Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska Protokolant Referent Agata Kuśmirska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2025 r., znak: [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Ż. z 8 lipca 2025 r., znak: [...] i umarza postępowanie administracyjne; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. C. kwotę 265,78 zł (dwieście sześćdziesiąt pięć złotych siedemdziesiąt osiem groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z 20 czerwca 2025 r. K. C. zwrócił się do Wójta Gminy Ż. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1) Czy Gmina eksploatuje system zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym (np. P. C., S. E., L., itp.). Jeżeli tak — proszę podać:

a) nazwę oprogramowania,

b) liczbę punktów świetlnych objętych systemem.

c) procentowe pokrycie systemem względem wszystkich opraw oświetlenia ulicznego będącego w użytkowaniu Gminy.

2) Proszę o udostępnienie pliku zawierającego aktualną inwentaryzację opraw wygenerowanego bezpośrednio z systemu (preferowany format CSV, XLSX lub JSON) zawierający jak najszerszy zakres informacji dostępnych w systemie.

3) Raportu aktualnego stanu błędów/awarii wygenerowany z systemu zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym (np. plik CSV/XLSX).

4) Czy Urząd Gminy posiada techniczne możliwości cyklicznego generowania raportów usterek z systemu zarządzania oświetleniem ulicznym (np. cotygodniowy raport błędów /opraw niesprawnych zawierających daty, lokalizacje itp.)? Jeśli w przypadku pyt. 4 odpowiedź jest twierdząca, czy raporty te mogą być publikowane cyklicznie w Biuletynie Informacji Publicznej?

5) Jeśli publikacja cykliczna nie jest obecnie możliwa - jakie są przyczyny (braki organizacyjne, prawne, techniczne)?

Decyzją z 8 lipca 2025 r. znak [...] Wójt Gminy Ż. udostępnił informację publiczną w zakresie pytania 1 – wskazano nazwę oprogramowania - S. E., ilość punktów świetlnych - 395 punktów, procentowe pokrycie systemem względem wszystkich opraw oświetlenia w Gminie - 90%. W pozostałym zakresie organ I instancji odmówił udostępnienia żądanych informacji wskazując, że dane dotyczące instalacji oświetlenia drogowego są danymi wrażliwymi opisującymi w sposób szczegółowy działanie i inwentaryzację infrastruktury, która z punktu widzenia Gminy jest infrastrukturą krytyczną. Ponadto, organ I instancji podniósł, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, a wnioskodawca – pomimo wezwania - nie uprawdopodobnił, w jakim zakresie wnioskowane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odwołaniu z 18 lipca 2025 r. wnioskodawca domagał się uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając odwołanie wnioskodawcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nawiązało do art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 904, dalej jako: u.d.i.p.) kształtującego ograniczenia prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach jakie wynikają z przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Organ przytoczył treść art. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2024, poz. 632) oraz art. 3 pkt 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. 2023 r., poz. 122 ze zm.). W następstwie wskazał, że zasady działania i monitoring systemów oświetleniowych gminy nie są co prawda wymienione wprost w art. 3 pkt 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym jako elementy infrastruktury krytycznej, niemniej jednak, w ocenie organu, jest to infrastruktura krytyczna istotna dla działalności Gminy i życia mieszkańców. Organ uzasadniał, że definicja infrastruktury krytycznej obejmuje systemy i obiekty kluczowe dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli, a oświetlenie uliczne, miejskie czy w obiektach użyteczności publicznej, odgrywa istotną rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa, porządku publicznego i funkcjonowania w nocy. Awaria oświetlenia może zakłócić funkcjonowanie innych systemów infrastruktury krytycznej, takich jak transport, komunikacja czy monitoring. Zdaniem Kolegium, żądane we wniosku informacje dotyczące działania systemu monitoringu i sterowania oświetleniem w jak najszerszym zakresie i bieżące raporty z systemu są danymi wrażliwymi. Organ podkreślił, że ochrona infrastruktury krytycznej jest jednym z priorytetów stojących przed organami samorządowymi.

