Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 23 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ T.Świstak

Postanowieniem z dnia z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. na podstawie art. 119 § 1 i 2 art.120 § 1 i 2 oraz art. 121 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 z późn. zm.) nałożył na J. K. matkę małoletniej J. K. grzywnę w kwocie 150,00 zł i wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w terminie do dnia [...] grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż obowiązek poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym zawarty w tytule wykonawczym z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] nałożony został upomnieniem z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] na J. K. matkę małoletniej J. K.

Organ wskazał, iż nałożony na matkę dziecka obowiązek wynika wprost z art. 5 ust.2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234. poz,1570 z późn.zm.), bowiem w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązku polegającego na poddaniu się szczepieniom ochronnym osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią. W rozstrzyganej sprawie obowiązek poddania szczepieniom ochronnym dotyczy osoby małoletniej J. K. ur. [...] lipca 2011 r. znajdującej się pod prawną opieką rodziców. Wobec powyższego odpowiedzialność za wypełnienie obowiązku polegającej na poddaniu osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią.

Dalej organ wyjaśnił, iż przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalono, iż małoletnia J. K. nie została poddana obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynikającym z Programu Szczepień Ochronnych na rok 2011 oraz 2012 (załącznik do Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 października 2010 r. oraz załącznik do Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 października 2011 r.), zawierającego także kalendarz szczepień obowiązkowych dzieci i młodzieży według wieku. Zobowiązany rodzic małoletniej nie wykonał dobrowolnie obowiązku nałożonego upomnieniem z dnia [...] listopada 2012 r.

Organ wskazał, iż celem zastosowania grzywny w celu przymuszenia jest doprowadzenie do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzeniem zobowiązanemu dolegliwości finansowej w razie niewykonania obowiązku w terminie oznaczonym w postanowieniu o nałożeniu grzywny. Ponadto poinformował, iż w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła J. K. podnosząc, iż upomnienie z dnia [...] listopada 2012 r. obarczone jest wadą konstrukcyjną – brak adresata, a ponadto odwołuje się do nieobowiązujących przepisów. Ponadto zarzuciła organowi pierwszej instancji manipulowanie informacją oraz podejmowanie działań zmierzających do zmuszenia do poddania się zabiegowi leczniczemu bez zgody pacjenta co narusza przepisu art. 192 Kodeksu karnego. Podniosła, iż działania organu zmierzają do poddania się zabiegowi leczniczemu, który jest nie zgodny z przekonaniami religijnymi strony co narusza wolności i prawa uregulowane w Konstytucji RP jak też w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych oraz w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji.

Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności przytoczył stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśnił, iż obowiązek szczepień ochronnych wynika wprost z przepisów prawa, to jest z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zgodnie z którym osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddawania się szczepieniom ochronnym. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w przypadku osoby nie posiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust. 2 ww. ustawy wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym, a także odpowiedzialnością regulowaną przepisami art. 115 Kodeksu wykroczeń.

Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził również, iż nakaz poddania małoletniej J. K. obowiązkowym szczepieniom ochronnym można traktować jak ingerencję w prawa i obowiązki obywatelskie zobowiązanego sprawującego prawną pieczę nad córką, gwarantowane Konstytucją RP, jednakże obowiązek szczepień należy potraktować jako potrzebę zapewnienia ochrony zdrowia publicznego oraz wypełnienie zapisów art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stwierdza, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Organ odniósł się nadto do zarzutu wskazania błędnej podstawy prawnej w upomnieniu z dnia [...] listopada 2012 r. oraz wyjaśnił, iż szczepienia ochronnego nie można uznać za eksperyment medyczny, gdyż zgodnie z art. 2 pkt 26 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570, z późn. zm.) szczepieniem ochronnym jest podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Natomiast zgodnie z art. 21 ust, 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty z dnia 5 grudnia 1996 r. eksperymentem leczniczym jest wprowadzenie przez lekarza nowych lub tylko częściowo wypróbowanych metod diagnostycznych, leczniczych lub profilaktycznych w celu osiągnięcia bezpośredniej korzyści dla zdrowia osoby leczonej.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła J. K. zarzucając brak trafnego rozpoznania złożonego zażalenia na postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie szeregu przepisów Konstytucji RP jak też w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych oraz w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji, a także art. 15 i 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta zgodnie z którymi pacjent ma prawo odmówić rzekomych świadczeń zdrowotnych, co do których jest uzasadnione podejrzenie, że pacjent może danego doświadczenia medycznego nie przeżyć, lub nabawić się choroby.

Zarzuciła, iż Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. usiłuje zmusić ją do zmiany przekonań religijnych nakładając na grzywnę w celu przymuszenia, gdyż zgodnie z jej przekonaniami religijnymi nie może swojego zdrowego dziecka poddawać eksperymentom medycznym i zatruwać bakteriami znajdującymi się w szczepionkach.

