Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w części dotyczącej pkt III rozstrzygnięcia tej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata M. M. kwotę 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem wynagrodzenia dla kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie: dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/.

Przedmiotem skargi M. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] wydana sprawie rozgraniczenia nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Starosta przekazał według właściwości Wójtowi Gminy wniosek M. W. o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego działki nr 339/1 położonej w P. Wola wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego została wyrażona przez wyżej wymienionego w piśmie z dnia 15 marca 2011 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. odmówiło wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy o rozgraniczenie w/w nieruchomości. Wniosek o wyznaczenie innego organu został skierowany do SKO przez Wójta Gminy. Według składu orzekającego SKO, wniosek M. W. o rozgraniczenie dotyczył granic działki nr 339/1 z działkami nr 338, 339/2 i 339/3. Zauważono, że styczność punktów granicznych działki nr 318/11 oraz nr 337/1 będącymi własnością Gminy nie ma znaczenia dla toku postępowania wywołanego wnioskiem M. W.

Wójt Gminy w dniu [...] marca 2012 r., wydał postanowienie o nr [...], o wszczęciu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w miejscowości P. gmina C. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr 339/1 stanowiącej współwłasność w części 2/6 J. S., w części 2/6 E. W., w części 2/6 M. W. z działkami :

1) nr 338 stanowiącą własność J. O.,

2) nr 339/2 stanowiącą własność spadkobierców po A. K., w imieniu których występuje E. D. – kurator spadku po A. K. (postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 14 września 2010 r. o sygn. akt[...])

3) nr 339/3 stanowiącą własność małżeństwa T. R. i S. R.

W uzasadnieniu tego orzeczenia podniesiono w szczególności, iż M. W. w piśmie z dnia 18 kwietnia 2011 r. sprecyzował swój wniosek i złożył stosowne dokumenty potwierdzające tytuł prawny do nieruchomości o nr 339/1.

W dniu 16 maja 2012 r. została przeprowadzona przez upoważnionego geodetę A. T. rozprawa, na którą stawili się wyłącznie J. O. oraz M. W. Granicę z działką o nr 339/2 ustalono na podstawie oświadczenia M. W. bowiem na rozprawie nie stawiła się kurator spadku po zmarłej A. K. – E. D. Natomiast granicę pomiędzy działkami 339/1 i 338 ustalono w treści ugody zawartej pomiędzy M. W. oraz B. O.

W wyniku przeprowadzenia tych czynności Wójt Gminy mocą swej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. o nr[...], w punkcie nr 1 orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej we wsi P., gmina C. oznaczonej jako działka nr 339/1 z działką o nr 339/2, w punkcie nr 2 orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, w części dotyczącej rozgraniczenia działki nr 339/1 z działką 339/3 w P. gmina C. z uwagi na brak wspólnych odcinków granic pomiędzy tymi działkami, a w punkcie nr 3 umorzył postępowanie rozgraniczeniowe, w części dotyczącej rozgraniczenia działki 339/1 z działką 338 w P. gmina C. z uwagi na zawarcie ugody pomiędzy stronami w przedmiocie granicy. Organ pierwszej instancji podniósł, iż w związku z podjęciem informacji o śmierci dwóch stron postępowania J. S. i E. W. ustalono spadkobierców zmarłych na podstawie informacji uzyskanych z Urzędu Miasta Ł. i Urzędu Miasta L. Spadkobiercami po J. S. są D. S. – T. i A. G., zaś po E. W. spadkobiercą jest R. W. i I. W. Na rozprawie granicznej stawili się J. O. będąca właścicielką działki 338 oraz M. W. współwłaściciel działki 339/1 oraz pełnomocnik spadkobierców. Granicę działki 339/1 i działki 339/2 ustalono na podstawie oświadczenia M. W. Natomiast granicę pomiędzy działkami 339/1 i 338 ustalono mocą ugody granicznej sporządzonej pomiędzy M. W. oraz J. O. W uzasadnieniu decyzji Wójt odniósł się do zarzutów M. W. dotyczących nieprawidłowości związanych z zawartą ugodą graniczną.