W dalszej kolejności organ wskazał, że na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, wiąże się z koniecznością wykazania szczególnej istotności tej informacji dla interesu publicznego. Zdaniem organu, informacja żądana przez wnioskodawcę stanowi informację przetworzoną, bowiem jej uzyskanie wymagałoby pozyskania z systemu informatycznego danych technicznych, ich analizy, opracowania i udostępnienia. Kolegium stwierdziło jednak brak istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej.

Końcowo Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji częściowo nie posiada właściwego uzasadnienia, co narusza art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz nie uzasadnia to jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z wnioskiem strony.

W skardze do sądu administracyjnego, skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zobowiązanie organu do ponownego rozpoznania sprawy przy przyjęciu, że żądane dane mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i 6 u.d.i.p. Domagał się również wskazania, że ewentualne ograniczenia mogą być stosowane wyłącznie w trybie i zakresie art. 5 u.d.i.p., z pierwszeństwem dla udostępnienia częściowego.

Skarżący sformułował szereg zarzutów o charakterze proceduralnym. Wskazał, że w pouczeniu do decyzji organu odwoławczego zakreślono błędny termin do wniesienia skargi, który skorygowano dopiero postanowieniem z 21 sierpnia 2025 r. Wadliwe pouczenie samo w sobie stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie skarżącego, organ nie przeprowadził właściwie postępowania dowodowego, poprzestając na powołaniu się na ogólne pojęcia ("dane wrażliwe", "infrastruktura krytyczna"). Organ nieprawidłowo zbadał stan faktyczny, nie przeprowadził analizy ryzyka, nie pozyskał opinii eksperckich oraz nie rozważył udostępnienia częściowego, czym naruszył art. 7, art.10 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 5 w zw. z art. 16 u.d.i.p.

W dalszej kolejności skarżący podniósł, że żądanie wniosku obejmowało udostępnienie danych z pliku bieżącej inwentaryzacji opraw oraz raportów aktualnych awarii, tj. z dokumentów generowanych przez system zarządzania oświetleniem ulicznym standardową funkcją eksportu (CSV/PDF). Podkreślił, że nie domagał się uzyskania parametrów konfiguracyjnych, kodów źródłowych ani algorytmów działania systemu. Zdaniem skarżącego, żądana informacja nie dotyczy mechaniki działania samego narzędzia, ani know-how podmiotu trzeciego, lecz stanowi odwzorowanie stanu majątku komunalnego i sposobu wykonywania przez Gminę zadania publicznego w postaci utrzymania oświetlenia dróg, co zostało wskazane wprost w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. jako podlegające udostępnieniu. Sprowadzenie przez organ całości żądania do sfery "informacji wrażliwej" stoi więc w sprzeczności z wykładnią językową i celowościową art. 1 i 6 u.d.i.p., jak i z utrwalonym orzecznictwem NSA, zgodnie z którym to, co dokumentuje przebieg i rezultat działalności publicznej oraz gospodarowania majątkiem - niezależnie od nośnika i zastosowanego narzędzia informatycznego - stanowi informację publiczną. Oprogramowanie jest jedynie środkiem technicznym gromadzenia i agregacji danych, natomiast sama treść eksportów (inwentaryzacja opraw, raporty awarii, zbiorcze parametry pokrycia) odnosi się do materii publicznej i podlega udostępnieniu.

Następnie skarżący zarzucił organom bezzasadne powołanie się na "infrastrukturę krytyczną". Wskazał, że art. 3 pkt 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym zawiera zamknięty katalog systemów zaliczanych do infrastruktury krytycznej, pośród których nie wymieniono oświetlenia ulicznego. Ponadto, żaden z organów orzekających w sprawie nie wykazał, że system oświetlenia w Żółkiewce został formalnie ujęty w wykazie prowadzonym przez Rządowe Centrum Bezpieczeństwa. Z kolei hipotetyczne twierdzenia o sabotażu nie spełniają wymogu ustawowej podstawy ograniczenia prawa do informacji.

Skarżący zarzucił posługiwanie się przez organ pojęciem "danych wrażliwych" w odniesieniu do infrastruktury oświetleniowej, co nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa. Uzasadniał, że termin "dane wrażliwe" funkcjonuje wyłącznie na gruncie przepisów o ochronie danych osobowych, zaś ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zna takiej kategorii i pozwala na ograniczenie jawności jedynie ze względu na informacje niejawne, inne tajemnice ustawowo chronione, prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 u.d.i.p.). Posłużenie się przez organ określeniem "dane wrażliwe" stanowi więc niedopuszczalną próbę stworzenia dodatkowej, nieprzewidzianej w ustawie przesłanki ograniczenia prawa do informacji.

