawiadamiała pracodawcę o swojej nieobecności. Skarżąca spółka twierdzi, że nie zawiadamiała, natomiast radna w swoim piśmie, że zawiadamiała.

Jak podnosi się również w judykaturze - ocena argumentów pracodawcy i radnego winna być dokonana przez pryzmat wszystkich znanych okoliczności oraz znajdować poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego. Wówczas, ocena taka (a w konsekwencji także podjęta w jej rezultacie uchwała), będzie korzystać z przymiotu legalności i z ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 788/13, podniesiono, że stanowi naruszenie prawa podjęcie uchwały o odmowie wyrażenia zgody w przypadkach, które nie są do pogodzenia z wartościami wypływającymi z Konstytucji RP, która nakłada na funkcjonariuszy publicznych obowiązek rzetelności, nienagannej postawy w życiu osobistym i zawodowym. Granice odmowy wyrażenia zgody na zwolnienie muszą być wyznaczone ochroną tych wartości. Zatem, motywy dla jakich podjęto uchwałę udzielającą bądź odmawiającą wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały.

Podsumowując, motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy czy rada będzie zobowiązana odmówić wyrażenia zgody (w przypadku zdarzenia związanego z wykonywaniem mandatu) czy też odmówi z innego powodu. O motywach jakimi się kierowano można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały, zaś brak uzasadnienia, wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada, uniemożliwia ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 (vide: wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/10).

Dlatego uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie może być podjęta w sposób abstrakcyjny, oderwany od motywów podanych przez pracodawcę, jak również powinna być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz mieć oparcie w stanie faktycznym, dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy (por. NSA z dnia 18 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 193/13).

Niewątpliwie więc kontrolowana uchwała została podjęta bez uprzedniego poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie stanowiącym istotę przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nie dokonano oceny wiarygodności wzajemnie sprzecznych twierdzeń skarżącej spółki i radnej, popartych dowodami.

Ponadto, jak podnosi się w orzecznictwie - "ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Zatem w każdym przypadku nie wyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę" (zob. cyt. już wyrok NSA w sprawie II OSK 3133/13).

Możliwość odmowy udzielenia zgody przez radę, uzależniona jest zasadniczo od istnienia związku pomiędzy planowanym zwolnieniem z pracy, a wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uzasadnienie więc uchwały powinno się skupić na zbadaniu istnienia związku pomiędzy zamierzonym zwolnieniem a wykonywaniem mandatu przez radną, czego w niniejszym postępowaniu zaniechano. Bezwzględna bowiem odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawę rozwiązania stanowi zdarzenie związane z wykonywaniem mandatu, w sytuacji zaś rozwiązana umowy z innych przyczyn, ochrona radnego ma charakter relatywny, uwzględniający całokształt okoliczności. Nie może ujść uwadze, że w uzasadnieniu kontrolowanej uchwały zostały przywołane okoliczności obojętne z punktu widzenia prawidłowości jej podjęcia.

Poczynione rozważania prowadzą do uprawnionego wniosku, że zaskarżona uchwała jest także przedwczesna.

W konsekwencji zapadłego orzeczenia Rada Miasta R. będzie zobowiązana ponownie rozpoznać wniosek skarżącej spółki i ponownie podjąć uchwałę w przedmiocie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną. Uzasadnienie uchwały będzie musiało spełniać wymogi, o których mowa w dokonanych powyżej rozważaniach. Przede wszystkim zaś podjęta uchwała powinna w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wyjaśnić motywy, jakimi kierowała się Rada Miasta przy jej podejmowaniu, a które powinny znaleźć oparcie w stanie faktycznym sprawy wynikającym z oceny wiarygodności stanowisk stron, dokonanej poprzez pryzmat przedstawionych dowodów. Jednocześnie wyrażenie zgody przez Radę, jak i odmowa, muszą być podporządkowane ochronie wartości, które są istotne i chronione przez państwo prawa, zaś Rada Miasta ma prawo zając stanowisko oceniając wniosek z punktu widzenia poszanowania standardów i kryteriów obowiązujących w prawie pracy.

To, że okoliczności sprawy są złożone, nie może zwalniać Rady Miasta od obowiązku poczynienia ustaleń w zakresie istotnym dla spełnienia wymogów przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Na marginesie można dodać, że analiza treści uchwały wskazuje na chęć "uniknięcia" przez Radę uzasadnienia swojego stanowiska, co jest niedopuszczalne.

Odnośnie zastrzeżenia zgłoszonego przez skarżącą spółkę w przedmiocie naruszenia przepisu art. 66 § 1 p.p.s.a. (kreującego obowiązek wzajemnego doręczania pism procesowych w toku postępowania przez pełnomocników stron pod rygorem ich zwrotu), to nie jest ono zasadne, gdyż uczestniczką niniejszego postępowania jest również radna K. R., która nie jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. (na zasądzoną kwotę składa się wpis sądowy - 300 zł , opłata skarbowa - 17 zł i wynagrodzenie radcy prawnego - 480 zł).