Powyższą decyzję wyłącznie w części jej pkt 3 zaskarżył w drodze odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwane SKO), M. W. Odwołujący się podniósł, że uchyla się od skutków zawartej ugody. W trakcie sporządzania ugody został wprowadzony w błąd i dopiero wówczas gdy zapoznał się ze szczegółami co do przebiegu granicy odkrył, iż ustalona granica nie jest wyznaczona prawidłowo. Dlatego nie doszło jego zdaniem do zawarcia ugody.

SKO po rozpoznaniu opisanego odwołania utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy. W decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], Kolegium powołując się na art. 31 ust. 4 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne podkreśliło, że ugoda zawarta przed geodetą na piśmie posiada moc ugody sądowej. Z tego względu zarzuty dotycząc wadliwości ugody zawartej przed geodetą nie może stanowić podstawy do kwestionowania decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Dotyczy to również postępowań nadzwyczajnych. Tylko sąd może wypowiedzieć się czy ugoda została zawarta zgodnie z przepisami. Dlatego według Kolegium podniesione zarzuty nie mogą prowadzić do uwzględnienia odwołania M. W. SKO nie dopatrzyło się innych niż podnoszone w odwołaniu naruszeń prawa.

Skargę na decyzję SKO wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (zwany dalej WSA) M. W. Za zasadniczą kwestię strona skarżąca uznała fakt braku podstaw do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego przez Wójta Gminy. Skarżący twierdzi, że co prawda podpisał ugodę co do położenia granicy jego działki oraz działki o nr 338, jednak uczynił to pod wpływem błędu. Jest on osobą starszą i schorowaną co wykorzystali uczestnicy rozgraniczenia. Jak tylko spostrzegł swój błąd, to od razu uchylił się od skutków zawartej ugody. Ponadto SKO w ogóle nie odniosło się do istoty sporu, czyli tego w jaki sposób okrojono powierzchnię działki nr 339/1 z powierzchni 0,45 ha do 0,40 ha.

Postanowieniem z dnia 29 maja 2013 r. o sygn. akt II SA/Rz 29/13, WSA ustanowił kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu uczestniczki postępowania S. R. w osobie adwokata M. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga M. W. podlega uwzględnieniu z przyczyn, które Sąd obowiązany był uwzględnić z urzędu.

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądu było rozstrzygnięcie Organów administracji dotyczące umorzenia postępowania rozgraniczeniowego z uwagi na zawarcie ugody pomiędzy stronami. Tak ustalony przedmiot kontroli sądu wynika z faktu, że M. W. w odwołaniu kierowanym do SKO zaskarżył wyłącznie tą część rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji, która dotyczyła ustalenia w drodze ugody granicy pomiędzy działkami nr 339/1 i 338. SKO rozpatrując odwołania zgodnie z intencją strony zawęziło pole swej kontroli do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy wskazanymi działkami.

Zdaniem WSA zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzające tą decyzję rozstrzygnięcie Wójta narusza prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Organy obu instancji nie podjęły bowiem w wymaganym stopniu czynności wyjaśniających komu oprócz wnioskodawcy przysługuje tytuł prawny do nieruchomości nr 339/1. To naruszenie przepisów postępowania spowodowało w rezultacie naruszenie prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie.