W ocenie skarżącego, organ nie wywiązał się także z obowiązku udostępnienia informacji w części niepodlegającej ograniczeniom na podstawie ustawy, do czego był zobowiązany na gruncie art. 5 ust. 1-2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasady proporcjonalności w postępowaniu administracyjnym. Aby sprostać temu obowiązkowi usuwając tylko chronione elementy, organ mógł posłużyć się anonimizacją, zaciemnieniem lub agregacją.

Zdaniem skarżącego Kolegium niezasadnie orzekło o braku przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej. Po pierwsze, takie stanowisko stoi w sprzeczności z deklaracją dostawcy systemu, który stwierdził, że eksport pliku inwentaryzacyjnego i raportu usterek jest funkcją standardową systemu. Ponadto, organ I instancji nie wykazał na czym polegałoby przetworzenie informacji objętej wnioskiem, zaś organ odwoławczy nie zweryfikował kwalifikacji przedstawionej przez Wójta i ograniczył swoją argumentację wyłącznie do konieczności wykazania istotnego interesu publicznego w przypadku informacji przetworzonej. Organ nie wskazał także które konkretnie punkty wniosku dotyczą informacji wymagających przetworzenia.

Końcowo skarżący wyjaśnił, że wnioskowane informacje służą udokumentowaniu sprawowania władzy publicznej w rozumieniu materialnym, tj. wykonywania zadań publicznych, nie zaś wyłącznie aktów imperium. Prawidłowo prowadzona eksploatacja oświetlenia jest elementem realizacji zadań własnych gminy; raporty z usterek i ich usunięcia stanowią więc rdzeń społecznej kontroli tej działalności. Sekwencyjne porównanie kilku raportów pozwala na obiektywną ocenę czy usterki są usuwane, w jakich terminach oraz czy utrzymanie infrastruktury odbywa się w sposób należyty i zgodny z przyjętymi standardami. Taki efekt kontrolny czyni z raportów typową informację publiczną - a nie "techniczną ciekawostkę" i przyczynia się do poprawy bezpieczeństwa mieszkańców a nie, jak twierdzi SKO, zagraża temu bezpieczeństwu.

W odpowiedzi na skargę w całości podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2026 r. skarżący poparł skargę i wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów dojazdu na rozprawę w kwocie 65,78 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, choć z innych względów niż podniesiono w skardze.

W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Jest to zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przy czym art. 6 zawiera przykładowy katalog informacji publicznych, o czym przekonuje użycie w jego treści słów "w szczególności". Tak szerokie pojmowanie prawa dostępu do informacji publicznej ma umocowanie konstytucyjne. Art. 61 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