Ponadto w ocenie strony organ I instancji wydał swoje postanowienie z rażącym naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 8,art. 9,art. 10 ust. 1 i art. 11 k.p.a.

Odpowiadając na skargę Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej wskazano.

Tytułem wstępu do dalszych rozważań wyjaśnić należy, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy podkreślić należy, iż na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Co do zasady sąd administracyjny wydaje wyrok po przeprowadzeniu rozprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Niemniej zgodnie z art. 119 sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli:

1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania;

2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego – art. 120 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. dotknięte jest wadą powodującą ich nieważność o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego co uzasadniało jej rozpoznanie w trybie uproszczonym.

Jak słusznie wskazały organy w zaskarżonych postanowieniach, określony w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa. Nie ma zatem podstawy prawnej do konkretyzacji tego obowiązki w formie decyzji administracyjnej. Wynika to również art. 17 ust. 1 tej ustawy wskazującego, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi".

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.). Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu.

Stwierdzenie, że obowiązek poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym stanowi obowiązek wynikający z mocy prawa pozwala ustalić organ właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie jego przymusowego wykonania.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest:

1) wojewoda;

2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne;

3) kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień;

4) kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

Z brzmienia art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika zatem, że kierownicy wojewódzkich (i powiatowych) służb, inspekcji i straży, do których niewątpliwie należy zaliczyć organy inspekcji sanitarnej, są organami egzekucyjnymi jedynie w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez siebie decyzji i postanowień. Tego rodzaju ograniczenie nie dotyczy jednakże wojewody. Zdaniem Sądu należy więc uznać, że to wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z mocy przepisów prawa. Podobne stanowisko przyjmuje się w doktrynie, wskazując, że art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadza ogólną zasadę właściwości rzeczowej wojewody, co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego zarówno w przypadku obowiązków wynikających z aktów indywidualnych, jak i obowiązków wynikających wprost z aktów normatywnych (W. Piątek, A. Skoczylas [w:] Postępowania egzekucyjne w administracji pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, Wyd. 6, Warszawa 2012, s. 142).

Zgodnie z ustawą z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organy inspekcji sanitarnej zostały powołane do sprawowania kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne (art. 4 ust. 1 powołanej powyżej ustawy). W ramach przysługujących im kompetencji są one uprawnione do wydawania zarządzeń i decyzji lub występowania do innych organów o ich wydanie – w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych, co wynika wprost z art. 5 pkt. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z powyższą ustawą, powiatowy inspektor sanitarny jest uprawniony do wydania decyzji nakładającej obowiązki na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych). Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje natomiast możliwości wydania decyzji dotyczących szczepień ochronnych bowiem jak to wcześniej wskazano obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny – wynika wprost z przepisów prawa. Brak jest więc władczego rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej (powiatowego inspektora sanitarnego), w formie decyzji administracyjnej, które nakazywałaby poddać małoletnie dziecko szczepieniu ochronnemu. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, aby organem właściwym do prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku niepieniężnego, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji był powiatowy inspektor sanitarny. Organem posiadającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest bowiem wojewoda.

Stąd też należy stwierdzić, iż toczące się przed organami inspekcji sanitarnej postępowanie w przedmiocie przymusowego wykonania obowiązku poddania małoletniego szczepieniu ochronnemu toczyło się przed organami niewłaściwymi.

Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w C. w niniejszej sprawie służył bowiem jedynie status wierzyciela, jest on bowiem podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym jako organ powołany do czuwania nad wykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, nie był natomiast uprawniony do wykonywania kompetencji organu egzekucyjnego, którym w niniejszej sprawie jest wojewoda.

Co za tym idzie również Wielkopolskiemu Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu nie służył w niniejszej sprawie przymiot organu II instancji.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten wyraża zasadę pomocniczego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, iż organy administracji publicznej w postępowaniu egzekucyjnym przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, co wynika z art. 19 i 20 k.p.a.

Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W myśl tego przepisu naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 7 października 1982 r. o sygn. akt II SA 1119/82 oraz z dnia 12 lipca 1994 r. o sygn. akt II SA 781/93 – dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei zgodnie z treścią art. 126 k.p.a. do postanowień od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio m.in. art. 156 k.p.a.

Organ niewłaściwy nie jest bowiem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron, przy czym przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości.

Zgodnie z treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł o nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] grudnia 2012 r.

Wskazane uchybienie w procedowaniu jakiego dopuścił się pierwotnie Powiatowy Inspektor Sanitarny w C., a które zaakceptował Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej kontroli postanowienia w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego postępowania przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006r. sygn. akt I FSK 259/06 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Natomiast o wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.

/-/ T. Świstak