Organy prawidłowo ustaliły, że działka o nr 339/1 stanowiła przedmiot współwłasności w częściach ułamkowych. Współwłaścicielami tej nieruchomości oprócz M. W., byli w równej części 2/6 części E. W. oraz J. S. Z podjętych przez organ pierwszej instancji działań wyjaśniających wynika, że w dniu wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego osoby te nie żyły. Organ pierwszej instancji we własnym zakresie ustalił krąg spadkobierców zmarłych współwłaścicieli działki nr 339/1. W tym celu posłużono się informacjami przekazanymi przez pracowników Urzędu Miasta Ł. i Urzędu Miasta L., Wójt Gminy rozstrzygnął, iż spadkobiercami osób zmarłych są R. W., I. W. oraz D. S. – T. i A. G. Tak przeprowadzone czynności w zakresie ustalenia danych osób będących stronami postępowania, nie można uznać za wystarczające do stwierdzenia istnienia po ich stronie legitymacji procesowej w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Jest oczywistym, że organy administracji nie przeprowadzają postępowania spadkowego po zmarłych, a tym samym nie mogą rozstrzygać samodzielnie komu przysługują prawa majątkowe wchodzące w skład masy spadkowej. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane w postępowaniu administracyjnym według przepisów prawa cywilnego (zob. wyrok NSA w Warszawie sygn. akt I SA 1421/00, ONSA 2003, nr 2, poz. 64). WSA podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 5 stycznia 2012 r., o sygn. akt I OSK 148/11, iż przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Nie można pominąć, iż w myśl art. 1027 K.c., względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia, co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie ustalono bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu rozgraniczeniowym w charakterze stron z uwagi na przysługujące im uprawnienia prawnorzeczowe do nieruchomości objętej wnioskiem. W przytoczonym wyżej orzeczeniu NSA podkreślił również, że dla ustalenia spadkobierców nie jest wystarczające oparcie się przez organ na oświadczeniach zainteresowanych osób", czy też informacjach uzyskanych od instytucji publicznych", albo też ustalenie następstwa prawnego w drodze przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Z powodu nieustalenia następców prawnych osób zmarłych organy nie miały też podstaw do przyjęcia, że M. W. jest pełnomocnikiem pozostałych współwłaścicieli działki nr 339/1. Na marginesie należy podnieść, że w aktach sprawy znajduje się wyłącznie kserokopia upoważnienia dla M. W. do działania w postępowaniu w imieniu R. W. oraz I. W. W treści ugody sporządzonej przez geodetę wpisano w pkt 2, że pozostali współwłaściciele działki 339/1 czyli D. S. – T. oraz A. G. udzieliły upoważnienia telefonicznie. Sąd jednocześnie podkreśla, że art. 30 § 4 i 5 K.p.a. nie może mieć zastosowania do postępowań wszczętych po dniu śmierci osoby, której przysługiwał przymiot strony. Nie budzi wątpliwości, że dyspozycja art. 30 § 4 i 5 k.p.a., odnosi się do śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji, kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny.

Konieczność wyjaśnienia kwestii następstwa prawnego po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości, której dotyczy wniosek o rozgraniczenie ma istotne konsekwencje nie tylko dla realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu ale także dla sposobu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. Celem tego postępowania jest ustalenie granic przestrzennych nieruchomości a w rezultacie granic praw i obowiązków wypływających z prawa własności dla współwłaścicieli. Zdaniem WSA, jeżeli złożenie wniosku o rozgraniczenie nieruchomości należy do tzw. czynności zachowawczych, które może podjąć każdy ze współwłaścicieli (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 lipca 2007 r., sygn. akt III SAB/Po 8/07, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2009 r. o sygn. akt II SA/Gl 1049/08, a także pogląd A. Karnickiej – Kawczyńska, J. Kawczyński {w.:} Współwłasność jako szczególna forma własności. Problematyka i wzory pism, Warszawa 2000 r., s. 55), tak składanie oświadczeń woli dotyczących przebiegu jej granicy należy do czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną.Ten pogląd potwierdza stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z dnia 14 września 1983 r., o sygn. akt I SA 516/83, a także przez WSA w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2005 r., o sygn. akt III SA/Łd 452/04. Także w literaturze czynność rozgraniczenia jest kwalifikowana do przekraczających zwykły zarząd (por. M. Durzyńska, Rozgraniczenie i podział nieruchomości, Warszawa 2009 r., s. 66 oraz powołane tam orzecznictwo). O konieczności uzyskania zgody na przeprowadzenie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością wspólną przesądza treść art. 199 K.c.. W myśl tej regulacji, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Czynności podjęte z naruszeniem art. 199 K.c. są czynnościami prawnymi bezwzględnie nieważnymi. Udział w rozgraniczeniu nieruchomości, jako czynności zmierzającej do ustalenia, jak daleko sięga prawo własności służące właścicielom rozgraniczanych nieruchomości, nie mieści się w zakresie zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Przy dokonywaniu tego rodzaju działań jak rozgraniczenie nieruchomości należy od współwłaścicieli wymagać jednomyślności. Oświadczenia woli tylko jednego ze współwłaścicieli o charakterze rozporządzającym jak i przekraczającym zwykły zarząd nie wpływają na sferę prawną pozostałych podmiotów posiadających udział w prawie majątkowym, gdyż są bezwzględnie nieważne. Do skutecznego złożenia oświadczenia woli na temat przebiegu granicy, a także zawarcia ugody granicznej, przepisy prawa cywilnego dotyczące zarządzania nieruchomością wspólną wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli. Dlatego, w przypadku gdy tylko jeden ze współwłaścicieli podpisze ugodę nie posiadając na to zgody pozostałych (np. wyrażonej w formie upoważnienie do podejmowania w ich imieniu czynności przekraczających zwykły zarząd rzeczą), to z uwagi na bezwzględną nieważność tej czynności, organ prowadzący postępowanie nie może stwierdzić bezprzedmiotowości postępowania rozgraniczeniowego i na tej podstawie wydać decyzję o jego umorzeniu.