W świetle przepisów u.d.i.p. podmioty dysponujące informacjami publicznymi, które nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) mają obowiązek ich udostępnienia w trybie wnioskowym bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), bądź też wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Do decyzji takiej stosuje się przepisy k.p.a. (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zachodzą np. wówczas, gdy żądana informacja, pomimo posiadania waloru informacji publicznej, objęta jest jednym z ograniczeń opisanych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a także w przypadku żądania informacji publicznej przetworzonej przy jednoczesnym braku wykazania przez wnioskodawcę przesłanki szczególnego interesu publicznego, określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Innymi słowy, co do zasady postępowanie wszczęte wnioskiem o udostępnienie informacji, która ma walor informacji publicznej, winno zakończyć się udostępnieniem żądanej informacji w drodze czynności materialno-technicznej bądź odmową udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Te formy zakończenia postępowania nie są jednak dopuszczalne w sytuacji, gdy informacja będąca przedmiotem wniosku - wbrew przekonaniu wnioskodawcy - nie posiada waloru informacji publicznej. Oczywiste jest, że informacja, która nie jest informacją publiczną, nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Nie może być ona jednak również przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p., albowiem podjęcie takiego rozstrzygnięcia także zastrzeżone jest wyłącznie dla informacji mających charakter informacji publicznej. Jeżeli zatem wniosek o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p. nie dotyczy informacji publicznej, organ nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji, a jedynie zawiadamia pisemnie wnioskodawcę, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 2, Warszawa 2012, s. 206).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że Wójt Gminy Ż., do którego skarżący skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Biorąc pod uwagę podstawę prawną działania podmiotu zobowiązanego oraz jego cele, obowiązek udostępnienia informacji publicznej w odniesieniu do organów jednostki samorządu terytorialnego nie budzi wątpliwości. Wójt w ramach gminy, którą kieruje bez wątpienia realizuje zdania publiczne, a także prowadząc swoją działalność korzysta ze środków publicznych, tym samym podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przechodząc do merytorycznej oceny sposobu załatwienia sprawy przez organy administracji należy przypomnieć, że Wójt udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z 20 czerwca 2025 r. w sposób dwutorowy. Po pierwsze, pismem z 3 lipca 2025 r. przesłanym na wskazany we wniosku adres e-mail, organ I instancji udostępnił skarżącemu część informacji stanowiącą odpowiedź na pytanie zawarte w punkcie 1 wniosku poprzez wskazanie nazwy oprogramowania, z którego korzysta gmina, liczby punktów świetlnych objętych systemem oraz procentowego pokrycia tym systemem względem całego oświetlenia użytkowanego przez Gminę. W odniesieniu do pytań nr 2-6 dotyczących eksploatacji systemu zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym, Wójt na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 , ust. 2 u.d.i.p. wydał decyzję odmowną, argumentując, że informacje objęte wnioskiem stanowią dane wrażliwe dotyczące infrastruktury krytycznej niepodlegające udostępnieniu, a ponadto, że wnioskowana informacja wymaga przetworzenia, do czego nie została spełniona ustawowa przesłanka istnienia interesu publicznego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko i argumentację organu I instancji.

Podkreślić także trzeba, że wytyczonym w skardze zakres zaskarżenia w niniejszej sprawie związany jest bezpośrednio z zakresem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wójta Gminy Ż. z 8 lipca 2025 r. oraz decyzji Kolegium. Tym samym, merytorycznej ocenie sądu podlegało rozstrzygnięcie organów w zakresie pytań nr od 2 do 6 zawartych we wniosku z 20 czerwca 2025 r. Niemniej jednak, z uwagi na merytoryczną spójność materii objętej wnioskiem w punkcie nr 1 i punktach od 2 do 6, sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną na podstawie art. 134 p.p.s.a., odniesie się także do odpowiedzi udzielonej skarżącemu przez organ na pytanie nr 1 za pośrednictwem poczty elektronicznej, na wskazany adres e-mail.