W sprawie stanowiącej przedmiot kontroli Sądu pierwszej instancji, Wójt Gminy nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości kręgu stron postępowania rozgraniczeniowego. Ustalając następców prawnych zmarłych współwłaścicieli nieruchomości 339/1 nie oparto się na dowodach potwierdzających nabycie praw rzeczowych po E. W. oraz J. S. Organ prowadzący postępowanie nie jest kompetentny do tego aby we własnym zakresie ustalać krąg następców prawnych osób zmarłych, a dowodami potwierdzającymi następstwo prawne nie są wyjaśnienia pracowników urzędów gmin wskazujące ich zdaniem osoby spadkobierców.

Zaniechanie wyjaśnienia danych aktualnych współwłaścicieli na podstawie dokumentów poświadczających dziedziczenie, spowodowało nie tylko naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, ale także naruszenie przepisów prawa materialnego normujących rozgraniczenie nieruchomości. Wydanie decyzji przez Wójta Gminy o umorzeniu postępowaniu miało wpływ na końcowy wynik postępowania, albowiem oświadczenia woli jednego ze współwłaścicieli nieruchomości będąc bezwzględnie nieważne, nie stanowią dla organu podstawy do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania w sprawie rozgraniczenia. Ugoda graniczna podpisana tylko przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie wywołuje skutków prawnych, a przez to nie pozwala przyjąć przez organ, że posiada moc prawną pozwalająca uznać, że doszło do ustalenia pomiędzy stronami przebiegu granic nieruchomości. Oświadczenia woli jednego ze współwłaścicieli nie sposób w takich warunkach traktować za oświadczenia woli wszystkich współwłaścicieli nieruchomości a tym samym mówić o zawarciu ugody. Organy prowadzące postępowanie rozgraniczeniowe nie mogą pomijać reguł dotyczących zarządu nieruchomością wspólną w tym reguł składania oświadczeń woli, gdyż zdolność do czynności prawnych w postępowaniu administracyjnym należy oceniać według przepisów prawa cywilnego o czym stanowi art. 30 § 1 K.p.a. Współwłaściciel nieruchomości nie posiadając zgody na podejmowanie czynności przekraczających zwykły zarząd rzeczą wspólną, nie posiada zdolności do samodzielnego ustalania przebiegu granic nieruchomości. Z uwagi na niepodpisanie ugody przez wszystkich aktualnych współwłaścicieli nieruchomości organ prowadzący postępowanie nie posiadał podstaw do umorzenia postępowania. W literaturze podnosi się słusznie, że ugoda niepodpisana przez wszystkich właścicieli jest ewidentnie dotknięta nieważnością bezwzględną. W takim przypadku organ powinien traktować ugodę za niebyłą i procedować tak jakby nie doszło do jej zawarcia (M. Durzyńska, Rozgraniczenie i podział nieruchomości, Warszawa 2009 r., s. 123).

Z tych przyczyn organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80, art. 105 § 1 K.p.a. SKO utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy opartą o nieustalony wszechstronnie stan faktyczny naruszyło także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Skutkiem naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym było naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 31 ust. 3 i 4, art. 34 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Organy ponownie prowadząc postępowanie uwzględnią wyrażoną w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną. Wójt Gminy obowiązany będzie ustalić na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia krąg osób będących aktualnie współwłaścicielami działki nr 339/1, a następnie zapewnić im czynny udział w czynnościach rozgraniczenia.

Powyższe przyczyny zadecydowały o uchyleniu decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach niniejszego postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a