W opisanych okolicznościach sąd stwierdza, że zasadnicza wadliwość rozstrzygnięć organów polega na przyjęciu, że żądana we wniosku informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wyjaśnić trzeba, że na gruncie ustawy pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Jednakże charakter publiczny należy przypisać tylko tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, zaś oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02; z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1846/18). Należy przy tym uwzględnić, że pomimo, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p. będą związane z powstaniem informacji publicznej. Powyższa konstatacja wynika z faktu, że jakkolwiek konstytucyjne prawo do informacji służy urzeczywistnieniu fundamentalnej zasady jawności życia publicznego i umożliwia kontrolę nad instytucjami państwowymi, to jednak nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13). Oznacza to, że część informacji i dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu (por. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11; z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/130; z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13). Do tej kategorii należą tzw. informacje (dokumenty) wewnętrzne, które choć służą realizacji zadania publicznego, to jednak nie przesądzają o kierunkach działania organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, str. 24, 206-208; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2957/15). Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, w którym wskazano, że z zakresu przedmiotowego u.d.i.p. wyłączeniu podlegają treści o charakterze roboczym, stanowiące jedynie proces rozważań i etap wypracowywania finalnej koncepcji. Dokumenty te obrazują pewne stadium drogi do wytworzenia informacji publicznej, lecz same tego statusu nie posiadają.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do kategorii informacji wewnętrznych, a więc informacji pozbawionych waloru publicznego, należą m.in. informacje techniczne dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2254/13; z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 35/21). Taki charakter przypisuje się m.in. informacjom bezpośrednio związanym z programami i systemami komputerowymi wykorzystywanymi przez organy. Program komputerowy jest bowiem narzędziem, którego zastosowanie umożliwia dopiero organowi wytworzenie informacji publicznej. Sam jednak, mimo że służy do osiągnięcia takiego celu jak otrzymanie informacji publicznej, taką informacją nie jest. Program komputerowy nie spełnia kryteriów kwalifikowania go ani jako "aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest bezpośrednio ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych", ani jako nośnika informacji o takiej aktywności, a tym samym informacja o używanym przez organ programie komputerowym nie jest informacją o "sprawach publicznych". Jako rodzaj narzędzia informatycznego wykorzystywanego przez organ w zakresie prowadzonej działalności, program komputerowy pozostaje w sferze swojego rodzaju infrastruktury technicznej wykorzystywanej przez organ w jego działalności i ułatwiający tę działalność, ale to nie ten instrument determinuje bezpośrednio kierunek i treść realizowanych przez organ zadań publicznych (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 5124/21).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższe stanowisko. Należy bowiem podkreślić, że prawo do informacji publicznej służy kontroli sposobu wydatkowania środków publicznych i wyników realizacji zadań publicznych, nie zaś wglądowi w techniczne aspekty instrumentów pozyskanych z tych środków celem realizacji powyższych zadań. Odróżnić należy jawność procesów decyzyjnych oraz merytorycznych wyników działań organu od wglądu w techniczno-operacyjne działanie administracji, które nie stanowią informacji publicznej. Prawo do informacji pozwala obywatelowi zweryfikować, jak jednostka samorządu terytorialnego wydatkuje środki publiczne i jak wykonuje swoje zadania, natomiast nie daje wglądu w narzędzia techniczne przez nią wykorzystywane. Systemy sterowania czy bazy danych to jedynie środki pomocnicze, a nie merytoryczna treść działań władzy podlegająca kontroli społecznej. Przyznanie uprawnienia do ich badania zmieniłoby istotę kontroli obywatelskiej w nadzór nad samą technologią, co nie znajduje oparcia w przepisach Konstytucji RP ani ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Informacje objęte wnioskiem skarżącego w pkt 2-6 wniosku, w ocenie Sądu, stanowią więc informacje o charakterze wewnętrznym, jako informacje bezpośrednio dotyczące technicznych walorów i parametrów wykorzystywanego przez Gminę systemu zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem. Informacje te nie mają zatem charakteru informacji publicznej i tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., ani też nie mogę być przedmiotem decyzji odmownej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 tej ustawy.

W świetle powyższego stanowisko organów, które przyjęły, że wnioskowana w punktach 2 – 6 wniosku informacja stanowi informację publiczną, choć podlegającą ograniczeniom w udostępnieniu, należy uznać za nieprawidłowe i niezgodne z definicją informacji publicznej wynikającą z ustawy, w szczególności art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. W ocenie Sądu, żądane informacje mają charakter wewnętrzny i stanowią jedynie zbiór technicznych wytycznych i parametrów, którymi gmina posługuje się użytkując system zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem na jej terenie. Informacje te nie mają zatem charakteru informacji publicznej i tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p, W konsekwencji, nie mogą być także przedmiotem decyzji odmownej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 tej ustawy. To zaś sprawia, że rozważania organów obu instancji w zakresie kwalifikacji żądanej informacji jako podlegającej ograniczeniom w udostępnieniu na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., bądź stwierdzenia niespełnienia ustawowej przesłanki dla udostępnienia skarżącemu informacji przetworzonej, stały się niecelowe i bezprzedmiotowe.

W tym stanie sprawy, sąd stwierdza, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. i jako takie podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Mając zaś na uwadze zaprezentowaną w wyroku kwalifikację prawną informacji żądanych w punktach 2 do 6 wniosku jako nie posiadającą charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. oraz fakt, że w zakresie pytania 1 organ udzielił już skarżącemu odpowiedzi zgodnie z treścią zgłoszonego żądania, dalsze postępowanie administracyjne w sprawie należało umorzyć, o czym sąd orzekł w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a.

O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 złotych oraz pokrycie kosztów dojazdu skarżącego na rozprawę, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.